闫婷/中共辽宁省委党校
内容提要：新中国成立70年来，我国预算制度走过了初建、探索到深化完善等三个阶段。回顾总结70年来的改革经验，我国预算制度改革之所以取得巨大的成就主要是因为一直以来坚持正确的方向推进制度创新，以建立规范、科学的制度体系为目标，实践以循序渐进、逐步完善的策略。新时代下预算制度被赋予新的使命，未来将是一场从“财政资金绩效预算”到“政府权力绩效预算”的变革。
关键词：政府预算 财政管理体制 现代预算制度
自1949年新中国成立到2019年，新中国整整走过了70年。70年里，新中国的发展取得了令世人瞩目的辉煌成就。同样，新中国的预算制度也在这70年里发生了巨大的变化，预算管理体系不断优化，预算编制不断完善，预算透明度和公开度不断提升，人大对预算的监管不断增强，预算法制不断健全。70年来，预算制度紧紧围绕着国家发展和财政改革全局，积极履行满足社会公共需要、促进国民经济发展、保持社会稳定等职能，为促进经济持续健康发展和社会各项事业全面进步做出了重大贡献。
一、我国预算制度改革的历程回顾
新中国成立70年，伴随社会主义市场经济改革的深化，中国财政经历了统收统支、“分灶吃饭”和分税制三个阶段，国家财政资源筹集和使用方式发生了根本性变化，逐步形成了适应社会主义市场经济体制要求的财政体制。作为财政体系的重要组成部分，预算制度必然随之演变。在演变的过程中，结合不同的时代背景和改革特征，具体可以分为以下三个阶段：
（一）初步建立阶段（1949-1977年）
1949年新中国成立，国家社会经济百废待兴，所有领域包括制度建设都处于初步建立阶段。在此背景下，国家实行计划经济体制和统收统支财政体制，管理高度集中，虽然在“一五期间”降低了集中程度，下放了部分管理权限，但总体来看，政府预算管理还是以中央“大一统”的“一盘棋”特征为主。在财政收支上，采取“一本账”，地方财政收入上交至中央，地方财政支出按照全国经济计划需要安排。在预算编制上，财政部门根据国民经济发展规划中的各项具体事业的发展指标为依据制定预算方案，然后结合各部门及地区的收支指标进行全盘核算，以达到收支平衡。在预算执行上，国务院和各级人民政府为预算执行主体，各级财政部门负责及时收集预算执行情况，按季度对财政收支计划进行调整。在对国营企业的管理上，企业一切收支均按照批准的计划上缴利润、税收等以及对企业下拨投资、资金等，企业财务收支计划和决算最终汇总到财政部进行审核，由中央人民政府委员会批准后执行。在制度和立法上，相继出台了《共同纲领》（1949年9月）、《关于一九五零年全国财政收支概算草案编成的报告》（1949年12月）、《关于预决算制度、预算审核、投资的施工计划和货币管理的决定》（1950年12月）、《预算决算暂行条例》（1951年7月）等文件和法规。总的来说，在这一阶段中预算制度改革主要是以恢复和繁荣国民经济为根本目的初步建立制度框架，实行的是保证国家社会能够集中力量对重点领域进行建设的“集中式”预算管理制度。通过预算管理制度的建立，实现了全国统一的财政政策，促进了国家财政职能的有效发挥，为国民经济的恢复和工业体系的初步形成奠定了良好基础。
（二）探索改革阶段（1978-2012年）
在“大跃进”和“文化大革命”期间，财政地位遭到严重削弱，预算制度不能有效发挥。直到1976年“四人帮”粉碎后财政状况才开始转好，尤其是在1978年党的十一届三中全会将全党的工作重点转移到经济建设上后，财政体制作为经济体制改革的突破口重新回到了正轨，预算制度改革开始重启。
在1978年改革开放之后，预算制度改革的目标转向法治化和规范化，财政部出台了一系列的法规制度：《国家预算管理条例》（1991年）、《中华人民共和国预算法》（1994年）、《中华人民共和国预算法实施条例》（1994年）、《关于加强预算外资金管理的决定》（1996年）。这些法规对我国预算构成、预算管理基本问题、预算外资金等方面进行了详细说明，标志着我国预算制度初步走上了法治化规范化轨道。但是改革并没有从真正意义上改变计划经济时期的预算制度本质，预算仍然存在约束不强、透明度较低、资金使用效率不高等问题，总体上滞后于经济改革[1]。因此，到了1998年中央明确提出公共财政为我国财税改革的目标后，以此为契机又一次启动了对预算制度的改革。开始在预算管理理念、方式、手段和组织等方面系统地推动预算制度改革向依法理财、民主理财、科学理财的目标不断创新，相继出台了《关于行政事业性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理的若干规定》（1999年）、《政府采购法》（2002年）、《财政违法行为处分条例》（2004）等法规条例。从2000年开始推动建立完整的政府预算体系，积极探索实施国有资本经营预算、政府性基金预算、社会保险基金预算。改革预算编制和预算执行，逐步推行部门预算、政府收支分类、国库集中支付、政府采购、收支两条线以及 “金财工程”等重大措施。
在这一阶段中，预算制度改革主要以顺应财政改革为主线，由点向面逐步铺开，为建立与社会主义市场经济体系相适应的预算制度进行了积极探索，取得了重大突破，但并没有着眼于预算制度本身进行独立和系统性改革。因此，我国预算制度改革就其自身而言还处于探索阶段。
（三）深化改革阶段（2013-至今）
随着我国进入全面建成小康社会决定性阶段以及2012年十八大的召开，加快经济发展方式的转变进入攻坚期。在此背景下，我国新一轮预算制度改革拉开序幕。这一轮预算改革以2014年《预算法》修改为标志，以建立全面规范、公开透明的现代预算制度为改革目标，要求对财政资金的管理既要“全口径”又要“全过程”，既要将所有的政府收支纳入预算管理之中，又要把财政管理制度覆盖到资金申请、使用、采购、监督、绩效、审计、问责等每一个环节。同时，要求全部公开所有的预算信息（除涉及国家安全信息外）。为了落实改革目标，新《预算法》中增加了很多开创性内容，例如将一本预算（一般公共预算）改为四本预算（一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算）；将年度预算改为跨年度中期预算，同时建立跨年度预算平衡机制来发挥预算稳定调节基金的功能；会计技术上引入“权责发生制”；增加了对地方债、地方税收优惠等问题的规范与管理。同时，也剔除和修改了一些不合理不科学的规定，例如将“挂钩”重点领域的支出项目取消；提高一般性转移支付占比，降低专项转移支付项目。
在这一阶段中，改革最大的亮点是我国对预算制度的改革方向与目标已经坚定，告别了之前摸着石头过河的探索阶段，在经验总结的基础上明确了建立现代化预算制度的改革任务，意味着我国预算改革进入到深化和完善阶段。虽然在贯彻实施新《预算法》过程中，由于存在缺乏配套操作细则、执行中上级指令弹性与预算法刚性规则相悖、人大预结算审查监督能力还需提高等问题，导致新《预算法》的执行打了折扣，但不可置否的是新《预算法》的出台在新中国成立70年财政改革史上具有里程碑意义，使我国预算制度在全面规范、公开透明的道路上迈出了一大步。
二、我国预算制度改革的主要经验
新中国成立了70年，新中国预算制度改革了70年。70年来的不断探索和实践经历了一些失败教训，也积累了一些成功经验。通过对70年预算制度改革经验的总结，有助于未来改革少走弯路，对预算制度改革的深化和完善具有重大意义。
（一）预算改革要坚持正确的方向推进制度创新
改革是破除旧制释放新活力的强大推力，制度创新是深化改革的关键举措。立足于制度创新，关键要解决改革方向的正确性问题，这是对70年来我国预算制度改革经验的深刻把握。从新中国建立以来，党中央高度重视预算改革方向的正确性，不断探索适合中国特色社会主义的预算制度。第一，坚持以马克思主义、中国特色社会主义理论体系为指导原则的方向。无论出台多少新法规、新文件、新举措，都坚持以马克思主义、中国特色社会主义理论体系为指导原则，以坚持和实践马克思主义、中国特色社会主义理论体系为判断标准，来解决“需要什么样的预算制度”和“怎样建设预算制度”的问题。第二，坚持以推动社会主义市场经济发展为基本目标的方向。坚定走中国特色社会主义市场经济道路，建立社会主义市场经济体制，是新中国成立以来经历各种波折后最终确立的改革目标。从市场在资源配置中起“基础性作用”到“决定性作用”，我国改革始终坚持市场化取向。作为国家改革的重要组成部分，预算改革70年坚持社会主义市场化方向，取得了巨大成就，也为推动社会主义市场经济发展、完善财政制度做出了重要贡献。第三，坚持以解放思想、实事求是、与时俱进为基本精神的方向。预算制度创新有的放矢，离不开“解放思想、实事求是、与时俱进”的精神。从过去70年来看，预算制度创新先是思想观念的创新，只有将陈旧过时的思想观念破除，打破本本主义，才能剔除守旧做法，才能不断深化预算制度的改革，才能保证预算改革事业向正确的方向不断推进。
（二）预算改革要坚持建立规范、科学的制度体系
新《预算法》出台之前，预算制度以顺应财政制度改革为核心，目的是调动地方、企业和个人的积极性，推动经济持续发展。但是这种约束弱化、不计效率的预算制度仅处于改革探索阶段，并不是规范科学的预算制度体系。2014年十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了预算法修改决定,预算制度改革实现了重大突破，基本建立起适应中国实际、符合社会主义市场经济要求的现代预算制度框架，为规范科学的预算制度奠定了基础。随后的几年里，预算制度在运行过程中虽然还存在诸多不完善之处，包括配套细则还需健全等问题，但改革的实践证明，规范科学的预算制度才是我国所需要的预算制度。2018年党中央、国务院出台了《全面实施预算绩效管理的意见》，进一步对规范和科学的预算制度提出了更高的要求。因此，预算制度改革必须着眼于长远，建立规范的、科学的制度体系，在目前的制度框架内该完善的完善，该健全的健全，该突破的突破，这样才能真正建立起有助于国家繁荣可持续发展的现代预算制度。
（三）预算改革要坚持循序渐进、逐步完善
预算反映的是党和政府履行职能的基本情况和国家财政收支活动的全貌，体现的是一定时期政府在社会、政治和经济等方面的政策意图及采取的政策措施[2]。预算的最根本任务，就是要管好政府对公共资源的配置。所以，预算工作和预算改革具有广泛性和综合性的特征。所谓广泛性，指的是预算涉及一切政府开展事务所形成的收支情况，是各项财政收支的汇集点和枢纽；所谓综合性，指的是预算不仅仅关系到政府内部，还关系到经济、社会、政治等领域工作及利益。能否统筹兼顾、协调推进各方利益与关系，是做好预算工作、顺利推进预算改革的保障。70年的预算改革实践告诉我们，要想兼顾各方利益就只能选择渐进式改革，这是我国特殊国情。照顾各方利益、协调各方关系，才能降低改革的成本、扩大改革的空间。预算制度在新预算法之前约束力较弱，目的在于先调动起社会各主体的积极性，尤其是地方政府的积极性，为进一步改革打开空间。随着社会经济的不断发展，各方面利益关系的逐渐调整以及观念的不断解放和更新，对预算制度改革的需求和认识得到提高，新《预算法》适时出台，新预算制度改革方案才能顺利落地。70年的改革经验证明，新中国改革要走循序渐进之路，在渐进的改变中逐步积累寻求质的飞跃，这是新中国改革的策略，也是预算改革取得成功的策略。未来的预算改革要继续坚持循序渐进、逐步完善的战术，妥善处理好政府、社会和个人之间的利益关系，正确处理好中央与地方之间的关系，在财力有限的基础上规范调动各方活力，逐步突破，避免大起大落，这样才能保障预算改革的继续推进。
三、我国预算制度改革的未来展望
回顾预算改革70年，预算工作取得了巨大的成就，但我们仍然清楚目前取得的成绩与人民的要求还存在很大差距。我国进入了新时代，主要社会矛盾已经发生转变：人们对美好生活无比向往，对国家更高水平和更高质量的发展无比期待。面对新时代新变化所提出的新要求，当前和今后一个阶段的预算制度必然围绕着力解决缩小党和国家机构治理能力与治理目标间的差距，加强完善政府体系中存在的弊端和缺陷，为构建权责明确、依法行政的政府治理体系发挥预算的职能作用。
（一）新时代亟需政府权力重构
中国特色社会主义进入新时代，社会亟需并已经发生了深刻变革。任何全面且深刻的社会改革，都与重构政府权力、转变政府职能和重塑政府与社会模式相伴（肖金明，1994）。其中，政府权力重构是社会改革成败的关键。如果政府权力无法重构，政府职能无法转变，社会改革就难以继续推进。十八大以来，国内外形势和各项事业复杂变化都对我国下一步发展提出了新的严峻挑战。为此，十八届三中全会《决定》、十九大报告把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为我国全面深化改革的总目标，来应对新时代的发展需要，这是我国治国理念上的重大转变。
治国理念的重大转变需要政府权力顺应重构。从“国家管理”转向“国家治理”，政府与非政府间、政府与政府间的关系发生变化，要建立符合国家治理现代化的政府权力格局，现行政府权力格局必然改变。一方面是政府权力的横向重构。在推进国家治理现代化中，政府权力与非政府主体（社会和市场）权利之间重新划分边界，以适应新的关系模式。党的十九大报告明确指出：与社会要“打造共建共治共享的社会治理格局”；与市场要“使市场在资源配置中起决定性作用”。上述论述意味着政府在社会治理和市场治理中的职能发生了变化，由原来的“独建独管”转向与社会的“共建共治”，由原来的“主导市场”转向“配合市场和被市场主导”，政府与社会、市场逐步形成新的关系模式。在这种关系模式中，政府的职能边界呈现向内萎缩的总体趋势，“全能政府”逐渐转向“有限政府”。政府职能弱化带来政府权力弱化。随着政府权力的弱化，社会权利和市场权利逐渐增大，社会和市场主体所受到的限制不断减少，自主性和活力不断增强。另一方面是政府权力的纵向重构，即在推进国家治理现代化中，中央政府与地方政府之间权力的重新配置。关于中央与地方间的权力重构，党的十九届三中全会《决定》提出中央政府要加强“宏观事物管理”，地方政府要拥有更多“本地区事务”的自主权。也就是说，在全国宏观治理层面上，中央政府权力呈强化趋势，地方权力呈弱化趋势；在地方微观治理层面上，中央权力呈弱化趋势，地方权力呈强化趋势。因此，政府权力格局变化大方向将是：政府权力横向重构呈弱化趋势，政府的部分职能需度让给社会和市场；政府权力纵向重构在地区层面，中央权力呈弱化趋势，地方权力呈强化趋势。
（二）预算制度是实现权力重构的重要保障和制度依托
推进国家治理体系和治理能力现代化前提下，政府权力重构需要解决两个基本问题：一是如何保证权力重构的顺利落实。在整个权力重构过程中，相对政府而言社会和市场处于弱势地位。无论政府权力转向强化还是转向弱化，起主导作用的都是政府一方。同理，对于政府间的权力重构亦然如此。我国履行的是中央集权型、下级服从上级的行政体制，在权力重构过程中，地方（或下级）处于行政上的弱势方，而政府权力（尤其是行政权力）天然具有扩张性和强制性。所以，在国家治理现代化进程中，要推动权力重构，实现政府部分职能度让给社会和市场，或者避免行政集权所导致的地方获取自主权难度加大情况的发生，需要一种限制权力的权力。毛泽东同志曾说：“国家的预算是一个重大的问题……因为它规定政府活动的范围和方向。”预算之所以能规定政府活动的范围和方向是因为其本身的预算管理权。预算管理权是一项专门的国家权力，与其他政府权力同样具备强制性的基本特点。在现代预算国家，预算管理权具有保障和监管其他国家权力规范运行的职能，有效防止滥用国家权力。所以，一般预算管理权被法律所规范和保护，拥有强大的法律支撑。从各国实践来看，预算管理权被作为限制和管理政府权力的最优权力。所以，只有依靠预算制度约束政府权力不侵犯社会和市场的权利，使社会和市场拥有能够制约政府权力的力量，实现相互制衡、相互促进，才能共建共治共享，更好的发挥各自作用。总之，预算制度可以成为政府权力重构的重要保障。
二是怎样实现权力重构达到最优的权力配置。权力重构的目的是改进现行政府权力配置，直到权力配置达成最优。这就需要一种能够对从权力赋予、权力执行到权力评价全过程均有交集的制度作为依托。预算制度与一国政治体制、经济体制、法律体制、决策机制和财政制度安排息息相关，是一切行使权力所外化为政府收支行为的汇集点和枢纽，能够综合反映国家政府活动的全过程和所有内容。所以，预算制度的天然属性决定了它就是权力重构的最佳制度依托。这也就是为什么《全面实施预算绩效管理的意见》中要提出“加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”。
（三）结论：未来的预算制度是一种权力绩效预算模式
综上所述，新时代预算制度的使命发生了变化。除了传统预算功能之外，还需要围绕政府权力重构展开，既要保障权力重构得以落实，更要实现权力重构达到最优的权力配置。这对预算制度提出了新的要求，意味着更关注预算制度的政治功能，将利益之权威性分配的政治过程作为预算的核心内容，将如何对公共责任问题进行回应作为预算的重点工作（王萌，2015）。此时，预算将不仅仅以资金计划为核心，而是着眼整个国家和社会的稳定，作为一种对冲公共风险的制度安排（刘尚希，2019）。实际上，这一点在《全面实施预算绩效管理的意见》中已经有所体现。比如，基本原则的第一条就明确指出：“既聚焦解决当前最紧迫问题，又着眼健全长效机制；既关注预算资金的直接产出和效果，又关注宏观政策目标的实现程度”。所以，未来预算制度的关注点不单是“财政资金计划”，更多的是“权力配置计划”。
另外，《全面实施预算绩效管理的意见》的出台意味着我国预算制度开始向绩效预算迈进。从发达国家的预算制度演变史来看，绩效预算是现代预算制度发展的高级形态。绩效预算得到各国的青睐关键在于本身具有“绩效”的功能，完善了传统预算的缺陷，能够更加严格的约束政府行为，从而避免预算主体的道德风险，减少公共风险。这一点同样是我国所需要的。如果我国未来的预算制度是以“权力配置计划”为核心，那么绩效的核心当然也是权力。权力绩效是相对传统的资金绩效而言，这里的“权力”指的是公共权力，权力绩效即公共权力的使用绩效。公共权力，从广义来看是由宪法和法律所规定的赋予政府机关所行使的，用以处理公共事务、维护公共秩序、增进公共利益的全部权力；从狭义来看是中央和地方各级预算主体的事权财权，从决策权到审批权，再到执行权和监督权等等。权力绩效的结果反映的不仅是资金效率情况，还有权力使用效率的问题。这样预算主体在预算的事前、事中和事后都能融入对职权履行结果的考虑，而非仅是资金效率的考虑。比如，在编制预算时，要考虑的是这个项目或政策更适合哪个部门，哪个部门承担才能更好的完成，而不单是给钱多少，怎么花最经济的问题。简单说，权力绩效是权衡眼前利益和长远利益的绩效预算模式，但更倾向全局和长远考虑。权力绩效既要求权力配置是否合理，资金与职权是否匹配；更要求权力执行是否有效，比如项目或者政策落地的长期效果。从这个意义上说，权力绩效把责、权、利有效结合在了一起。因此，我国未来预算制度将是一场从“财政资金绩效预算”到“政府权力绩效预算”的变革。
参考文献：
〔1〕谢旭人.中国财政60年（上卷）[M].北京:经济科学出版社:20.
〔2〕赵兴罗.我国政府预算改革四十年:回顾与展望[J].财政监督,2018（8）:10.
〔3〕包丽萍.政府预算[M].大连:东北财经大学出版社,2011（12）:2.
〔4〕肖金明.政府权力重构论[J].文史哲,1994(6):61.
〔5〕鄢圣鹏.我国预算改革历程——从国家预算走向政府公共预算[J].武汉商业服务学院学报,2010（10）：26-31.
〔6〕王绍光,马骏.走向“预算国家”——财政转型与国家建设[J].公共行政评论,2008（1）.