丁孙亚/中国财政科学研究院；罗玉辉 /中国农业大学；周 孝/中国财政科学研究院

 

内容提要：基于负债判断理论和政府负债类别矩阵，本文就PPP项目中合规性和非合规性政府支出的负债效应进行了分析。研究显示，就各支出自身负债类型来看：合规性支出中，股权投资不会形成负债；政府付费型运营补贴和配套投入在延期支付情况下形成显性直接负债；可行性缺口型运营补贴、风险承担支出、救助支出作为担保性支出，前两者形成显性直接负债或者显性或有负债，道义支出形成隐性直接负债或者隐性或有负债。非合规性支出中，明股实债、固定付费形成显性直接负债，融资担保形成显性直接负债或者显性或有负债。就项目合同签订时点上的负债情况来看，仅法律政策风险支出和救助支出于该时点上形成负债，负债类型与各支出自身负债类型相同。最后，文章从控制项目规模、加强各类负债监测、合规政府支出、合理利用负债几个方面给出政策建议。

关键词：PPP  政府支出 负债  政府负债类别矩阵 

 

关于PPP项目中政府支出是否应该被认定为政府负债[1]，当前无论是学术研究层面，还是业界实践层面，均对此持有不同看法。例如，有学者认为PPP项目中政府支出不属于政府负债^[1]，财政部PPP中心主任焦小平认为依法合规的10%支出红线以内的PPP支出责任不属于隐性债务^[2]；但也有学者认为相关支出属于政府负债^[3]。鉴于此，下文在负债判断理论和负债类别理论作出说明的基础上，尝试就PPP项目运作过程中，政府部门所涉及支出责任的负债属性作出分析。

一、理论基础

（一）政府负债的判断

财政部2019年1月1日实施的《政府会计准则第8号——负债》^[4]中定义：本准则所称负债，是指政府会计主体过去的经济业务或者事项形成的，预期会导致经济资源流出政府会计主体的现时义务。基于该定义，在对政府负债进行判断的过程中，涉及以下几个方面因素：

1.时间因素分析

负债作为一个时间概念，其涉及到的时间因素分为三个方面，分别是负债分析时点、负债支出义务承担时点和负债支出义务履行时点。

(1)负债分析的时点T_f。负债作为一种现时义务，是与某一特定时点或者时间段相关联的。某一时点上的负债，对于其它时点来说，则并不一定是负债。譬如，图1所示的时间点T₁上的负债，在时间点T₁上来看是一种现时义务；但站在之前的时间点T₀来看，时间点T₁上有待清偿的负债是未来义务，不满足负债为现时义务的条件，因而就不能被认定为时点T₀上的负债；对于在其之后的时间点T₂来看，时点T₁上的负债为过去义务，也不是现时义务，即也不构成该时点上的负债（如图1）。可见，负债的形成，与负债分析时点有直接关系。

图1  负债与分析时点

 

(2)经济支出义务承担时点T_c和履行时点T_l

依据负债定义知，一项经济支出义务被认定为是债务，其需同时满足两个必要条件：一是为现时义务，即依据权责发生制，该经济支出义务承担的时间点位于负债分析时点上；二是该项经济支出义务的承担时间点要早于实际履行时间点。因此，在确定了负债分析时点的前提下，需基于权责发生制原则，确定经济支出义务的承担时点T_c；以及基于收付实现制原则，确定经济支出义务的实际履行时点T_l。

2.负债的判断

基于以上时间点因素，判断一项经济支出义务是否于负债分析时点上形成负债，表现为以下两种情况：

(1)形成负债。负债形成需要满足两个必要条件：一是负债分析时点T_f与经济义务支出承担时点T_c同步，二是经济支出义务承担时点T_c早于履行时点T_l时（如图2）。在此前提下，则该经济支出义务在负债分析时点T_f上形成负债。

 

Tf与Tc同步

Tl

 

 

 

图2  负债形成示意图

 

(2)不形成负债。当负债形成的两个必要条件中任意一个条件不成立时，则无论另一条是否成立，都不形成负债。具体表现为：第一种情况是负债分析时点T_f与经济义务支出承担时点T_c不同步（或早于或晚于），则不论承担时点T_c与履行时点T_l的相对关系如何，都不会形成负债。第二种情况是经济支出义务承担时点T_c不早于履行时点T_l时（或同步或晚于），则不论分析时点T_f相对承担时点T_c相对关系如何，都不会形成负债（见表1）。

 

表1  时点关系与负债判断

Tf相对Tc	Tc相对Tl	是否形成负债
同步	早于	是
不同步（早于或晚于）	任意（早于或同步或晚于）	否
任意（同步、早于或晚于）	不早于（同步或晚于）	否

 

（二）政府负债类别矩阵

依据政府负债准则，纳入统计范围的负债需满足两方面属性：一是确定性方面，义务承担责任明确，且金额可计量[2]；二是义务的社会规范属性方面，为法律所约束的义务。但是，一些负债虽然不在政府统计范围内，譬如义务承担责任不明确、金额不确定且不可计量，或者因道德责任而承担的负债，它们仍对政府负债、财政安全构成潜在影响。为了更加全面充分地显示政府负债的可能状况，有必要加大政府负债的统计范围。鉴于此，本文在借鉴Hana Polackova（1989）^[5]的财政风险矩阵理论的基础上，基于负债的社会规范属性、确定性属性两个维度，构建政府负债类别矩阵。

首先，基于负债能否被确认的角度，政府负债分为直接负债和或有负债。直接负债是指能被确认的负债，必须同时满足两个条件：第一，承担预期导致经济资源流出的现时义务的责任是确切的；第二，流出政府会计主体经济资源的金额能够被可靠地计量。也即，直接负债等价于政府负债准则中的一般负债和预计负债。或有负债是指尚不能被完全确认的负债，发生于以下任一情况：第一，过去的交易或事项形成潜在现时义务，即对该现时义务的责任承担是不确定的，其能否得到证实，有待于未来不确定事项的发生或不发生；第二，过去的交易或事项形成的现时义务，履行该义务不是很可能导致经济利益流出企业或该义务的金额不能可靠地计量。

其次，基于社会规范角度，政府负债分为显性（法定）负债和隐性（道义）负债。显性负债是指基于法律义务而承担的负债，譬如政府发行债券、依法担保所形成的负债。隐性负债是指基于道德义务，因公共利益或者政治压力而形成的负债，譬如因对国有企业的救助、弥补公共养老金缺口等而形成的负债。

将上述两个维度进行综合，可以得到政府负债类别矩阵（如表1）。该矩阵将政府负债划分为四种类型，分别是显性直接负债、显性或有负债、隐性直接负债、隐性或有负债。显性直接负债是指基于法律责任而承担，且可被确认和计量的负债，譬如政府债券；显性或有负债是指基于法律责任而承担，但该负债承担责任尚无法确认或负债金额尚无法计量，譬如担保债务；隐性直接负债是指基于道义责任而承担，且可被确认和计量的负债，譬如兜底国有企业的既有负债；隐性或有负债是指基于道义责任而承担，但该负债承担责任尚无法确认或负债金额尚无法计量，譬如政府出于道义责任救助国有企业引发的金额尚未确定的负债。

表2  政府负债类别矩阵

	直接负债 （现时义务且可计量）	或有负债 （潜在现时义务或现时义务不可计量）
显性 （法律）	显性直接负债，例如：政府发行的各种债券；应支未支款项等。	显性或有负债，例如：政府基于法律条款提供的各项经济担保；政府面临的待判决的经济案件。
隐性 （道义）	隐性直接负债，例如：政府承担的国有企业负债；政府因弥补养老金缺口形成的负债。	隐性或有负债，例如：政府对国有企业风险的担保；政府承担自然灾害救助责任。

 

二、PPP项目中合规政府支出负债分析

根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》^[6]界定，PPP项目中合规政府支出主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。另外，基于道义责任，合规政府支出还包括救助支出等。下面就每一类支出的负债效应作出分析。

在作相关分析之前，就负债分析时点作出确定。当前各方关于PPP项目中政府支出是否为负债的争论中，焦点在于站在项目合同签订时点上，各项政府支出（特别是运营支出）作为一种未来支出时（即预期经济资源流出政府会计主体），是否应被判定为负债。为此，本文在作相关分析时，首先以各项支出的义务承担时点为负债分析时点，分析各项支出的自身负债属性；其次在此基础上，以项目合同签订时点为负债分析时点，判断各项支出的负债效应。

1.股权投资

股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担相应的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。

（1）自身负债属性判断

根据负债判断条件，对于各项支出自身负债属性的分析（即负债分析时点为支出义务承担时点），关键在于就各项支出的承担时点与履行时点的先后关系作出判断。如果承担时点早于履行时点，则满足负债形成条件，形成负债；如果承担时点不早于不履行时点，则不满足负债形成条件，不形成负债。

承担时点方面，股权投资支出义务承担时点位于项目公司成立之时。履行时点方面，根据财政部的规定：未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的项目需要被清理出库^[7]。这表明项目公司股权投资支出必须在项目公司成立之时，按时足额缴纳，不存在延期支付的情况。也即，支出义务的履行时点与承担时点同步。不满足负债形成条件。股权投资是一种非负债型支出。

（2）项目合同签订时点上负债判断

根据负债判定条件，首先就必要条件一：分析时点与承担时点是否同步作出分析。由上文分析知，股权投资支出的承担时点位于项目公司成立之时，晚于项目合同签订之时，即承担时点与分析时点不同步。其次，就必要条件二承担时点是否早于履行时点作出分析。由上文分析知，股权投资支出的承担时点与履行时点严格同步。由此知，负债的两个必要条件均不成立，即股权投资支出在项目合同签订时点上不形成负债。

2.运营补贴

运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任，包括项目设施建设费和运营期间的服务费，实行按绩效付费原则。可行性缺口补助模式下，当使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，由政府以财政补贴、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。下面分别加以讨论。

（1）自身负债属性分析

负债判断上，使用者付费模式下，政府没有相应支出责任，没有相应负债产生。政府付费模式下，运营补贴作为一种绩效付费，支出义务的承担时点位于运营服务交付之时。运营补贴支出履行时点，原则上与服务交付时间同步，即与承担时点同步，不形成负债。但是，当因财力不足等原因导致费用延后支付时，履行时点将晚于承担时点，形成负债。可行性缺口补助模式，实际上是政府部门就私人部门的投资运营给予基本盈利担保，相应的运营补贴是一种担保支出。担保合同自私人部门投入资本成立项目公司并运营项目时生效。当担保合同生效后，政府部门即承担起担保支出义务；担保支出的履行时点则位于运营结算完成之后。因此，可行性缺口补助模式形成负债。

负债类型上，政府付费模式下因延后支付形成的负债，属于法律义务，义务承担责任和金额均具确定性，因此归属于显性直接负债。可行性缺口补助模式下所形成的负债，社会规范方面属于法律义务；确定性上，义务承担责任明确；金额计量上，存在不确定但可预计和不确定且不可预计两种可能。相应的负债类型可能有两种：显性直接负债和显性或有负债（见表3）。

表3  运营补贴形成的负债类别

注：“--”表示无。

 

（2）项目合同签订时点上负债判断

首先，就负债判定必要条件一分析时点与承担时点是否同步作出判断。消费者付费模式不涉及政府运营补贴支出，无负债可能，排除相关讨论。由上文分析知，政府付费模式的运营补贴支出承担时点位于运营服务交付之时，可行性缺口补助的支出义务承担时点位于项目开始运营之时，两者均晚于分析时点项目合同签订之时。即任何情况下，该条件均不成立。其次，就必要条件二承担时点是否早于履行时点作出判断。由上文分析知，政府付费下存在同步和延时两种可能；可行性缺口补助模式下则表现为承担时点早于履行时点。

综合以上，虽然必要条件二在某些情况下成立，但因必要条件一在任何情况下均不成立，所以政府付费模式和可行性缺口补助模式下的运营补贴均不会在项目合同签订时点上形成负债。

3.风险承担支出

风险承担支出（简称风险支出）是指项目实施方案中政府部门对受风险影响事项进行担保，承担因风险而承担的财政或有支出责任。通常由政府承担的风险有法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等风险。

（1）自身负债属性判断

负债判断上，风险承担支出作为一种担保支出，其风险支出义务的承担时点位于被担保事件发生之时，即担保合同生效之时。风险支出义务的履行时点则位于风险事件发生之时，即实际损失出现之时。被担保合同生效时点早于风险事件发生时点，即风险支出承担时点早于履行时点，形成负债。

负债类型上，社会规范属性方面，属于法律义务范畴。确定性方面，首先义务承担责任明确。其次金额确定性上，有两种可能性：如果风险支出的不确定性可以通过概率描述，那么负债金额可以预计，即可计量；如果该不确定性无法通过概率描述，那么负债金额就无法预计，即不可计量。综合社会规范和确定性两方面属性特征，风险支出形成的负债有两种类型：一是显性直接负债，二是显性或有负债（表4）。

表4  风险支出形成的负债类别

 

（2）项目合同签订时点上的负债判断

由上文分析知，风险支出的承担时点早于履行时点，即形成负债的必要条件二成立。在此前提下，必要条件一（承担时点与分析时点同步）能否成立，决定了风险支出能否在项目合同签订时点上形成负债。

政府部门承担的多种风险支出中，对应的被担保事项不尽不同，相应的风险支出承担时点也不相同。其中，法律政策风险对应的被担保事项是项目合同的正常运行。当项目合同签订后，其运行即面临法律政策风险，政府部门相应承担起担保责任，也即承担起相应的风险担保支出责任。因此，对于法律政策风险支出来说，其承担时点与项目合同签订时点同步，即必要条件一成立。最低需求风险对应的担保事项是项目运营需求，其担保责任生效于项目运营开始之时，晚于项目合同签订时点，意味着最低需求风险支出的承担时点晚于分析时点，必要条件一不成立。

综上，政策法律风险支出于项目合同签订时点上形成负债，对应负债类型同样有两种：一是显性直接负债，一是显性或有负债。

4.配套投入支出

配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。

（1）自身负债属性判断

负债判断上，基于配套投入支出的定义知，虽然配套投入分为多种类别，但是每一类投入的经济支出义务承担时点都位于对应配套事项发生之时，相应的支出义务履行时点也位于配套事项发生之时，与承担时点同步，不形成负债。但是当财力不足而出现延后支付时，履行时点将晚于配套事项发生之时，即晚于承担时点，形成负债。

负债类型上，因延后支付而形成的负债，属于法律义务，义务承担责任明确，金额也可计量，因此归为显性直接负债。

（2）项目合同签订时点上的负债判断

由前文分析知，配套投入支出的承担时点均晚于分析时点（项目合同签订时点），即负债判定必要条件一不成立。所以，无论必要条件二（承担时点早于履行时点）是否成立，配套投入支出都不会于项目合同签订时点上形成负债。

5.救助支出

救助支出是指在PPP项目实施过程中，当公共服务因项目运作不畅而无法有效提供时，政府部门承担道义上的救助责任，并因此而产生的支出。

（1）自身负债属性分析

负债判断上，基于救助支出的定义知，其本质上是一种担保支出，是政府部门对PPP项目正常提供公共服务进行担保而引发的担保支出。作为一种担保支出，其支出义务承担时点位于担保责任生效之时，即PPP项目开始运作之时。因为一旦PPP项目开始运作，其能否如期提供公共服务即面临不确定性，相应的担保责任也随之生效。救助支出的履行时点位于风险事件发生之时，即公共服务确实无法提供之时。时间先后顺序上看，承担时点早于承担时点。因此，救助支出满足负债形成条件，形成负债。

负债类型上，救助支出的属性特征为：属于道德义务范畴，而非法律义务。确定性方面，在义务承担上具有确定性。金额确定性方面，存在两种可能：一是不确定但可预计，一是不确定且不可预计。综合各方面特征知，救助支出形成的负债类别，有隐性直接负债和隐性或有负债两种。

表4  道义支出形成的负债类别

 

（2）项目合同签订时点上的负债分析

负债判断上，由上文分析知，救助支出的承担时点位于PPP项目开始运作之时，基本等同于PPP项目合同签订之时。即承担时点与分析时点同步，负债判定必要条件一成立。另有上文分析知，救助支出承担时点早于履行时点，即负债判定的必要条件二成立。因此，救助支出在项目合同签订时点上也形成负债。

负债类型上，与救助支出自身负债属性类别一样，分隐性直接负债和隐性或有负债两种。

三、PPP项目中非合规性政府支出负债分析

地方政府为了吸引社会资本参与PPP项目，往往会在降低风险、保障收益等方面，对私人部门做出一些超出合理范围的承诺，诸如明股实债、固定收益、融资担保等，进而引发政府部门非合规性支出。下面就典型的非合规性支出的负债效应作出分析。

1.明股实债

根据中国证券投资基金业协会2017年初公布的政策文件，其对明股实债的定义为：“本规范所称名股实债，是指投资回报不与被投资企业的经营业绩挂钩，不是根据企业的投资收益或亏损进行分配，而是向投资者提供保本保收益承诺，根据约定定期向投资者支付固定收益，并在满足特定条件后由被投资企业赎回股权或者偿还本息的投资方式，常见形式包括回购、第三方收购、对赌、定期分红等。”^[8]

（1）自身负债属性分析

负债判断上，根据股权回购承诺协议，股权回购的前提条件是私人部门是否进行股权投资，而不是后期的投资活动。当股权投资资金到位后，政府部门即承担起股权回购义务。股权回购义务的实际履行时点则基于回购协议所约定的未来时间点。先后顺序上，履行时点晚于承担时点。因此，股权回购支出形成负债。

负债类型上，股权回购为法律义务，支出义务承担责任明确，且金额可计量，因此其所形成的负债归类为显性直接负债。

（2）项目合同签订时点上的负债分析

负债判断上，股权回购支出的承担时点位于私人部门股权投资资金到位之后，晚于项目合同签订时点，即负债判定的必要条件一不成立，所以虽然必要条件二成立，明股实债支出于该时点上也不形成负债。

2.固定付费

固定付费是指一些政府付费类项目，通过“工程可用性付费”+少量“运营绩效付费”方式，提前锁定政府大部分支出责任。

（1）自身负债属性分析

负债判断上，固定收益与股权回购具有类似的表现，收益的给付主要基于前期建设投资情况，而不是基于后期的经营绩效。当投资建设达标时，政府部门即承担起相应的付费给付义务。支付义务的履行时点则位于固定付费协议中所约定的未来时间点，晚于该支出义务的承担时点。因此，固定付费形成负债。

负债类型上，固定付费为法律义务，义务承担责任明确，付费金额明确，所形成的负债为显性直接负债。

（2）项目合同签订时点上的负债分析

负债判断上，与明股实债类似，因为固定付费承担时点晚于项目合同签订时点，即必要条件一不成立，所以虽然必要条件二成立（承担时点早于履行时点），固定付费支出于该时点上也不形成负债。

3.融资担保

融资担保是指政府部门为了降低项目融资难度，提高项目融资成功率，对项目融资风险所提供的担保。如果政府部门所提供担保份额超出自身的出资份额，那么将形成政府部门非合规支出。

（1）自身负债属性分析

负债判断上，融资担保作为一种担保行为，其支出义务承担时点位于担保责任生效之时。对于融资担保来说，融资资金到位之时即是担保责任生效之时，也是融资担保支出义务承担时点。融资担保支出义务履行时点位于融资风险事件发生之时。时间先后顺序上，融资开始时点早于融资风险时间发生时点，即承担时点早于履行时点。因此，融资担保支出形成负债。

负债类型上，融资担保支出属于法律义务，义务承担责任明确，未来支出金额存在不确定但可预计、不确定且不可预计两种可能。综合可知，融资担保支出形成负债类型有显性直接负债和显性或有负债两类。

（2）项目合同签订时点上的负债分析

负债判断上，与前两项支出一样，因为必要条件一不成立，即融资担保支出义务承担时点（融资资金到位之时）不同步于负债分析时点（项目合同签订时点），即负债判定必要条件一不成立。那么虽然必要条件二（承担时点早于履行时点）成立，融资担保支出于项目合同签订时点上也不会形成负债。

四、结论与政策建议

（一）研究结论

PPP项目运作过程中，涉及合规性和非合规性两类支出。合规性支出包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入和道义支出等；非合规性支出包括明股实债、固定付费、融资担保等。

就各支出的自身负债属性来看，即在假定各支出承担时点即是负债时点的前提下，来判断各支出的负债效应。合规性支出中，股权投资在任何情况下都不会形成负债。政府付费型运营补贴和配套投入在延时支出情况下形成负债，否则不会形成负债；对应的负债类型为显性直接负债。运营补贴中的可行性缺口补助、风险承担、道义支出作为风险担保支出类型均形成负债；前两类支出对应的负债类型为显性直接负债或者显性或有负债，道义支出对应的负债类型为隐性直接负债或者隐性或有负债外。非合规性支出中，明股实债、固定付费支出形成显性直接负债。融资担保支出作为风险担保支出类型形成显性直接负债或者显性或有负债。

就项目合同签订时点上的负债情况来看，除合规性支出中的法律政策风险支出、道义支出于该时点上形成负债外，其它各类支出于该时点上均不形成负债。形成的负债类型中，法律政策风险支出对应显性直接负债或者显性或有负债；道义支出对应隐性直接负债或者隐性或有负债。

（二）政策建议

基于上述研究，下面从维护财政稳定，促进我国PPP稳定发展角度出发，给出相关政策建议。

1.避免支出压力减轻幻觉，合适控制项目规模

上文分析显示，PPP模式下，政府部门在项目合同签订时点上仅面临法律政策风险支出和道义支出而形成的负债，其它各项支出均发生于项目生命周期后段。负债的减少和支出压力的后移，使得政府部门在项目合同签订时点上面临的支出压力明显减小。这容易造成政府部门低估PPP项目整体支出压力，盲目扩大项目规模，增加后期支出压力。

为此，应全面估算PPP项目全生命周期中的政府支出责任，做好承受能力评估，合适控制项目总规模，避免财政支出压力过大，保证长期内财政收支的总体平衡。

2.加强显性或有负债、隐性直接负债和隐性或有负债的监测与披露

可行性缺口补助、风险支出等支出引发的显性或有负债，以及道义支出引发的隐性直接负债和隐性或有负债，不属于常规资产负债表反映内容，但对财政稳定性均构成潜在影响。其中，显性或有负债有转化为显性直接负债的可能；隐性负债虽不属于政府部门法律责任，但在特定条件下，其往往也是政府部门无法回避的支出责任。

为此，需要加强几类负债的监测与披露。首先，对于显性或有负债和隐性或有负债，加强负债金额可能分布区间的预估，同时给出相关计算说明等附属信息。其次，建立更为财政安全评估模型，以将这几类负债纳入评估测算范围。

3.加强支出合规性管控，避免不必要的支出和风险

非合规性支出（明股实债、固定付费、融资担保）形成的负债，源自政府部门对风险的过度承担，使得本应由私人部门承担的风险转移至政府部门。这种不合理的风险分担方式，一方面加大了政府部门风险支出压力，增加了财政风险；另一方面弱化了私人部门风险激励作用，不利于私人部门积极性的提高，降低了PPP项目的运行效率。

为此，应严格执行自有资金缴纳股本的规定，避免股本资金的债务化，提高项目公司抗风险能力；落实绩效付费原则，提高私人部门运营积极性；合理有限的融资担保，避免风险分配向政府部门倾斜，提高合作双方整体抗风险能力。

4.理性看待负债，合理运用负债类资金 

当下各方谈到负债时，基本上都持有一种负面看法，似乎负债只有负效应，没有正效应。其实，这是对负债的一种片面认识。负债的存在有其必然性，是经济活动必不可少的一部分。除非有明确规定，例如股本资金不得使用负债资金，否则是否形成负债并不是判断一项支出是否合理的标准。因此，只要有利于项目整体运营效益的提高，应充分利用各类资金，包括负债资金。

另一方面，过高债务水平，势必带来过高的财务风险，甚至导致财务危机，威胁项目的平稳运行，以致政府财政安全。为此，应合理控制负债水平，避免负债冲动。同时，加强负债资金的用途监控，提高资金的运用效率，增强债务资金的增值能力。从而有效管控负债风险，实现安全负债。

 

参考文献：

〔1〕券商中国. 重大变化！PPP支出不再是政府债务，不再是财政10%红线监管范围 [EB/OL]. 券商中国，http://dy.163.com/v2/article/detail/E180P5890519JFL1.html， 访问时间：2019年7月31日.

〔2〕纪鑫华. PPP项目政府支付责任并不等同于政府债务[EB/OL]. 中国财经报，http://www.cfen.com.cn/cjxw/ppp/201702/t20170223_2540936.html, 访问时间：2019年3月20日.

〔3〕罗桂连. PPP项目的政府支付义务是否形成政府债务？[EB/OL].中国水网，http://www.h2o-china.com/news/254133.html, 访问时间： 2019年3月20日.

〔4〕中华人民共和国财政部. 政府会计准则第8号——负债[Z]. 财会[2018]31号. 2019年1月1日.

〔5〕Hana Polackova. Government Contingent Liabilities: A Hidden Risk to Fiscal Stability. World Bank Policy Research Working Paper. 1998.

〔6〕中华人民共和国财政部. 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引[Z]. 财金[2015]21. 2015年4月7日.

〔7〕中华人民共和国财政部. 关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知[Z]. 财办金[2017]92号. 2017年11月17日.

〔8〕中国证券投资基金业协会. 证券期货经营机构私募资产管理计划备案管理规范第4号-私募资产管理计划投资房地产开发企业、项目[Z]. 2017年2月14日.