中南财经政法大学，武汉 430074)

 

    内容提要：财政对教育支持的区域公平是基本公共服务均等化的题中之义，是和谐社会中公平正义的重要体现。特别是从实行义务教育经费保障机制和义务教育以县为主的体制以来，我国中西部地区和农村地区义务教育的发展状况大为改观，教育的“知识效应”和“非知识效应”得到进一步体现。本文立足区域公平的背景，利用统计学中的差距分析工具泰尔指数，对近年来我国财政对教育支持的绩效进行动态评价，并在此基础上提出了进一步完善的建议。

    关键词：区域公平  义务教育  泰尔指数

 

    教育作为一种公共资源，其供给首先应该考虑的是资源分配的公平与否。教育获得的不平等将对个人收入分配差距产生重要影响，同时个体收入差距也会对个体的教育获得产生影响(杨俊、黄潇、李晓羽，2008)。教育资源的分配不公平不仅体现在教育资源在不同年龄阶段之间、不同的教育层次之间分配的不公，还体现在不同地区之间分配的不均等。Wan等(2004)，陈钊、陆铭、金煜(2004)的实证表明我国各省的教育发展差距是造成地区间收入差距的重要原因之一。由于区域差异，教育资源分配的不公对各地区收入分配不平等的影响是不一样的。杨俊等(2008)通过实证分析发现，我国西部地区较东部地区而言，更容易因教育不平等而导致收入不平等。范·德瓦勒和奈特(1995)的研究认为，教育部门支出利益归宿随教育阶段而变化，小学与中等教育通常比高等教育对穷人更有利。一般而言，政府干预教育主要是基于教育部门内存在诸多的市场缺陷(桑贾伊·普拉丹，1996)，这些缺陷主要包括教育产生正的外部效应和资本市场的缺陷以及不完全信息。

    2005年底，国务院发布了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，决定用五年的时间，按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央与地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。按照分步组织实施的原则，2006年率先在西部地区农村免除义务教育阶段学杂费，并提高公用经费保障水平和启动校舍维修改造资金保障新机制，之后又逐步在中部地区和东部地区以及全国范围内展开。义务教育经费保障机制是政府从实现教育公平的角度出发，以“农村”、“义务教育”这两个典型的市场失灵的领域为切入点，以中西部地区为突破口，以财政资金为保障而实施的解决目前城乡之间、区域之间教育不均等的重要举措，是实现基本公共服务均等化和构建社会主义和谐社会的重要体现。除实施义务教育经费保障机制外，政府部门还出台了许多有利于缩小区域间教育资源分布差距过大的政策。

    基于此，本文主要运用1999-2007年间全国及各地区以人口为权重的财政教育支出分布的泰尔指数来动态分析全国以及东、中、西部财政教育支出公平性的改进情况，并进而分析各省、市之间财政教育支出的公平性。另外，为分析传统的东中西部地区经济发展水平差异对财政教育支出公平性的影响，以各地区GDP权重取代人口权重计算财政教育支出的泰尔指数，并与以人口为权重的泰尔指数相比较，研究经济发展水平差异对财政教育支出的影响。

    一、指标和数据的选取以及公式的设定

    通过对基尼系数、泰尔指数、加权变异系数等统计指标进行比较，并参考国际惯例，我们选取泰尔指数及其分解方法，来分析各区域之间以及区域内部各省、市之间财政教育支出的分布规律。泰尔指数是西方经济学中用来衡量收入分布公平性的一种方法，主要通过考察人口和其相应的收入是否匹配来判断资源分布的公平性。一般而言，当每个人所拥有的收入都是一样时，此时收入的分布是绝对公平的，而当部分人群占有比其人口比例更高或更低的收入时，就会产生收入不公平现象。也就是这部分群体所占的收入偏离了均值。以公共资源为例，从个体角度出发，如果社会中每个人获得完全相同的公共资源，那就意味着每个人所获得的公共服务与均值的差值为0；否则偏离系数越大，就越不公平。

    另外，我们对东中西部这三类区域指标所囊括的省份进行界定时，参考了国务院开发办公室的划分标准，并结合当前学术界比较流行的划分标准和方法，具体划分见表1。其中，东部地区经济最为发达，除辽宁、广西及海南以外，其余省、市、自治区2005年人均GDP都进入了全国前十名；中部地区经济居中，人均GDP大致排在全国中游；西部地区是传统意义上的落后地，区除重庆、新疆和青海外，其余省、市、自治区人均GDP都位列最后几位。

 

表1  东中西部地区划分及包括的省份①

 

    为保证分析数据的权威性和一致性，本文所用数据均来自《中国统计年鉴》(2000-2008)。当年全国GDP为各省、市、自治区GDP加总，因而会与统计年鉴上的全国GDP总量不一致，但对结果影响较小。此外，由于各省、市、自治区人口均未将各地区服兵役人数纳入人口总数指标，故会出现各省、市、自治区人口加总后的总人口略微小于实际总人口，但不影响最终结果。

    泰尔指数的具体计算公式如下：

T=T₁+T₂=全国财政教育支出的总体差距

    其中 为第i省的人口占全国人口的比重； 分别代表东部、中部和西部地区总人口占全国总人口的比重； 为第i省财政教育支出占全国教育支出的比重； 分别代表东部、中部和西部地区财政教育支出总额占全国财政教育支出总额的比重。

    二、以人口为权重的财政教育支出区域分布公平性分析

    (一)以人口为权重的财政教育支出的泰尔指数

    泰尔指数的大小能够在一定程度上体现出各地区财政教育投入分布差异性的大小，并且利用泰尔指数的时间序列可以较为清楚的看到各年份差异变化的动态过程。从图1可以看出，1999年-2007年的9年时间里，全国教育支出公平性的泰尔指数值总体较小，并且除了个别年份上升外(2002年泰尔指数为0.076259，2003年跃至0.083328，但之后又迅速的下降)，其余年份变化较为稳定，而且呈现出下降趋势，特别是1999年-2001年和2004年-2006年两个时间段的下降幅度较大，并最终在2007年下降到历年最低的0.05744。全国泰尔指数趋势基本上反映了这样一个事实：2000年以来国家在促进教育公平特别是义务教育公平方面所做的努力成效较大，特别是加大对中西部地区的转移支付力度，实施以县为主的义务教育投入模式和实施义务教育经费保障机制，都极大地促进了地区之间教育的均衡发展。

    比较三大地区的泰尔指数，各地区的泰尔指数均呈下降的趋势。同时可以发现，中部地区泰尔指数不仅最低，而且最为平稳，说明中部地区各省、市之间的财政教育支出较为公平，符合各地区人口所需。东部地区的泰尔指数最高，说明相对于中部、西部来说，东部各省、市之间财政教育支出分布不公平较为明显(如2007年，上海市人口占东部人口的1.43%，但财政用于教育的支出却占到了东部地区教育支出的4.21%；而同年度的河北5.34%的人口却享受不到4.2%的财政教育投入，广西3.67%的人口比重，其用于教育方面的财政支出只占东部的2.81%)。越是经济发达的地区，越是以较少的人口占用较多的财政教育支出。西部地区除1999年-2001年泰尔指数出现剧烈震动外，其余年份泰尔指数较为平稳，并呈现出下降的趋势，说明2001年之后国家加大了对中西部地区的财政教育投入，且效果明显，从而缩小了西部地区内部财政教育支出的省际差距。

    虽然，西部地区1999年-2000年泰尔指数出现急剧上升，但由于东中部地区所占的人口和教育投入比重大，而且两个地区泰尔指数在这个时间段是下降的，因而从总体上带动了全国泰尔指数的下降。虽然全国和各地区泰尔指数均有一个明显的下降趋势，但并不能就此掩盖东中西部三大地区财政教育投入差距，在泰尔指数最小的2007年，东部地区43.5%的人口使用着52.2%的财政教育投入资源，而中部地区和西部地区34.6%和22.4%的人口，其用于教育方面的财政支出只占到了全国的27.9%和19.9%。

 

图1  各地区财政教育支出分布的泰尔指数

 

    (二)全国财政教育支出的差异分解

    泰尔指数的一个显著的优点和用途是能够直接分解为组内和组间差距，还能够计算出各区内部差异和地区间差异对总体差异的贡献率，从而达到细分的目的，制定更有针对性的政策提供依据。下面，我们利用泰尔指数的分解工具，进一步分析三大地区间以及三大地区内部之间财政教育支出的分布差异对全国财政教育支出分布的影响。

    衡量总体财政教育支出分布的泰尔指数为：

    方程式两边同时除以T,变形为：

式中： 为地区间差异对总体差异的贡献率， 、 、 分别为东、中、西地区内部差异对总体差异的贡献率。表2是三大地区内部及地区间差异对全国财政教育支出分布总体差异的贡献率。可以看出，全国财政教育资源总体分布差异是由地区内部差异和地区间差异带来的，除1999年和2000年外，其余年份各地区内部和地区间贡献率各占50%，同时，地域内部贡献率有下降趋势，而地区间贡献率有上升趋势。在地区内部差异贡献率中，中部地区贡献率不仅最低，而且表现也最为稳定，绝大多数年份稳定在2%-4%之间；相反，东部和西部地区财政教育支出的分布差异贡献率不仅较大，而且相对不稳定，尤其是东部地区，其地区内部差异是导致地区间差异的重要因素，也是引起全国财政教育支出分布差异的主要来源之一。此外，东部地区差异贡献率在大部分年份为20%以上，而且随着时间的推移，其贡献率越来越高；西部地区差异贡献率大部分年份为20%左右，伴随着时间的推移，其贡献率有下降趋势。由此我们可以得出结论：地区内部和地区间财政教育资源分布的差异是造成我国财政教育支出资源分布差异的两个基本原因，地区间的贡献率所占比重越来越大；同时，地区内部之间的贡献率主要是东部地区和西部地区内部差异引起的，东部地区贡献率所占比重越来越大。这说明在中西部地区率先实施的有利于教育公平的政策成效初显，特别是在农村尤其是西部农村率先实施的农村义务教育经费保障机制，对于抑制地区内部之间的教育资源投入分布不均衡起到了积极作用，表现在西部地区内部教育投入分布差异对全国教育资源分布差异的贡献率明显呈下降趋势；同时，农村地区率先实施的义务教育保障机制对缩小三大地区的内部差距起到了重要作用，表现在地区内部总体贡献率所占比重呈下降的趋势。

表2  以人口为权重三大地区内部及地区间差异对总体差异的贡献率

 

    三、人口权重与GDP权重的泰尔指数比较分析

    一般来说，教育的需要、需求方所享受的医疗保障情况、年龄、收入、当地的经济发展水平等都能够影响政府对教育资源的配置。造成财政教育支出差异的原因主要包括两个方面：一是经济发展水平的不同；二是非经济因素所带来的差异，如教育传统等。下面，我们以各地区GDP为权重来代替人口权重，看看各地区经济发展水平的差异对财政教育资源分布差异的影响。

    (一)两种权重下全国财政教育资源分布的泰尔指数比较

    以人口为权重的财政教育支出的泰尔指数反映了财政对教育分配与人口数量的匹配情况，以GDP为权重的泰尔指数反映了财政教育资源分布与各地经济发展水平的匹配情况(黄小平、方齐云，2008)。从表3可以知道，1999年-2007年，除2000年之外，其余年份以GDP为权重计算的全国泰尔指数均小于以人口为权重计算的泰尔指数，这说明全国各地区财政对教育的投入力度相对于本地经济发展水平来讲更为公平。但2004年之后，以GDP为权重的全国泰尔指数有较为明显的上升趋势，说明随着经济的进一步发展，各地经济发展水平的差异加剧了各地财政对教育投入的差异。

 

表3  两种不同权重下的全国泰尔指数比较

 

    (二)两种不同权重下贡献率的比较

    表2和表4分别是两种不同权重条件下三大地区内部及地区间差异对总体差异的贡献率。相比较人口权重下的贡献率，GDP权重下地区内部贡献率所占比重更大，并且呈上升趋势，同时2000年之后东部地区差异贡献率均在40%以上，而且随着时间的推移，其贡献率越来越大，中部和西部地区贡献率较小而且稳定，大部分年份保持在10%；地区间差异对总体差异的贡献率呈下降趋势，而且下降幅度较大，1999年贡献率为55.5%，到2007年已经下降到27%左右。通过对两种权重下的差异贡献率比较分析可以发现，各地经济差异对财政教育投入差异的影响较大，尤其是在2005年之前全国财政教育支出的不公平性更多的是由各地区内各省市之间经济发展水平的差异导致的，但2005年之后，以人口为权重的地区内部总体贡献率呈下降趋势，这与以GDP为权重下的地区内部总体贡献率呈上升趋势形成鲜明对比，这说明一定是存在某些促进教育资源分配公平的制度性因素助推着各地区内部教育教育资源分布向均衡性方向发展。

表4  GDP权重下三大地区内部及地区间差异对总体差异的贡献率

 

    四、基本结论和简要建议

    (一)基本结论

     基于以上两种权重的全国财政教育支出和各地区财政教育投入的泰尔指数分析，并对两种权重下的三大地区内部及地区间差异对总体贡献率进行对比，我们得出以下两个结论：

    1.无论是以人口为权重还是以GDP为权重，无论是全国还是各地区财政教育资源分布的泰尔指数均呈现下降趋势，其中，中部地区泰尔指数最小而且最稳定，东部地区和西部地区泰尔指数较大并且相对不稳定。这说明2000年以来国家在促进教育公平特别是义务教育公平方面所做的努力成效显著，加大对中西部地区的转移支付力度，实施以县为主的义务教育投入模式和义务教育经费保障机制等措施，极大地促进了地区之间教育的均衡发展。

    2.在以人口为权重下，东部、中部和西部地区财政教育资源分布差异的内部贡献率呈下降趋势，而地区间财政教育投入的分配差异却呈现上升趋势，因此，全国财政教育资源分布的差异可能更多的需要由地区间财政教育投入的分配差异来解释；以GDP为权重的情况恰好与人口权重下的三大地区内部及地区间差异对总体贡献率相反。这说明地区内部经济发展的较大差异并没有加大各地区内部财政教育资源投入的分配不均衡，一定存在某些促进教育资源分配公平的制度性因素助推着各地区内部教育教育资源分布向均衡性方向发展。如表5所示，近年特别是2005年以来，我国陆续实施了一些促进教育资源公平分配的的政策措施，以财政投入中所占比重最大的义务教育为例，2005年-2006年率先在西部地区和农村地区实施了义务教育经费保障机制，以法律为制度保障，以财政投入为物质保障，有力推进了西部地区和农村地区义务教育的快速发展，一定程度保证了中西部地区和农村地区不因经济发展水平低而导致其享受的教育资源缺少和缺失。

 

表5  近年来促进教育公平的主要政策与实践

    资料来源：教育部网站，www.moe.edu.cn。

 

    (二)简要建议

    实现教育公平，缩小财政教育支出的地区差距是实现基本公共服务均等化的重要一步，也是建设公共财政体制长期的努力方向。由以上的基本结论可以看出，近年来我国在促进教育公平方面所做的努力和实践取得了良好的效果，但关键还是要保持制度和政策的连贯性和连续性。2005年以来，陆续实施的促进教育公平的系列政策制度是对原有财政教育投入体制的一个制度创新，并导致教育沿着更为公平的方向和路径发展，但这只是迈出了第一步，接下来必须做好两方面工作：一是做好巩固现有制度创新的配套工作，警惕制度创新前原有制度的反弹，从而回到原有的相对不公平的路径中。可以在加大财政教育支出力度的前提下，进一步调整教育支出结构，特别是加强义务教育的投入。二是在夯实现有成果的基础上进一步加大制度创新的力度，这也是对现有制度创新的一个巩固。今后我国财政教育支出要更多地着眼于缩小东部地区内部省际之间的差距，以扭转经济越发达地区拥有财政教育资源越不公平的局面。国家财政应加大对中西部地区财政教育支出的转移支付力度，以改变目前这些地区低水平的教育资源分配公平，保证这些地区在更高的水平上实现教育资源分布的均衡。同时，要以法律形式予以保障，真正意义上实现区域间的教育公平。

 

参考文献：

﹝1﹞杨俊，黄潇，李晓羽.教育不平等与收入分配差距：中国的实证分析[J].管理世界，2008年底1期.

﹝2﹞李煜.制度变迁与教育不平等的产生机制——中国城市子女教育的获得(1966-2003)[J].中国社会科学，2006年第4期.

﹝3﹞王晓洁.中国公共卫生支出均等化水平的实证分析——基于地区差别视角的量化分析[J].财贸经济，2009年第1期.

﹝4﹞黄小平，方齐云.中国财政对医疗卫生支持的区域差异——基于泰尔指数的角度[J].财政研究，2008年第4期.

﹝5﹞普拉丹.公共支出分析的基本方法[M].北京：中国财政经济出版社，2002.