韩凤芹  王胜华  张宇暄/中国财政科学研究院

 

内容提要：自新中国成立以来，职业教育的发展历经了起步、辉煌、回落、转型不同的阶段。纵观这70年的历程，职业教育的曲折发展以及政策演变浓缩了我国70年来经济社会发展各个阶段的时代特征，也是职业教育财政发展的历史呈现。职业教育财政经费投入是职教发展的基础和财力保障，也是牵引职业教育改革的重要力量。

关键词：职业教育70年  财政支撑  经费来源  现代职业教育体系

    

2019年，国务院印发了《国家职业教育改革实施方案》（简称《职教20条》），标志着中国职业教育发展进入新的历史阶段。这是新中国成立70年以来，国家实力提升的体现，也是满足国家经济社会发展需求的必然选择。回顾七十年，职业教育发展经历了巨大起伏，这其中，财政在促进职业教育的发展中发挥了重要的基础作用。通过经费投入这一主线，财政牵引了职业教育的改革发展。

一、我国职业教育发展的演变历程

（一）新中国职业教育的发展（1949年—1977年）

新中国成立之后我国工业发展十分落后，国民经济水平较低。面对百废待兴的局面，我国制定了“一五”计划，第一代领导人确立了恢复工业生产，提出“要在相当长一段时间内，逐步实现国家的社会主义现代化”，而工业化建设需要大量的专业技术人员，迫切需要建立起我国的职业教育体系。因此，在这一时期，各项政策的提出都旨在重建职业教育体系。

1.适应社会需求建立新中国职业教育体系（1949年—1955年）

新中国成立之初，国家经济处于恢复阶段，原来的职业教育体系被破坏，具有专业技术技能的人才奇缺，已经无法适应新的社会需求。这期间颁布的《中国人民政治协商会议共同纲领》，明确提出要大力发展技术教育，在组织方式上，借鉴苏联经验，建立起支持工业化的技工教育和培训工人的教育制度。由此，我国形成了以管理权属为区分标志的两种形态的职业技术教育。一是由教育行政部门主管的以学校为主体的职业教育，另一种是由人社部门主管的技工教育和职业培训。这一时期关于职业教育的改革政策都是围绕着中等职业教育的调整展开的。20世纪50年代初全国中等技术学校中医药卫生类职业学校占绝大多数，工业类比重较小。并且工业类学校中缺少与工业基础相适应的专业，新建的学校缺乏规划。因此从1951年开始我国便对职业教育进行制度上的建设和改造。

第一，初步构建职业教育体系。1951年召开的第一次全国中等教育会议提出了要对中等技术学校进行调整和整顿，以培养大批掌握基本知识和现代技术的中级技术人才。同年，中央政府颁布了《关于改革学制的规定》，提出建立起新学制，明确规定了中等技术学校在学校系统中的地位，将职业学校改成为中等专业学校，并规定了修业年限和招生条件。1952年教育部颁布的《中等技术学校暂行实施方法》对中等专业学校的办学目标、培养方案以及教师管理等方面进行了明确的规定。随着国民经济的恢复，职业教育正式被纳入到学制体系中，各项管理制度不断完善。

第二，多种方式发展职业教育。由于国家经济建设需要大量的技术人才，但是中等专业学校的招生人数有限，在质量和数量上都无法满足国家建设的需要。因此发展技工学校，培养具有技术知识的技工人才成为职业教育的重要任务。1952年，教育部颁布《中等技术学校暂行实施方法》，对技术学校办学宗旨与任务、机构组织、领导管理、学生培养目标等方面做出了明确的规定。从1953年开始全国技工学校都由劳动部门进行综合管理。1954年《技工学校暂行办法（草案）》提出初步建立我国的技工教育制度，明确技工教育的教学工作，规定教学工作的标准由主管部门统一管理，按照国家技工培训计划设立相应工种。

这一时期的特点是，职业教育在建国初期得到了恢复和发展，职业教育的发展与社会主义工业化密切联系。为培养各项重点工程需要的专业技术人才，国家配套建设了一批中等技术学校和技工学校。各项政策的出台都印证了国家把职业教育放在教育体系中的重要位置。并且通过相关制度的完善，不断建立起职业教育体系，为新中国初期国家的建设提供了人才保障，并为“一五”计划的完成和向社会主义的过渡提供了先进的劳动力，也为后来职业教育的发展提供了基础。但是这一时期对苏联经验的照搬缺乏整体设计，没有考虑国内的实际特点，不利于职业教育的后续发展。

2.职业教育的曲折发展（1956年—1966年）

1956年开始我国将经济重心转移到满足人民日益增长的物质文化需要和实现国家工业化上来。1956年到1957年工业迅速增长取得了重大成就。1957年第一个“五年计划”的完成促进了社会经济全面发展。在此期间，国家鼓励职业学校进行适度、合理的调整，处理好办学质量和办学规模的关系，职业教育得到了一定程度的发展。

从1958年开始，“大跃进”在全国展开，在教育上要培养工人阶级知识分子队伍，大规模地开展了一场“教育革命”。具体内容有：第一，提倡半工半读制度。1958年3月，教育部提出要大力举办农业中学、工业中学和手工业中学，教育要与生产劳动相结合。提倡学生勤工俭学，半工半读成为当时职业教育的主要形式。全国各地出现了工厂、公社大办学校，学校大办工厂和农场的现象。半工半读是根据当时我国经济发展条件而提出的，为家庭困难的学生解决了读书存在的困难，因此半工半读学校的学生大量增加。但是在三年困难时期，这类学校没有进行下去。第二，提出教育权力下放并鼓励多种方式办学。教育权力的下放客观上促进了“大跃进”的开展。从原来的中央部门和教育部门办学为主转变为中央部门、地方产业部门、企事业单位多种形式办学。在这过程中，农业中学是职业教育的一种新形式。农业中学面向农业生产、门槛较低并且能够迅速普及，在这一时期为农村提供了大量的专业人才。

但是“大跃进”盲目追求高指标和高速度使职业教育的发展进入误区，教育质量严重下降，技工学校大规模扩张。针对这些问题，教育部在1961年到1963年连续召开了三次调整会议，并且通过出台管理制度调整职业教育中存在的问题。首先对中等学校进行规模调整、压缩。与此同时，规范职业教育合理办学，20世纪60年代年劳动部颁布《技工学校通则》《技工学校人员编制（草案）》以及教育部颁布《教育部关于制定全日制中等专业学校教学计划的规定（草案）》等一系列文件，这些文件对中等专业学校以及技工学校的规范办学进行明确规定，有利于恢复职业教育的正常办学秩序，一定程度上提高了职业教育的质量。

这一时期的特点是，忽视了职业教育的发展规律，职业教育面临曲折发展，短时间内数量的增加并不利于教育质量的发展，政策的快速调整影响了职业学校办学的稳定性。但是职业教育相关政策的出台提高了职业教育的质量，使我国职业教育重新呈现出繁荣的局面。

3.职业教育陷入前所未有的低谷（1967年—1977年）

经过建国初期全面建设社会主义的不断探索和改革，职业教育已经取得了一定的发展，初步建立了较为系统的体系。但是随着“文化大革命”在全国范围内展开，职业教育陷入了前所未有的低谷。

在此期间，半工半读学校全部停办，中等技术学校一部分被改造成工厂，一部分学校也在停办的边缘。大量农业院校下放到农村，管理较差、秩序混乱、办学主体不明。国务院有关部委的直属中等职业学校都被下放到地方，大部分都停止招生甚至停办。到1969年技工学校、职业学校、半工半读学校几乎所剩无几。与此同时，职业教育的教师严重流失，在校生数量也大量缩减。因为学校停办、教师下放、学生离校、大量的校舍被占用，这对后期职业教育的恢复形成了重大阻碍。

“文化大革命”后期职业教育经历了艰难的恢复。1971年7月全国教育工作会议召开，有关部委和地方代表强烈要求恢复中等专业学校，强调“中等专业学校和技工学校是我国普及科学技术的一支重要力量，要认真办好”。国家相关部委逐渐艰难地恢复职业教育，1971年到1976年，中等职业教育得到了一定程度的恢复和发展，半工半读学校也得到了恢复。但受到当时形势的影响，各地区面临的状况也各不相同，恢复难度巨大。

这一时期的特点是，职业教育全面停滞，新中国建立的职业教育体系遭到破坏。职业学校无法正常招生和发展，规模缩减进而陷入低谷。虽然“文革”后期开始逐渐恢复职业教育，但是由于教育体系长期受到破坏，恢复工作举步维艰。

（二）改革开放以来职业教育的发展（1978年—2019年）

改革开放后，为了适应经济的发展，建立现代工业体系需要大量的生产人员，与经济建设密切联系的职业教育需要快速发展。与此同时，普通高中毕业生的升学面临压力，大多数毕业生要面向农业生产。为了培养这些不能升学又缺乏劳动技能的毕业生成为劳动后备力量，需要调整中等教育的结构。改革开放以来分别有四个阶段，第一个阶段是职业教育恢复与黄金时期（1978年—1995年），第二个阶段是职业教育低迷与滑坡时期（1996年—2002年），第三个阶段是职业教育转型发展时期（2003年—2008年），第四个阶段是职业教育全面提高质量时期（2009年至今）。

1.职业教育恢复与黄金时期（1978年—1995年）

（1）职业教育的恢复时期（1978年—1984年）

1978年4月22日，全国教育工作会议召开，提出要着重研究中等教育的结构调整问题。会后，地方开始了中等教育结构改革试点工作，职业高中也得到了发展。职业教育进入全面恢复阶段，以中等教育改革为切入点，发展职业高中，对中等教育机构进行调整和改革。在这一时期，开始探索高等职业教育改革，并且发展农村技术教育，使职业教育得到了快速的恢复。

第一，中等职业结构的调整。当时，由于承担职业教育的机构主要是中等专业学校和技工学校，因此改革主要是针对这两类学校。1980年国务院提出在城乡鼓励各行业广泛举办职业学校，经过调整要使各类职业学校的在校学生数在全部高级中等教育中的比重大大增长。第二，发展高等职业教育。在我国建国之初高等职业教育就已经开始起步，但是一直没有得到持续稳定的发展。1980年开始，在一些经济发达的城市，传统的人才培养模式已经无法满足经济建设的需求。国家先后对全国中等职业技术学校进行了评估，将一些原来办过大专和本科院校的中专学校升格为大专。[1]随着改革的不断深入，高等职业教育整体布局逐渐发生变化，涌现出不同的高等职业教育形式，其中包括职业技术示范学院、职工大学、城市职业大学、五年制高等职业教育、管理干部学校。第三，发展农村职业技术教育。1982教育部、农业部、共青团中央、中国科协联合召开了第二次全国农民教育工作会议，确定农民教育的奋斗目标就是提高中等农业技术水平，具体任务是要广泛开展技术教育。

（2）职业教育的黄金时期（1985年—1995年）

1985年召开的全国教育工作会议是十一届三中全会决定进行社会主义现代化建设后教育领域的一次重要会议。会上指出教育体制改革的迫切需求。同年5月，《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布，《决定》中指出社会主义现代化建设需要大量受过良好职业培训的初级与中级技术人员、管理人员、技工和劳动者，因此要继续大力发展职业教育，并且重点提到了要发展高等技术学校，将其定位为区别于高等教育并与行业配套的教育体系。

1986年，召开了第一次全国职业技术教育工作会议，会议旨在通过总结和交流经验来确定下一个时期职业教育改革的重要措施和实施方案。1991年，第二次全国职业教育工作会议召开，会上提出了职业教育的发展任务，提出“办好现有的各类职业技术学校，扩大招生规模，特别扩大中等职业技术学校的规模”。这次会后文件中再次强调要根据我国经济和社会发展的需要使新增劳动力可以接受职业技术训练进而适应岗位需求，并且对职业教育基础建设方面进行了规定，合理规划职业学校的布局和专业设置，突出实践性教学环节。

这一时期的特点是，在一系列政策的鼓励下，我国职业教育进入黄金时期，成就显著。教育的层次向高等职业技术教育延伸，同时学历教育与非学历教育都得到了发展。“八五”和“九五”期间，我国职业教育发展达到了历史最高水平，与经济社会发展相适应。中职学校的学生总人数突破了420万人，职业教育的繁荣发展为我国社会主义市场经济建设输送了大量人才。但是在中职教育的快速发展过程中，也产生了新的问题，如某些地区教育主管部门把条件差或办学中问题较多的普通学校改为职业高中，同时，未配备相应的经费和实训装备，这些直接影响了职业高中的办学声誉和质量。

2.职业教育低迷与滑坡时期（1996年—2002年）

20世纪90年代开始我国开始向市场经济全面转型，经济运行发生了巨大的变化，在市场经济的刺激下，产业结构得到快速升级。在这样的背景下，职业教育稳步发展。1996年《中华人民共和国职业教育法》颁布和实施，该法明确了职业教育的法律地位，即“职业教育是国家教育事业的重要组成部分，是促进经济、社会发展和劳动就业的重要途径”。这一时期，召开了职业教育发展三次工作会议。职业教育法的出台，有力保障了职业教育发展及财政对职业教育的投入。但是，此阶段宏观环境发生了巨大变化，东南亚金融危机爆发，对我国经济产生了较大的冲击，我国针对经济形势的变化实行扩大内需的战略选择。适时采取了积极的财政政策和稳健的货币政策，并出台了发展经济、促进就业的系列举措。其中，高等教育扩招是重要手段，高校的扩招对职业教育产生了较大的负面影响，中等职业学校招生急剧下降，社会认可度降低，而高等职业学校定位模糊，就业前景不佳。

这一阶段的特点是，经济社会处于从计划经济体制到市场经济体制的转型期，在教育体系上，高校大规模扩招等因素的影响，我国中等职业教育面临着前所未有的困顿和危机，突出表现为招生难。1998年招生数甚至出现负增长，同时中职占高中阶段的招生比例也快速下降。1996年至1998年期间，这一比例达到创纪录的58%，而到2002年这一比例下滑到38%，四年期间，中职教育从高峰走向低谷。中职存在的合理性甚至受到了较多质疑。2001年全国人大教科文卫委员会调研报告指出，职教发展存在三大问题：一是职业学校在校生规模滑波、生源质量下降和职业学校资源流失；二是对职业教育认识不足、政府的作用没有充分发挥；三是职业学校主动适应市场变化的力度还不够。因此后续改革的重点是调整职业教育的布局结构，提升教育质量，探索多种模式招生。

3.职业教育转型发展时期（2003年—2008年）

2002年，东南沿海地区发生了“用工荒”、“技工荒”，引起了全国的广泛关注。同时，伴随着中国现代化建设进入一个新的发展期，与经济发展直接相关的职业教育，得到国家的高度重视。2005年召开了第五次全国职业技术教育工作会议，提出了大力发展职业教育的决定。

第一，采取一系列措施，中央财政加大对职业教育投入。具体包括，一是实施“四大计划”，即职业教育实训基地建设计划、职业教育示范性院校建设计划、职业院校教师素质提高计划、县级职教中心专项建设计划等。二是启动“四大工程”，即国家技能型人才培养培训工程、成人继续教育和再就业培训工程、农村实用人才培训工程、国家农村劳动力转移培训工程。中央财政的投入有利于激发地方院校的办学积极性，也不断提高职业教育的质量。第二，完善人才培养模式。为了培养高素质的人才，国务院发布文件提出职业教育要面向人、面向全社会，使人能够找到发展空间，提倡职业教育面向市场、面向就业，不断调整办学模式和人才培养模式，提高教育质量。第三，建设中国特色职业教育体系。2005年11月，第六次全国职业技术教育工作会议召开，提出要大力推动校企合作、工农结合的人才培养模式，逐步建立起半工半读制度，这种基本教学模式的建立具有重大意义，标志着中国特色职业教育的培养模式基本形成。随后又提倡职业学校要依靠行业办学，加强校企合作，建立起学校与企业之间长期稳定的联系，同时注重人才培养，提倡工学结合，教学模式要以企业岗位为出发点，鼓励学生到企业实习的半工半读的教学形式，形成以学校为主、企业和学校共同管理的培养模式。

这一时期的特点是，我国职业教育进行转型发展，借鉴了德国的双元制职业教育等多种先进职业教育模式，明确提出以市场为导向、提高培养人才的质量，摸索出“工学结合、校企合作”的培养方式。改革开放30年，中国职业教育发展成为“发展速度世界第一，发展规模世界第一，发展体系世界第一”的现代职业教育体系，形成了由初中阶段的初等职业教育，高中阶段的中等职业教育和高等阶段的高等职业教育组成的完整的职业教育体系。职业教育在世纪之交得到了重塑和壮大。

4.职业教育全面提高质量时期（2009年至今）

2008年金融危机引发全球经济衰退，我国经济社会发展也受到了一系列的影响。出口增幅下降，经济发展需要通过扩大内需来拉动，整体经济进入“转方式，调结构”的阶段。面对国际和国内的经济形势，职业教育需要进行深入改革。这一时期着重建设现代职业教育体系，2010年国务院颁布的文件中提出到2020年形成现代职业教育体系，更好地满足人民群众接受职业教育的需求，满足经济社会对高素质劳动者和技能型人才的需要。十八大也提出“加快发展现代职业教育”，“加快职业技能培训，提升劳动者就业创业能力”。深化产教融合是这一时期职业教育发展的核心主题。

第一，注重产教融合。在这一时期，如何深化产业融合并且发挥职业教育对产业结构优化升级的引导作用是职业教育改革的重中之重。在人才培养方面提倡校企育人机制，明确强调企业的主体地位，鼓励职业学校和企业联合招生，建立联合培养的现代学徒制度。2015年发布的《关于深化职业教育教学改革，全面提升人才培养质量的若干意见》提出要完善校企合作、工学结合模式，发挥职业教育对产业结构转型升级的促进作用，产业部门要加强对职业学校课程的服务和引导，形成协同育人的机制。2017年发布的《关于深化产业融合的若干意见》也再一次强调协同育人这一机制的目标、原则和实现方式以及保障措施。在双师队伍建设方面提出多方面提升教师的专业化，党的十九大进一步对职业教育进行了全面部署并且再一次强调产教融合和校企合作。

第二，中职学校学生资助的改革。职业教育学生的资助问题一直受到国家的高度重视，财政投入力度不断加大，制度不断规范化合理化。在中职阶段，建立起免学费、国家助学金为主、学校和社会资助为辅的资助政策体系。早在2006年已经初步描绘了国家资助中职学生的基本框架。2009年决定对公办中职学校农村家庭困难学生和涉农学生逐步免除学费。2010年决定将城市困难的中职学生也纳入到免学费范围，为了增加中职的吸引力，免学费政策继续扩面。2012年提出对公办中等职业学校全日制正式学籍在校生中所有农村学生、城市涉农专业学生和家庭困难学生免学费，并且进一步完善国家助学金制度。截至2016年底，全国已经有22个省份实现了中等职业学校学生全部免学费。

这一阶段的特点是，我国职业教育进入全新发展阶段，并逐步构建起多主体参与、多元共建的职业教育发展体制机制，以适应经济社会发展的需要。完善现代职业教育体系，产教融合是关键、校企合作是桥梁，推动现代职业教育体系的建立才能满足产业结构调整的新需求。

二、我国职业教育经费来源及支出特征

与职业教育发展相适应，财政对职业教育的支持也呈现了阶段性特征。在不同经济体制和教育体制下，教育经费政策不断调整，以此适应教育发展的需要。改革开放以前，我国高度集中的计划经济体制决定了教育经费的政府投入模式。这种单一的政府财政投入模式，使职业教育能在短期内快速发展，为经济建设初期输送了大量的专业人才，但是在改革开放过程中面临着政府压力过大、资金短缺以及使用效率不高等问题。改革开放以后，职业教育的财政政策随时代变化面临一定的调整，这集中体现在教育经费的来源和支出结构上。[2]

（一）职业教育经费规模占比及来源特征

1.职业教育经费总投入快速增长，但在教育经费中的占比呈下降趋势

新中国成立以来，我国职业教育财政投入不断增加，职业教育经费实现了快速增长，从建国初不到1亿元，提高到2017年的4300多亿元。尽管数据口径随时代变迁有所不同，但并不妨碍我们对这种巨大变化的直观感知。回顾职业教育财政70年，我们以新世纪为分水岭，大致观察前后两个时间段职业教育经费投入及占比情况。

（1）1952年-1989年中专技校经费投入管窥。在对职业教育改革历程回顾中我们可以看到，建国后相当长时期内承担职业教育的机构主要是中等专业学校和技工学校。因此，通过对国家财政预算内教育经费中用于中专技校经费的考察，可以大致管窥我国财政对职业教育支持的概貌（见表1）。从20世纪50年代中专技校经费占国家财政预算内教育经费比重来看，除1952年情况特殊，其余年份占比全部超过10%，1956年最多时达到22.68%。进入60年代占比有所下降，但基本也保持在10%以上，直到“文化大革命”开始出现严重下滑，甚至落至冰点。80年代后，我国财政对教育经费的支持出现重大变化，1980年教育经费规模首次过百亿，1981年开始教育经费占财政总支出比重也稳稳站在了10%以上的水平，1989年超过了14%。与之相适应，职业教育在改革开放之后也有了较大的改观，1976年文革一结束，中专技校经费占比就从之前的3%左右提高到超过6%，1989年超过了8%。

资料来源：《新中国五十年统计资料汇编》，中国统计出版社，1999年。

（2）新世纪之后全口径职业教育经费投入考察。经费投入规模上，2005年职业教育经费投入总量为939.25亿元[3]，到2017年增长到4345.41亿元，增长了近5倍，年均增幅为13.62%，高于同期名义GDP年均增幅13.10%。其中，中职教育经费总投入从2005年的568.72亿元增长到2017年的2320.15亿元，年均增幅12.43%；高职教育经费从2005年的370.54亿元增长到2017年的2025.26亿元，年均增幅15.20%，高于职业教育经费总投入的年均增长幅度。

虽然职业教育经费投入快速增长，但职业教育经费在教育经费的占比呈现出下降趋势。2005年至2017年，以2009年为拐点，职业教育经费占教育经费的比值呈先上升后下降的倒U型特征。2005年职业教育经费占教育经费的比值为11.16%，到2009年达到最高值12.85%，之后开始回落，2017年占比为10.21%，较2009年下降了2.64个百分点。职业教育经费主要来源于国家财政性教育经费和事业收入，职业教育投入占教育经费投入比重的下降意味着职业教育经费投入增速相较于其他各级各类教育来说增速较慢。由于从2009年开始中职教育逐渐实施免学费政策，免学费的覆盖面不断加大，而学费收入是职业教育的重要收入来源，这是导致2009年之后职业教育经费占教育经费总量的比重回落的重要原因之一。

图1  中职和高职教育经费总投入

 

从中职教育和高职教育投入占职业教育总投入的比重情况来看，中职教育经费投入一直占据主导地位，但是所占比重总体呈现下降趋势。2005年中职教育投入占职业教育投入为60.55%，到2017年已经下降到53.39%，而高职教育经费投入所占比重总体稳步上升，从2005年的39.45%上升到2017年的46.61%。

 

图2  中职和高职教育经费占职业教育经费的比值情况

2.职业教育经费来源结构多元化，但财政性教育经费仍占主导[4]

职业教育经费从政府单一投入到投入主体的多元化，是我国职业教育经费投入机制的重要特征。1985年颁发的《中共中央关于教育体制改革的决定》中第一次提到教育经费要多种渠道投入。1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出“中等及中等以下的教育应在国务院领导下，由地方政府管理”并建立多渠道筹措教育经费体制。并确立了“逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多渠道筹措教育经费的体制”的目标。对于职业教育来说，1996年颁布的《中华人民共和国职业教育法》提出了“通过多种途径筹集发展职业教育的资金”。1998年国家教委等发布的《关于实施（职业教育法）加快发展职业教育的若干意见》提出“职业教育经费应通过各级政府财政拨款，行业组织、企事业组织及其他用人单位合理承担，举办者自筹，受教育者缴费等多种渠道筹集。”此文件明确了政府在职业教育中的责任，同时指出要多渠道筹集经费。2005年《关于国务院大力发展职业教育的决定》提出了各级政府要加大对职业教育的支持力度，增加公共财政对职业教育的投入。职业教育经费逐渐形成由国家财政性教育经费、社会团体办学经费、社会捐赠、事业收入以及其他收入的经费来源结构。

我国职业教育经费来源具有多元化的特征，但财政性教育经费仍是职业教育经费的主要来源，其次是事业收入。2005年职业教育财政性教育经费为425.86亿元，到2017年增长到3349.59亿元，年均增长18.75%。职业教育中财政性教育经费占比呈逐年攀升的态势，由2005年的45.34%增长到2017年的77.08%，提高了约32个百分点。其中，中职教育财政性教育经费占比由2005年的54.02%逐年增长到2017年的87.88%，高职教育财政性教育经费占比由2005年的32.01%增长到2017年的64.72%。职业教育过于单一的经费来源，给政府带来了沉重的压力，一定程度上也不利于职业教育质量的提高。

图3  职业教育经费中财政性经费占比情况

 

图4  中职和高职教育经费中财政性经费占比情况

（二）职业教育经费支出特征

1.职业教育经费主要用于事业性支出

职业教育支出结构的变化可以反映出职业教育政策发展方向和目标的变化。从职业教育经费支出结构来看，事业性支出是职业教育经费支出的主要方向。以中等职业教育为例，2005年—2017年期间事业性支出占教育经费支出比重保持在90%以上，事业性经费支出占比仅在2006年、2009年、2012年和2016年下降，其他年份都呈现稳定上升的状态。而基本建设支出所占比重持续下降，由2005年的7.2%下降到2017年的1.9%。其中，事业性支出主要用于教师工资及福利待遇和对学生个人和家庭的补贴。2005年—2010年，教师工资和福利所占比重降低，进入2011年，教师工资和福利比重逐渐提升。这可以看出，经费主要支出方向重点是教师的工资和福利。

2.职业教育经费注重对人的投入

无论是中等职业教育还是高等职业教育，职业教育经费支出主要是事业性经费支出，更多的用来维持教师的工资和福利以及正常教学，而在职业学校的基础建设方面包括校舍以及实训基地的建设投入相对较少。21世纪的职业教育改革更加倾向于职业教育的内涵建设。2006年《关于提高高等职业教育教学质量的若干意见》，对高等职业教育的专业建设、课程改革、实践能力培养、实习基地建设、专业教师队伍建设提出了许多支持措施，整体上给高职的快速发展指明了道路。从教育经费支出结构可以看出，相比于硬件，职业教育更加注重软件的建设，尤其是对于人的投入，这也代表职业教育改革逐渐转向“以人为主”。

表2  2006年—2017年中等职业教育经费支出结构

数据来源: 根据《2005—2017年中国教育经费统计年鉴》相关数据计算所得。

 

三、总结和启示

（一）职业教育发展的轨迹与经济社会发展紧密相关

回顾七十年的发展历程，我国职业教育经过了起步、辉煌、回落、转型与提质的不同发展阶段，但总的来看，职业教育发展的轨迹与经济社会发展联系紧密。建国初期，国民经济处于恢复和重建阶段，经济建设对专业技术人才的需求较为迫切。这一时期，通过包括财政在内的一系列政策举措，职业教育体系逐步得到了恢复和发展，为新中国建设提供了人才保障。改革开放以来，我国经济社会得到了飞速发展，1978年到2018年国内生产总值年均增幅达14.74%。与此同时，职业教育的发展在经历短暂的回落后逐步步入正轨，在职业教育的发展模式上进行积极的探索实践，并从传统职业教育发展模式向现代职业教育体系进行转变。特别是党的十八大以来，诸多与职业教育相关的政策文件的出台，为我国职业教育高质量发展夯实了基础，以适应新时代经济发展方式转变以及产业结构调整对人才的需求。职业教育七十年的发展历程表明，经济社会的健康发展需要有完备的人才体系做支撑，而职业教育是多层次人才队伍建设极为重要的一环。

（二）职业教育繁荣发展最终还需通过改革创新不断提升社会地位

我国职业教育经过七十年的发展，正稳步回归到其本来的职能定位，在经济社会中的作用也越来越明显。通过政府引导与市场力量的共同作用，职业教育取得了较大的发展。以中等职业教育为例，1978年中等职业教育学校数仅为2760所，到2017年学校数达到10671所，是1978年的3.87倍；1978年中等职业教育在校学生数为212.8万人，2017年为1592.5万人，是1978年的7.48倍[5]。虽然职业教育发展取得了较好的成效，但由于起步低、基础弱，我国职业教育发展仍存在发展质量不高、与经济社会的匹配性较差、社会认可度不高等问题，这严重制约着职业教育的进一步发展。职业教育的繁荣发展仍需要通过改革创新来实现。一是理顺职业教育的体制机制，正确处理好职业教育发展中政府与市场的关系。二是创新职业教育发展的模式，逐渐向现代职业教育发展模式转变，注重职业教育与经济社会发展的匹配性与融合度。三是促进职业教育的高质量发展，不断提升职业教育的社会地位。职业教育在社会上的认可度较低，这是多年来制约我国职业教育发展的重要原因。只有进行内涵式发展，提高职业教育的质量，逐步打破社会对职业教育的固有“偏见”，职业教育才能实现促进社会主义现代化建设的重要使命。

（三）职业教育发展离不开政府更好地发挥作用

职业教育作为国民教育序列的重要组成部分，在积极运用市场力量促进职业教育发展的同时，离不开政府给予的保障。无论是建国初期职业教育体系的恢复与重建，还是改革开放以来职业教育的快速发展与体系重塑，都离不开政府职能作用的发挥。一是通过立法保障职业教育的法律地位。《中华人民共和国职业教育法》的颁布和实施，从法律层面对职业教育的属性、职业教育发展体系及其实施与保障进行了明确。二是通过一系列的规章制度引导和规范职业教育的发展。职业教育的发展与经济社会发展紧密相关，同时职业教育具有一定的公共物品属性，如果仅依靠市场力量则会导致供给不足，会制约多层次人才队伍建设。因此需要政府“补位”，弥补市场的不足，促进职业教育健康有序发展。职业教育的发展实践表明，政府在职业教育发展中扮演着重要角色。历次职业教育政策的重大变化，都是政府根据经济社会发展所处的阶段性特征做出的调整，目的在于使职业教育能更好地适应经济社会发展对人才的需要。

（四）财政是职业教育发展的基础和重要支柱

政府在职业教育发展中作用的发挥，财政是重要抓手。职业教育通过提高受教育者的知识和技能水平对社会具有较强的外溢效应。同时职业教育不具有明显的排他性和竞争性特征，任何人都可以平等地接受职业教育。因此，职业教育具有较强的公益属性。公共物品通常由政府来提供，政府提供公共物品需要以财政作为支撑。从我国职业教育发展的过程来看，建国初期职业教育体系的恢复，以及改革开放以来职业教育的发展，特别是进入21世纪后职业教育的转型与高质量发展，其背后都是以财政投入作为保障，可以说财政是职业教育发展的基础。从职业教育经费来源总量看，中等职业教育财政性教育经费从2005年的307.24亿元增加到2017年的2038.92亿元，年均增幅17.08%；高等职业教育财政性教育经费从2005年的118.62亿元增加到2017年1310.67亿元，年均增幅22.16%。从职业教育经费来源结构看，财政性教育经费占比整体呈现攀升的态势。其中中等职业教育经费来源中国家财政性教育经费占比2005年为54.02%，到2017年这一比例提高到87.88%；高等职业教育经费来源中国家财政性教育经费占比2005年为32.01%，2017年为64.72%。虽然职业教育经费来源日趋多元化，但财政仍是职业教育发展的重要支柱。

 

参考文献：

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