南京大学公共管理学院，江苏 210093)*

    内容提要：财政分权和财政竞争理论在强调地方政府提供公共服务效率优势时，较少考虑联邦体制与单一集权体制的制度差异，而且忽视了地方政府在提供教育等公共服务时面临着巨大的财政外溢。本文基于我国的政府结构背景，应用多任务代理框架来构建理论模型，并进行初步的经验分析。研究发现，地方政府将系统地忽视产出不易测量的文教卫生等社会民生类公共服务的提供。在人口大规模迁移使得教育支出具有显著财政外溢情况下，地方政府会更进一步削减教育支出，并向居民转嫁。未来的政策调整方向是，淡化地方政府经济活动激励的同时，加大对社会民生类公共服务的激励强度，并增加对具有财政外溢项目的专项转移支付，使其经费负担主体逐步上移。

    关键词：多任务代理  财政外溢  公共服务提供  教育

    一、引言

    我国的财政收入50%以上都集中于中央政府，然而财政支出却主要由地方政府执行，2005年地方财政支出占国家总财政支出的比例为74.0%，2006年为75.3%，2007年达到了76.9%，绝大多数公共服务由地方财政提供资金，在教育服务提供上更是如此。中央政府负担的教育经费比例很低，且逐渐下降，1999年占国家总教育财政经费的8.3%，2000年下降到8.0%，2004年降到了6.5%，2005年仅为6.2%；省级政府的教育支出占全国的比例基本上维持在15%左右；县级政府的财政收入仅仅占全国财政收入的13.4%，但教育支出占全国的比例一直在上升，从1999年的27.2%一直上升到2005年的47.5%；乡级政府在1999年以占全国8.5%的财政收入承担了占全国31.7%的教育支出，2005年仍承担全国财政性教育事业支出的12.2%(宗晓华，2009)。

    我国教育财政经费占GDP的比例一直在3%左右，不仅低于发达国家，而且低于一般发展中国家。然而，同是主要由地方政府提供的基础设施，却远远优越于一般发展中国家，甚至堪与发达国家相媲美。为什么我国的财政支出结构呈现出如此明显的结构性特征？为什么地方政府偏好提供基础设施，而忽视教育等民生类公共服务？传统的解释主要建立在财政分权理论和政府间竞争理论之上，提供了许多洞见。但是，这些解释框架多基于西方联邦体制的背景，忽视了我国单一制行政集权制度的特殊性，而且很少有研究注意到地方政府的人力资本类投资的巨大财政外溢。本文认为，地方政府将系统地忽视产出不易测量的文教卫生等社会民生类公共服务的提供。而且，由于我国正处于大规模的人口城乡迁移和跨区域迁移阶段，地方财政支出不会偏向流动性较强的劳动要素上，甚至会削减这方面的支出并向居民转嫁。

    二、文献综述

   在公共服务提供上，经济学家最初较为悲观，认为在公共服务提供中没有实现最优配置的机制(Samuelson，1954)。然而，Tiebout(1956)指出，现实中的教育、警察、消防、卫生和法院等公共服务更多的是由地方政府来提供。在地方政府这一层次上，通过“以脚投票”迫使地方政府之间相互竞争的机制，公共服务的提供可以达到最优的水平。这个观点后经Oates(1969)等人的发展逐步完善，形成了影响深远的财政分权理论。

    目前，关于地方公共服务提供的分析基本上都是在财政分权框架下展开，但存在两种分野较大的流派。一种是以财政竞争为内核的分权理论，这种理论认为地方政府之间财政竞争是决定公共服务提供结构的关键机制，地方财政支出会偏向有益于流动性要素的公共服务(Keen，Marchand，1997)。Borck(2005)引入资本—技术互补的思想，认为财政支出会偏向拥有知识和技能的劳动要素，而不利于没有知识和技术的劳动要素。Wildasin(2000)的结论类似，他认为财政竞争中，税收可能转嫁到没有技能的劳动者身上。另一种是以委托代理为内核的分权理论，认为中央政府对地方政府激励契约是决定公共服务提供结构的关键机制，地方财政支出会偏向激励强度较高、政绩明显且具有生产性质的公共服务，忽视中央政府不易监测的文教卫生等公共服务(Xu，Qian，1993；郑磊2008)。

    但遗憾的是，这两派理论都只是抓住了中国财政经济体制的一个方面，一个强调财经分权，一个强调政治集权，事实上中国是政治集权与财经分权的结合体。更为显著的缺憾是，在分析地方公共服务提供上，两派理论都较少考虑财政外溢的情形。对于教育投资而言，其成果主要内化在人身上，人口流动将导致教育的效益扩散到人口流入地，形成巨大的财政外溢，对原籍地方政府是一种负激励。关于教育投资理论和实证研究已经证实，教育具有显著的正外部性(Nelson，Phelps，1966；Romer，1986；Lucas，1988；Acemoglu，1996)。如何将教育外部性和教育载体——人口的流动结合起来分析地方财政支出结构可能的扭曲，显然是一个具有重大理论和政策意义的课题，只是目前这方面的文献十分鲜见。

    由于我国的行政集权体制，地方政府具有更多的对上负责的倾向，所以委托代理理论对于分析我国地方政府行为更为契合。鉴于财政支出项目的多样性，本文借鉴Holmstrom和Milgrom(1991)的多任务委托代理模型作为分析框架。本研究的尝试完成的一个目标是，在多任务代理框架下，提供一个完整的分析地方公共服务提供的理论模型，整合财政分权和财政外溢的现实特征，考察基于这些现实特征的最优契约，并进行初步的经验分析。

    三、理论模型

    假设有两级政府，中央政府和地方政府，中央政府是委托人，地方政府是代理人。中央政府委托地方政府执行多种任务。这些任务共有 种，可以分为两类，前m类是经济活动，如兴办企业，修建道路和大型水利工程、平整土地，修建高尔夫球场等，后(I-m)类是社会活动，如提高教育质量，建立公共图书馆，军属优抚，完善失业、医疗保险，乡村文化建设等。目前，我国实行分税制财政体制，辖区内的经济产值的主要税收收入在中央和地方政府之间进行分成，如增值税、营业税、个人收入所得税等。这种体制下，除获得中央据其经济绩效提供的报酬如晋升之外，地方政府对自身的经济活动的成果本身有一定的分享权。此时，地方政府的期望效用的形式为，

    (1)

其中，代理人具有不变绝对风险规避(CARA)效用函数，报酬函数t采取线性形式， 为地方政府努力成本函数，严格凸， ，是前m类任务的产出信号， 是后(I-m)类任务的产出信号， 是随机向量，服从正态分布， 均值为零，方差为 ，向量 的协方差矩阵为 。假定， ，即信号向量的维数与努力向量的维数相等。 代表对地方政府辖区内经济活动及其产出征税的税率，为了简化分析，假定税率是统一的， 可以理解为外生给定的宏观税负。2005年的国家财政收入中，增值税收入占37.5%，企业所得税占18.6%，营业税收入占14.7%，三者共占财政收入的70.8%，可以说，财政收入主要依赖与辖区内经济活动。 为每项税收的中央和地方分成比例，实质上是相对应的经济活动上的激励强度，对地方政府在每项经济活动上的努力具有重要的影响。分税制本质上是赋予地方政府对财政收入的剩余控制权，为地方政府促进经济改革，发展当地经济提供财政激励。根据以上模型框架，可以得出如下命题。

    命题1：分税制财政体制下，给定中央政府对各项任务相同的激励强度，地方政府会对经济活动分配的努力较大，而对公共教育、医疗卫生、文化建设等分配的努力较少。

    证明：为分析简化，仍然设各项努力的信号误差相互独立，即当 ， 。假设契约 满足参与约束和激励相容的可行激励契约，则 一定满足最大化联合剩余。此优化问题可以表述为，

(2)

s.t.

    (3)

    解此最优化问题，可知，如果中央政府对两类任务提供相同的激励报酬，也即给两种任务给予相同的报酬权重， ，给定 ，只要地方政府的税收分成比例为正，就有 。 严格凸，可知， 。同理，不难推出，如果中央政府对地方政府的经济增长和公共服务同样重视的话，其他条件对称，则最优的契约应该是对公共服务的激励强度高于对经济活动的激励强度。

    命题2：当地方政府的财政投入存在财政外溢时，对地方政府最优的激励契约是，在具有财政外溢的任务上给予更多的报酬和激励，而且激励强度要高于没有外溢时最优的激励强度，否则地方政府会减少具有外溢性公共服务方面的支出和努力。

    证明：地方教育投资外溢包括横向外溢和纵向外溢，横向外溢主要产生于大规模的人口城乡流动和跨区域流动，纵向外溢主要产生与教育周期与官员任期的不一致。导致基础教育财政投资外溢的流动人口大致可分为两类。一类是大学生，他们回到县镇农村就业的数量很少，而且县镇农村地区产业极其有限，并没有能力为大学生提供多少就业岗位。另一类是没有上大学的学生，是目前流动人口的主体部分，数量约1.4亿人，占全国人口的十分之一，主要是仅仅接受过义务教育，甚至没有接受完义务教育的农民工群体，这个群体每年以600至800万人的速度在增长，他们大量涌入东部地区和大中城市，为这些地方的经济建设作出了巨大贡献。中央政府作为对全国负责的最高一级政府，享有疆域内整体的教育投资收益，横向的财政外溢自然被内在化了；作为执政党，由于要为党的执政声誉负责，因此纵向的财政外溢也被内在化了。所以地方投资基础教育对于中央政府来说是受益的，对地方政府没有太多的利益。只有在这种投资产出被上级政府观察到时给予一定的奖励，或者是在仕途晋升方面给予一定的积分。

    此时联合剩余最大化问题可表述如下，

 (4)

约束条件为：

    (5)

    其中 为教育等公共服务对未来经济增长和社会发展的贡献， 为折现因子。

    求解此优化问题，可得 。此式可以解释为，对于具有外溢性的任务，地方政府努力的动力不足，因此，应该在具有财政外溢的任务上给予更多的报酬和激励，而且激励强度要高于没有外溢时最优的激励强度。

    四、经验分析

    根据上文理论分析，由于存在分税制和财政外溢，地方政府会偏向经济类活动的财政支出，而减少社会民生类公共服务的支出，尤其是像教育投资这样具有很强外溢性的项目。但是，利用我国数据进行经验检验的研究很少见。本文的经验分析以人口跨区域流动作为地方教育财政支出外溢的代理变量，以高中教育投入作为被解释变量。

    选取高中教育投入，主要基于三个方面的考虑，第一，普通高中教育虽然是地方政府提供的主要公共服务之一，但它不属于义务教育，财政支出的刚性较小，地方政府的在高中教育经费投入上具有机动空间，其负担可以转嫁到居民身上；第二，高中教育绩效不易监测，原因是高考历来颇具争议，高等教育招生是按省而不是按全国统一的分数线来分配名额，因此，省与省之间不存在标尺竞争；第三，高中毕业生不论是考上大学还是没有考上大学的，其城乡流动性和跨区域的流动性都很强，可以认为，地方政府在提供高中教育服务上具有显著的财政外溢。普通高中教育的这三个现实特征是较为契合上文的理论假设的。

    根据各地区教育厅、财政厅和物价局的文件，我国各省、直辖市、自治区的普通高中的择校费最高收取上限都有明确的规定，如山北京是3万元，江西为3万元，重庆是1.5万元。具体见表1。虽然实际执行上，许多优质高中仍然进行违规操作，收费高于省里上限规定，但上限规定仍然代表着省政府的一种酌量。

表1  各地区普通高中生均预算内经费与择校费(元)

    从各省的择校费数据来看，其离散程度并不是很大，单独考察择校费的意义并不大。但是，如果把择校费作为私人教育投入，预算内经费作为公共教育投入，两者之间的比例却有丰富的意蕴。择校费与生均预算内经费之间的比例可以视为地方政府对高中教育服务提供的努力程度。择校费比例越高，则说明地方政府向居民转嫁财政负担越多，地方财政对高中教育服务提供的努力程度越低。

    为了分析影响择校费比例(hschfr，)的因素，本文构建六个回归模型，重点考察财政外溢对地方政府在高中教育服务提供上的影响，回归模型中对择校费比例取对数，财政外溢的指标是流出人口比例(trnspr)，同时考察财政收入(pfscr)、财政赤字(defr)、人均收入(pgdp)以及高中入学率(henr)等因素的作用。分析结果如表2所示，从中可以得出以下认识：

    第一，流出人口比例的系数在六个模型中均为正，而且在其中的4个模型中，均在5%的水平上显著。这说明，人口流动导致的财政外溢显著地影响地方政府的教育投入行为，流出人口的比例越大，即财政外溢越大，则地方的择校费比例越大，教育财政负担转嫁越多，本身的财政性教育支出则越少。从模型(7)中的估计结果中可以看出，流动人口比例的二次项系数呈负值，表明财政外溢对地方财政性教育支出的负面影响具有递减效应，原因可能是基础教育支出更多地受预算控制，支出具有一定的刚性，地方政府削减的空间仍然有限。

    第二，财政收入在(10)和(11)两个模型中的系数均为负数，而且一个在0.05的水平上显著，一个在0.1的水平上显著，说明了一个地方的财政实力越雄厚，政府越不必将财政负担转嫁给居民。

    第三，通过模型(11)可以看出，控制其他因素后，人均GDP的系数为正数，且在0.1的水平上显著，这说明一个地方的人均收入越高，地方政府会认为居民承受能力较强，则转嫁财政负担的倾向会越大。由于一些地区政府要对高中择校费按一定比例提成，所以这可能在一定程度上反映了地方政府根据居民收入通过优质教育进行敛财的倾向。

    第四，财政赤字比例在四个模型中系数均为负数，模型(7)中在0.05的水平上显著，其余三个模型均在0.01的水平上显著，这与我们预期的有一定的出入。经验分析结果显示，财政赤字比例越高，择校费比例越低。一个可能的解释是，地方政府过度信贷举债首要原因是地方经济超速增长导致城市建设资金需求急增，但地方政府通过举债对基建进行融资而不动用财政资金或者预算内资金，才能确保教育经费的投入，而那些靠占用财政资金甚至挤占预算内资金为经济发展融资的地方政府，却更多地削减教育支出，转嫁教育财政负担。

    第五，高中入学率这个指标的系数在五个模型中都为负数，在模型(8)中以0.01的水平显著，在模型(9)中以0.05的水平显著，这说明高中入学率越高，择校费越低，而高中入学率越低，则择校费越高。这在一定程度上反映了高中教育的垄断程度是地方政府转嫁教育财政负担的一个筹码，垄断程度越高，则转嫁的幅度越大，地方政府削减教育支出的可能性也越大。

表2  回归分析结果

备注：括号里是标准误，* p<0.1, ** p<0.05, *** p<0.01。

    五、结论

    我国的政治集权和财经分权的政府间组织结构在很大程度上形塑了地方政府的行为及其支出结构。作为多任务代理人的地方政府，它们在这种组织结构和信息结构中，倾向于系统地偏好经济类活动的支出，而忽视社会民生类公共服务的支出。我国人口大规模的城乡和跨区域迁移，使得教育等增进人力资本类的财政支出外溢十分显著，地方政府在可能的范围内会更进一步地削减教育支出，尤其是在可以合法转嫁财政负担的非义务教育领域。本文的理论分析已经证明了这一点，而且初步的经验分析也印证了地方政府尽其所能在削减公共教育服务的开支，并向居民转嫁。地方政府系统地忽视社会民生类公共服务的提供，是符合地方政府理性的，主要原因有两点：第一，作为多任务代理人，地方政府在分配自己的努力时，会偏向容易干出政绩而且指标较硬的经济类活动，而忽视产出不明显、绩效不易测量的社会民生类公共服务，文教卫生即是这类公共服务；第二，作为财经分权体制下财政收入的剩余索取者，地方政府在分配自己的努力时，会偏好能够促进经济发展的公共设施建设方面的支出，而忽视没有直接经济产出但却有显著的财政外溢的公共服务支出，其中基础教育就是典型的这类公共服务。

    在对地方政府行为分析时，本文分析了对于中央政府来说最优的契约结构，其中有两点结论在未来的政策上有一定的借鉴价值。第一，对于产出难以测量和产出较为明显的两类任务，中央政府的最优策略是，加大对产出难以测量的任务的激励强度，同时降低产出明显的任务的激励强度，逐步淡化经济发展类任务的激励，使地方政府逐渐退出强烈介入经济活动的角色，归复和承担起适应市场经济的公共服务职能；第二，对于财政外溢较为明显的任务，中央政府的最优策略是，承担起这类公共服务的资金提供者的部分角色，加强专项而不是一般性财政转移支付。在这方面，近年来中央政府加大对各地区农村教育的投入力度就是一个很好的方向。由于大规模的人口跨区域迁移还将持续很长一段时期，地方教育支出的财政外溢短时期内无法改变。因此，从长远来看，教育经费投入的大部分责任应由省级政府和中央政府分项目按比例进行承担。

参考文献：

〔1〕郑磊.财政分权、政府竞争与公共支出结构——政府教育支出比重的影响因素分析[J].经济科学，2008(1).

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