司亚伟 钱荟楠/辽宁大学
内容提要：本文基于不确定思维与贫困脆弱性的逻辑，从理论层面探讨了不确定因素(公共风险)对扶贫成果可能产生的影响，并依据贫困脆弱性的作用逻辑分析了新时期精准扶贫动态形成过程中的脆弱性因子及“因人因地施策”提出的合理性。结合辽宁省的扶贫数据分析出新时期精准扶贫更加注重深度贫困地区攻坚、保障性扶贫、脱贫质量和贫困群众获得感。基于此，提出未来扶贫工作的创新发展路径。
关键字：精准扶贫 特征描述 创新路径 不确定思维 贫困脆弱性
一、引言
“十三五”期间脱贫攻坚的目标是，到2020年稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，贫困人口义务教育、基本医疗、住房安全有保障；同时实现贫困地区农民人口人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平、基本公共服务主要领域指标接近全国人均水平。十八大以来，我国贫困人口从2012年年底的9899万人减到2019年年底的551万人，贫困发生率由10.2%降至0.6%，连续7年每年减贫1000万人以上；2013年至2019年，832个贫困县农民人均可支配收入由6079元增加到11567元，年均增长9.7%，比同期全国农民人均可支配收入增幅高2.2个百分点。全国建档立卡贫困户人均纯收入由2015年的3416元增加到2019年的9808元，年均增幅30.2%[1]。脱贫攻击取得了前所未有的成就，但也应该看到剩余脱贫攻坚任务艰巨，再加上一些不确定性因素(例如新冠肺炎疫情)带来新的挑战，巩固脱贫成果难度很大，部分贫困群众发展的内生动力不足，脱贫攻坚工作仍需要加强。基于此，亟需总结出新时期精准脱贫新特征，把握新方向，并提出创新发展路径。
在以往的研究中，学者们基于历史学的视角，综合分析不同历史时期我国扶贫开发的任务部署，将我国农村贫困治理划分为不同阶段。其中包括杨占国等(2009)的四阶段论，张琦等(2016)的五阶段论，吴敏(2016)则提出我国农村扶贫开发治理经历了以“贫困县”为瞄准重点，到以“贫困村”为中心，再到以区域与个体并重的开发扶贫的历程。总体上看，自改革开放以来，扶贫的阶段性特征可以总结为以下五个阶段：第一阶段(1978—1985)是体制改革推动扶贫时期；第二阶段(1986—1993)是开发式扶贫开创时期；第三阶段(1994—2000)是7年扶贫攻坚时期；第四个阶段(2001—2010)是解决温饱和巩固温饱并重时期；第五阶段(2011年至今)是连片开发新举措与精准扶贫方略的融合推进期。另外，学者们在精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核以及精准扶贫政策实施效果评价等方面也取得一定的成果。精准识别是精准扶贫工作有效开展的前提(陈爱雪等，2017)，精准帮扶需要充分认识贫困户内部存在的差异性，在信贷扶贫、财政资金、扶贫贴息贷款利息等方面发力提效(邓维杰，2014)，精准管理要注重信息化手段的运用，对建档立卡农户进行动态监测，并要求对扶贫部门进行监管，特别是扶贫资金与项目的督促(孙文中，2013；宫留记，2016)，精准考核要致力于精准扶贫绩效评估指标体系构建，引入信息化、专业化的第三方扶贫绩效评估机构，完善系统化、法制化的绩效评估系统助力于精准扶贫工作的开展(辜胜阻，2014；张笑芸等，2014；杜永红，2018)。然而以往学者的研究都是在确定性思维视角下分析精准扶贫政策实施过程中存在的问题及改进的思路，且很少运用贫困脆弱性的相关理论分析导致贫困的真正原因。因此，本文基于不确定思维与贫困脆弱性的逻辑，从理论层面探讨不确定因素(公共风险)对扶贫成果可能产生的影响，分析“致贫”动态形成过程中的脆弱性因子，并依据辽宁省的扶贫数据分析新时期精准扶贫出现的新特征，提出未来扶贫工作的创新发展路径。
二、不确定思维与贫困脆弱性在精准扶贫中的应用
(一)不确定思维在精准扶贫中的应用
关于不确定思维的逻辑介绍借鉴刘尚希等(2018)、李成威(2020)[2]的相关论述。如图1所示，横轴为时间轴，表示过去、现在和将来；纵轴表示作用结果，有好有坏。点A表示过去的作用结果，点B表示现在的作用结果，将来存在三种作用结果C1(变好)、C2(正常)和C3(变坏)。依据确定性思维的逻辑，A和B所对应的未来作用结果将会是C2，此时很难想象到C3出现。在理想状态下，经济形势欣欣向荣，不存在不利因素，在确定性思维下也可能预测到C1的出现，这是我们最想看到的。若不确定的因素加大，存在较大的公共风险，或有“黑天鹅”事件(例如2020年新冠肺炎疫情的爆发)的发生，在这样的情况下，C3出现的可能性加大，此时将带来巨大的破坏效果，确定性思维下的一些政策亟需进行调整。因此，不确定思维的逻辑要求坚持底线思维，树立风险意识，能够意识到C3出现的可能性，尽最大努力，做最坏的打算，将风险发生时带来的危害降到最低。
过去 A 未来 现在 B C1 C3 C2
图1 不确定思维的逻辑介绍
新时期精准扶贫也面临这一问题，面对新冠肺炎疫情的巨大冲击，给精准扶贫带来了巨大的不确定性，此时便需要坚持底线思维，树立风险意识应对精准扶贫工作中出现的新问题。在图1中，横轴的含义不变，表示时间；纵轴可以定义为单一指标(贫困户收入水平、贫困人口数或贫困发生率等)，也可以定义为一个综合指标，衡量精准扶贫的绩效。若采用贫困人口作为纵坐标衡量扶贫绩效，C3的出现便表示贫困人口在未来的一段时间将出现反弹，尽管在2020年现行标准下的农村贫困人口全部脱贫，由于后续政策措施未能适应不确定的环境，未来贫困人口将不再按照确定性可能C2进行发展。同理，若考核指标为贫困户收入水平，C3的出现则表示收入水平下降，返贫的可能性加大；若考核指标为贫困发生率，C3的出现则表示贫困发生率上升，偶发性贫困的可能性上升；若考核指标为综合评价体系，C3的出现则表示综合分析各种因素，扶贫效果存在恶化的趋势。以上运用不确定思维对精准扶贫的后期效果进行分析，在未来的一段时间里贫困的发生存在反弹的可能，面对一些不确定因素有必要分区分级精准施策，做好打硬仗的准备，落实好精准扶贫的各项政策，尽最大的努力应对可能出现的最坏状况。
(二)贫困脆弱性在精准扶贫中的应用
世界银行将贫困脆弱性定义为除了指以收入为主的基本社会福利指标的降低之外，贫困还包括各种外部冲击导致的贫困脆弱性。我国精准扶贫政策实施的制约因素既涉及到农村的经济基础、自然环境、政策环境、社会环境等宏观层面，又包含农户家庭自身状况等微观层面，例如李成威(2016)、丁建军等(2018)研究提出精准扶贫的效果与当地的基础设施建设、乡村的治理能力、村民们的文化素质以及精神状况、帮扶机制和项目资金到位情况有着极大的关系。然而，农村家庭的抗风险能力差决定了农民家庭脆弱性程度较高，较高的脆弱性是导致贫困的真正原因。因此，有必要引入脆弱性理论，分析“致贫”动态形成过程中的脆弱性因子，对农村地区“致贫”现象进行探讨和研究。
关于贫困脆弱性的作用逻辑如图2所示(实线表示宏观环境的作用逻辑，虚线表示微观个体的作用逻辑)，贫困户的致贫原因受到宏观环境和微观个体状况两方面的影响，其中宏观环境包括所在区域的经济基础、自然环境、政策环境、社会环境等，当这一宏观环境因素受到外部冲击(不利因素)时，农户的贫困脆弱性就会增强，农户致贫的可能性加大，并且由于差异性的存在，在相同扶贫投入条件下，不同的经济基础、发展基础、社会状况，产生迥异的扶贫效果，一般而言，经济发达县市扶贫效果优于落后县市。因此，从脆弱性视角出发，不同地域的农户，脆弱的根源可能并不相同，应“因地制宜”，分类救助。微观个体因素主要包括农户的家庭经营状况、人口结构、收入结构等，当这些因素受到外部冲击(不利因素)时，直接导致农户贫困脆弱性增强，此时可将农户的致贫原因进行分类，主要包括因病致贫、因残致贫、因学致贫、因灾致贫、缺土地、缺水、缺技术、缺劳力、缺资金和自身发展力不足等。鉴于脆弱性相近的家庭，脆弱的根源可能不尽相同，将这一微观个体的致贫原因进一步进行分类有一定的合理性，在精准施策方面更加注重“因人制宜”。
宏观环境 外部冲击 微观个体 贫困脆弱性 因地制宜 因人制宜 增强 增强
图2 贫困脆弱性的作用逻辑
综上分析，面对脱贫攻坚战的困难和挑战，应该清楚的看到新时期脱贫攻坚工作已经到了冲刺阶段，最后阶段、最后人群的脱贫工作更要精准，在充分考虑宏观环境与微观个体差异的基础上，深入分析农户的致贫原因，实施“因人因地施策”的精准扶贫政策，具有重要的意义。因此，基于贫困脆弱性视角分析贫困户的致贫原因必不可少。
三、新时期精准扶贫的特征描述——基于辽宁省的数据分析[3]
随着精准扶贫的实施，北京、天津、上海、江苏、浙江、广东、福建、山东、辽宁不列入扶贫考核省(市)。辽宁省的扶贫工作相对走在前列，2018年末，全省贫困人口从2015年末的126万人减到13.01万人，贫困村从1791个降到128个，贫困县由15个减少到5个，贫困发生率从5.4%降到0.6%[4]。依据辽宁省自身情况(考虑到冬季存在取暖费等刚性支出的增加)，贫困人口标准也相应做了调整。2011年，国家以2010年农民年人均纯收入低于2300元作为国家标准线下农村贫困人口标准，并根据年度食品价格指数和物价上涨指数进行调整。2016年，国家贫困标准为2951元，辽宁省为3247元；2017年，由于物价指数与2016年基本持平，国家贫困标准仍为2951元，辽宁省仍然执行3247元；2018年，国家贫困标准为2995元，辽宁省为3442元。随着时间的推移，新时期的到来，脱贫攻坚的方法、着眼点、着力点也发生了变化。首先，贫困地区分布的变化，要求从注重全面推进帮扶向更加注重深度贫困地区攻坚转变；其次，贫困结构的变化，要求从以开发式扶贫为主向开发性和保障性扶贫并重转变；再次，脱贫攻坚进展的变化，要求从注重减贫进度向更加注重脱贫质量转变；最后，帮扶能力的变化，要求从注重完成脱贫目标向更加注重增强贫困群众获得感转变。
(一)靶向瞄准深度贫困区域难题
2018年底，全国农村贫困人口总量为466.15万户、1660万人，其中辽宁省有6.18万户、13.01万人，分别占全国的1.33%、0.94%，贫困户数居全国第十六位、贫困人口数居全国第十八位；2018年底全国标注脱贫人口494.57万户、1588.37万人，辽宁省标注脱贫7.46万户、15.44万人，分别占全国比例1.51%、0.97%，标注脱贫户数居全国第十七位、脱贫人口数居全国第十九位。目前，辽宁省剩余的贫困地区和贫困人口，呈分散式点状分布在辽宁西部和东部，都是历经多年扶持仍难以脱贫的“硬骨头”，是贫中之贫、困中之困、难中之难、坚中之坚，越往后脱贫成本越高、难度越大，区域性贫困减弱，东中部贫困基本消除。而从全国的情况来看，靶向瞄准了贫困发生率高、贫困程度深、基础条件薄弱、致贫原因复杂、发展严重滞后、公共服务不足、脱贫难度更大的“三区三州”。
(二)脆弱性分析关注保障性扶贫
通过分析辽宁省建档立卡数据显示，2018年因病致贫贫困户占全省贫困户77.59%；缺劳力贫困户占全省贫困户33.36%；缺资金贫困户占贫困户17.17%；因残致贫贫困户占全省贫困户14.14%；缺技术贫困户占全省贫困户10.07%；因灾致贫贫困户占全省贫困户6.84%；因学致贫贫困户占全省贫困户5.3%；致贫原因为“其他”贫困户占全省贫困户2.68%；自身发展动力不足贫困户占全省贫困户2.52%；缺土地贫困户占全省贫困户1.62%；交通条件落后贫困户占全省贫困户0.4%；缺水贫困户占全省贫困户0.3%；因婚致贫贫困户占全省贫困户0.2%；因丧致贫贫困户占全省贫困户0.07%(如图3所示)。其中，需要采取保障性扶贫(因病致贫和因残致贫)措施的贫困户比例较大，解决这些人的贫困问题，成本更高，难度更大，破解特殊群体贫困问题已成为打好脱贫攻坚战面临的严峻挑战。
图3 2018年辽宁省贫困户致贫原因分类统计
(三)扶贫“碎片化”转向合力提质增效
脱贫攻坚是一项综合性系统性工程，不仅各级政府、各个部门高度重视，社会各界也广泛参与。扶贫开始阶段不免会存在各级各类扶贫资金范围不明确、使用分散、重复投入，部门之间的沟通协调机制不够完善，信息、数据共享程度低，“信息孤岛”问题，行业部门监管职责不清晰等问题。但随着大数据的到来，数字经济、智慧农业等先进技术的发展，脱贫攻坚的领导体系、责任体系、政策体系、投入体系、社会动员体系、监督考核体系、组织保障体系日臻完善，各部门投入、社会扶贫资源的运用不再呈现“碎片化”的管理阶段，精准扶贫更加注重质量的提升、效率的提高。例如资金运用到群众最关心的方面，生产经营类投入和医疗卫生类投入大幅提高，部分地市实现贫困人口域内住院治疗零负担，且建档立卡贫困人口住院医疗费用个人实际报销比例提高到90%左右，大病、特殊慢性病、长期慢性病门诊医疗费用个人实际报销比例提高到80%左右。2018年辽宁省全年完成贫困户D级危房翻建改造2.1万户，2015年以来共完成3.15万户，基本解决了贫困户住D级危房的问题；实施精准扶贫农村公路建设1332公里；在贫困县新建文化广场400个；解决1.47万贫困人口饮水安全问题[5]。
(四)注入确定性增强贫困群众获得感
农村产业的发展主要依靠的是村集体经济，然而大部分村集体经济基础较弱，具有很大的不确定性，用于发展的自然资源有限，缺乏脱贫致富带头人和优势产业，市场信息相对闭塞，应对风险的能力较弱，能给贫困群众带来持续稳定收入的主导强优产业屈指可数，产业扶贫出现“小、零、散”的特点，且贫困户鉴于自己的实际经济状况，参与度非常低，“等、靠、要”的思想仍然存在。鉴于此，精准扶贫在现有政策基础上注入确定性，例如完善的人才吸引机制，以村集体为平台充分利用定点和驻村帮扶、无息或低息贷款、社会帮扶资金等发展产业的优惠政策，这些落到实处的政策增加了产业持续向好发展的可能性，贫困群众获得感增强，例如2018年辽宁省出台了三年专项行动方案、贫困退出工作实施细则等2个重要政策文件，形成了“1+20+N”的政策体系，指导“五个一批”分类扶持稳步推进，其中，2018年产业扶贫项目达到2377个，惠及贫困人口11万人以上。在思想观念上，获得感也进一步表现在贫困村民的内生动力上，贫困村民自己有了迫切致富的志向，因势利导，贫困群众主动寻找致富奔小康的正确道路。
四、新时期精准扶贫创新发展路径选择
基于不确定性思维和贫困脆弱性的逻辑思考，针对辽宁省扶贫数据分析出新时期精准扶贫出现的新特征、新情况、新方向，得出在未来的一段时间里贫困的发生存在反弹的可能，有必要分区分级精准施策，做好打硬仗的准备，落实好精准扶贫的各项政策，尽最大的努力应对可能出现的最坏状况。另外，也需要充分考虑贫困地区的宏观环境与微观个体差异，深入分析农户的致贫原因，实施“因人因地施策”的精准扶贫政策。综上分析，由于不确定因素(公共风险)的存在，再结合扶贫最后阶段最后贫困人群的脆弱性特征，需要坚持底线思维，提升信心，充分发挥主观能动性。一方面，必须以更大的决心、更明确的思路、更精准的举措、超常规的力度，众志成城实现脱贫攻坚目标，决不能落下一个贫困地区、一个贫困群众；另一方面，需要总结现有扶贫工作中出现的新问题，提出脱贫攻坚的新举措，并对精准扶贫政策进行客观评价，着力于长效新体系的构建。总之，新时期精准扶贫政策的实施需要把握好以下“八新”，为不确定环境下的扶贫工作注入一定的确定性。
首先，明确扶贫精准型与普惠型的关系，随着扶贫工作进一步深化，普惠型扶贫已基本完成其阶段性历史使命，扶贫工作后期的“精耕细作”的工作要由精准式扶贫来完成(王曙光，2017)；其次，贫困农户的思想要由“等、靠、要”转向“想、闯、干”，激发贫困村民的内生动力，加大教育投入，开展农户培训，因势利导，转变因循守旧、甘于现状等根深蒂固的落后思想；最后，扶贫工作要由短期规划转向中长期规划，坚持扶贫的导向不能变，扶贫的大旗不能倒，过去政府对扶贫的投入不能一下子退出，而是要根据情况，短期内继续保持投入强度，以巩固精准扶贫成果，而对于扶贫长效机制的规划要有长远打算。
(二)把握贫困问题新特征，聚焦减贫工作新方法
总结我国减贫发展进程及取得的成果，我们应该清晰的认识到贫困问题已经由绝对贫困转向相对贫困、由连片贫困转向散点贫困、由常态贫困转向偶发贫困、由物质贫困转向精神贫困、由收入贫困转向能力贫困、由原生贫困转向代际贫困。准确把握这几方面的新特征，更需要聚焦于减贫工作的新方法。一是从保障式扶贫向发展式扶贫转变，发展是第一要义，注重有劳动能力贫困人口的发展问题，发展产业，对口帮扶；二是从政府主导扶贫向市场与政府并重转变，脱贫攻坚作为一项社会性、综合性、系统性工程问题，离不开政府的指导与监督，但要逐步发挥市场经济的作用；三是整合资源形成社会合力，目前社会各界已广泛参与扶贫工作，需进一步明确资金范围及各行业各部门的监管职责，解决资源使用分散、重复投入等问题，握指成拳、形成合力；四是动态监控与透明化办公，在阳光下开展工作，接受人民的监督，阻断绝对贫困发生，对因病返贫等各种现象进行紧密跟踪，动态调整和调查，发生一起解决一起。
(三)总结脱贫攻坚新问题，采取超前扶贫新举措
在新形势下，坚持稳中求进工作总基调，脱贫攻坚的方法、着眼点、着力点发生变化，扶贫工作常规性问题与新的问题层出不穷。例如扶贫“碎片化”、脱贫攻坚部门合力和政策合力尚未完全形成、集体产业发展“小、零、散”、金融扶贫效率低、帮扶干部的积极性下降等问题。新时期解决好扶贫问题，需要超常规的思维方式，制定意识超前的新举措：一是扶贫产业的发展要与科技相结合，避免追求小而全，应注重技术创新、品牌培育，发展现代化的农业产业体系；二是统筹财政政策，与乡村振兴战略有机衔接，用好用足扶贫政策(尤其普惠性金融政策)，推动形成“多个渠道引水、一个龙头放水”的扶贫投入新格局；三是减少督查，减少填报表格，减少会议次数，给扶贫干部充分自由空间。
(四)推动扶贫政策新评价，构建全面减贫新体系
鉴于精准扶贫政策的实施没有一个明确起始时间节点，在对其效率评价过程中更多的是关注年份之间的对比或省份之间的对比，而关于精准扶贫政策效果评价的指标体系构建应做到“四个关注”和“两个避免”，即关注政策实施的全过程、关注指标选取的科学性、关注指标数据的可获得性、关注指标数据的可比性，避免指标选取的复杂化、避免指标选取的主观化。在科学评价精准扶贫政策的基础上，需要进一步构建减贫新体系。一是动态调整相对贫困人口的界定标准，再经过几年的努力，绝对贫困必然消灭，而相对贫困则永远存在，对相对贫困人口的界定要充分考虑经济发展和物价水平波动等因素，比照世界银行和发达国家的界定标准，缩小差距，奋力赶超；二是打破城乡二元经济结构，实现城乡减贫联动机制，不再区分两类人群、套用两套标准、设置两套制度，而是统筹划定贫困人口，统一分配政策资源，统一实施减贫行动；三是扶贫与社保相关政策有机融合，减贫已经由普惠型减贫转到精准型减贫，慢慢会走向常态化、法制化、规范化，这就需要逐步将其纳入社会保障机制统筹考虑，促进救助政策、福利政策与减贫政策的捆绑整合与待遇衔接，实现社保扶贫共织“一张网”、共下“一盘棋”；四是鼓励有社会责任心的企业参与到扶贫工作中来，与贫困户建立稳定利益联结机制，提高吸纳贫困户就业能力，拓宽贫困户就业增收渠道，努力实现既兴企、更富民。
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