贾 康/华夏新供给经济学研究院
内容提要：在中国现代化追赶过程中，新旧动能转换需要有对“守正出奇”超常规发展战略的正确把握，必然涉及一系列带有“双轨制”特征的特定制度与机制安排，极为关键的是解决一系列冲破既得利益阻碍、攻坚克难的问题，使“有效市场+有为、有限政府”的有机结合，能够支持“守正”前提下承受风险考验的“出奇制胜”。财政作为国家政权体系为主体“以政控财，以财行政”的社会分配关系组成部分，其核心命题是“处理公共资源配置”，必然在“有效市场＋有为、有限政府”框架下，引伸出“更好发挥政府作用”的命题，并以此成为财政介入经济社会的基本依据和动力机制；财政分配的综合性质与对动力体系的全覆盖式影响，必然引伸到“财政全域国家治理”；中国财政必然的时代使命，是支持供给侧改革主线上的攻坚克难，形成“创新发展”中澎湃不竭的“第一动力”。基于以上认识，本文条理化地讨论了基于形成财政有效制度供给思路的财政支持新时代新动能的制度框架、政策取向的四大方面：深化与落实分税制改革；进一步实施税收制度改革；推进新一轮价税财联动配套改革；以中长期滚动预算作为支持新动力体系的“落地形式”服务于“五位一体”的现代化全面建设。
关键词：新供给经济学 经济社会发展动力体系 财政分配 新动能
理论的特点是源于生活、又高于生活；正确的理论认识可以服务生活、烛照生活和引领生活。新供给经济学研究群体对于理论创新的努力，来源于我们作为研究者对于社会责任的认识与担当。在已形成的“守正出奇”战略思维框架中，合乎逻辑地需进一步讨论“更好发挥政府作用”诉求下，财政在新旧动能转换中支持新动能的命题。本文拟概要讨论相关基础理论研究中，新供给经济学视角形成的关于经济社会发展动力体系的认识框架，进而分析认识财政分配体系在支持新动能方面应把握的基本思路框架与要领。
一、新供给经济学关于经济社会发展动力体系的基础理论认知
（一）需求侧原生动力，以及实质性创新成果在供给侧的形成
人类社会的经济运行，是以供给不断满足需求的循环所形成的资源配置，需求是原生动力，并且需求有不断升级的内在取向，永远不会完全满足。供给侧对于需求侧的响应机制，是提供产品与服务的生产经营活动，只有这种供给活动中的创新及其成功，才能够适应需求（用户体验）的不断升级。
在具体形态上考察，需求侧是“永新而无新”，有需求意欲得到供给之满足的社会成员，即为“用户”，社会上的众多用户，其本身并不知以怎样的创新才能够使合乎意愿的可消费成果提供出来；人类经济发展中看得见摸得着、实实在在的创新成果，都是发生在供给侧，即发生在以生产经营活动提供产品与服务的领域。结合农业革命、工业革命和信息革命的历史回顾。可得如下阶跃曲线（见图1），以及与时代特征、生产力、生产关系（社会形态）相关联的创新发展一览表（见表1），体现的是供给侧创新带来的人类社会阶跃型的文明进步。
人类物质需求满足度 人类脱离一般动物界 农业革命 工业革命 信息革命
图1 供给侧创新作用原理的量化表达（阶跃量化曲线）
表1 供给侧视角的人类社会发展概况
|
时代特征 |
供给侧特征与突破 |
制度特征与进展 |
|
旧石器时代 |
以使用打制石器为标志 |
在洞或巢中混居、群居（生成分工合作的采集、狩猎的组织） |
|
新石器时代 |
以使用磨制石器为标志（发明了陶器，出现了原始农业、畜牧业和手工业，酝酿产生农业革命） |
氏族公社（组织功能扩展至农耕等）农业革命与“剩余产品”出现 |
|
青铜器时代 |
以青铜采冶业为标志（犁铧，兵器） |
国家出现与奴隶制 |
|
铁器时代 |
以铁制工具和武器的应用为标志 |
奴隶制社会加速瓦解，封建社会在欧洲成为主流；亚洲有中国式“东方专制主义社会” |
|
蒸汽时代（机器时代，the Age of Machines） |
以机器的广泛应用（机械化）为标志（机器代替了手工劳动，工厂代替了手工工厂） |
工业革命与资本主义社会（资本主义战胜封建主义；工业化和城市化进程明显加快；资本主义国家社会关系发生重大变化，工业资产阶级和无产阶级成为两大对立阶级；自由经营、自由竞争、自由贸易为主要内涵的自由主义经济思潮兴起；资本主义国家加快殖民扩张和掠夺；世界市场初步形成；二千年帝制在中国被推翻。） |
|
电气时代 （the Age of Electricity） |
以电力的广泛应用（电气化）为标志（电力、钢铁、化工、汽车、飞机等工业迅速发展，石油开始成为最重要的能源之一） “核威慑”形成 |
社会主义实验，资本主义调整；“冷战” |
|
信息时代 |
以计算机技术的广泛应用为标志，计算机技术的发展经历了数字处理阶段、微机阶段、网络化阶段、大数据阶段，并正在走向人工智能阶段（半导体、互联网、移动互联、万物互联；依托大数据、云计算的“智能化”、“共享经济”……） |
社会主义实验中的改革转轨、资本主义调整 |
|
“和平与发展”的时代主题、特点与全球化＋新技术革命 | ||
|
（信息时代下，对内：制度和治理结构不断发生变化；对外：全球化程度和世界格局不断发生变化）⇒“人类命运共同体”的共赢发展 |
（二）对代表原主流经济学成果的“三驾马车”认识框架的突破势在必行
传统主流经济学成果的一大特点，是侧重需求（总量）分析与需求（总量）管理的认识，对接到经济发展动力体系的认知上，有“三驾马车”之说，以国内消费需求、投资需求和国外的需求（净出口为代表）形成的有支付能力的购买力总量，解释GDP形成和经济增长的动力机制。这有其生动形象的优点，并且，这实际上已把需求侧的总量框架，演变为结构化的“三分”框架，但其显然并未完成对经济增长动力体系的认知，很有必要将此结构化逻辑延伸、传导到供给侧，形成对于动力机制体系的完整认识与把握。新供给经济学的基础理论研究中，已积极做了这个方面的理论创新工作。
如果我们把响应国内消费、投资和国外需求的供给侧引入视野，马上会遇到更复杂得多的结构问题。整个供给体系中微观的生产经营活动与宏观的调控行为，所涉及的显然有生产力布局结构、各类产业结构、区域结构、收入分配结构、企业组织结构、以及制度（体制机制）结构等等。以往的经济学研究对此视角的展开考察、深入剖析和认识提炼，都还远远不够。虽然在生产力视角和生产关系视角上，已有一些研究者的努力及其成果（如在产业经济学、区域经济学、制度经济学、转轨经济学方面），但主导的思路仍是总量型“反周期”政府调控之下，由竞争性市场的要素流动，自发地解决极为复杂的结构优化问题。理论上说，这一认识所包括的“完全竞争假设”和“华盛顿共识”中的可取之处，应当得到肯定，但必须指出其明显的局限性：现实生活已反复表明，非完全竞争是世界上经济运行的真实图景，市场在资源配置中的决定性作用须得到应有的尊重、顺应和充分的发挥，但不能认为市场在一切领域、一切事项、一切阶段、一切情况下都发挥决定性作用。研究者为使理论能够发挥其烛照、服务、引领实践的作用，必须迎难而上，把经济学的理论假设升级为“非完全竞争的2.0版”，在供给侧深入展开虽然任务艰巨但势在必行的系统化研究。在经济发展动力体系的认知路径上，关于结构如何优化的机理分析，聚焦于“有效市场+有为、有限政府”的复杂性，把“市场决定论”与“政府更好发挥作用论”有机结合，可以成为一个重要的切入点。
（三）经济发展创新动力机制在供给侧可形成的要素组合理论模型与动力机理解说
我们的基本认识是，需求在供给侧得到的响应机制的“动力”特性，可以解释为生产经营主体（供给主体）在物质利益取向下“内生的”要素流动与组合。不同时代、不同阶段上“人”与“物”的组合及其相关要素，可以抽象为供给侧五大要素的组合关系，理论模型的函数表达式为：
其中，G代表经济增长，L代表劳动力, R代表土地与自然资源，C代表资本，T代表科技创新，I代表制度与管理。经济学意义上的要素，是指所有经济主体在从事生产经营活动时，都会涉及的主要投入因素与影响因素。但在不同发展阶段和不同时期，各要素的作用力度和影响效应，则各有不同。一般而言，在经济增长的早期，劳动力、土地、资本是最明显、最主要的影响要素。在经济体进入中等收入阶段后，科技创新、制度这两大要素一般会表现出巨大的潜力以及对冲前三项因素支撑力滑坡的重要价值，乃至成为全要素生产率（TFP）的主要贡献因素。中国在进入中等收入阶段之后，已经明显感受到，追求现代化“民族复兴”目标过程中潜力的发挥，一定要紧扣全要素生产率这个核心命题。其中应特别强调的，是在中国走向现代化的经济社会转轨中，必须充分依仗“科技是第一生产力”的放大、乘数效应，以及与此紧密相关，在特定意义上讲“制度高于技术”，即只有紧紧抓住抓好制度创新，才能充分打开科技创新的潜力、活力空间—落到实际生活中，这也就是强调要以配套改革为核心，作为实现中国现代化的“关键一招”。
对以上五大要素还可以做两个层次的划分：一是流动性、竞争性较强的快变量要素，主要包括劳动力、土地与自然资源使用权、开发权、资本、科技创新成果；二是非流动、慢变量要素，主要是指制度。制度安排以及由此生成的制度环境虽然也始终处于变迁之中，但总体而言属于由生产力发展所决定的生产关系范畴，要经由诱致、压力等综合作用而不断发生演变、进化，是最后才形成特定历史条件下正式或非正式的制度供给体系的较慢变量。简言之，制度供给是对经济社会生活中已经存在的制度需求所做出的相对滞后、相对稳定但又具有显著能动性作用的响应，其所提供的有利于或不利于竞争性要素充分流动、顺畅重组的环境与条件，也就总和地成为有利于或不利于“解放生产力”的生产关系、社会形态。
要素流动及其组合始终处于循环往复、互动和继起的运动过程之中。从“经济人假设”出发，人类的经济活动过程就是为满足人的利益而发生的供给与需求互动的无限循环过程，亦即社会再生产过程。在供给侧，劳动力、土地及自然资源开发、使用权、资本、科技创新成果等诸种竞争性的要素，始终处于不停息的运动过程之中，其运动的方向是以效率最大化为目标，使产权主体和投资主体在一系列的竞争中最终落实于凭借“用户体验”最大化所形成的市场占有率与回报水平。简言之，效率与收益是引导要素流动的直接驱动力，而用户体验的提升，是收益驱动带来的社会检验机制与运行的客观结果，也是最根本的支持力量。进一步说，促成要素流动的基本机制是竞争中社会平均利润率的形成过程，即凡是回报低于社会平均利润率的行业或部门，要素将会流出，且回报率越低，要素流出的驱动力越大；凡是回报等于社会平均利润率的行业或部门，要素会处于相对稳定状态；而凡是回报大于社会平均利润率的行业或部门，要素将会流入，且流入的数量与速度，与该行业的实际利润率高出平均利润率的程度成正比。就一个行业而言，随着要素的流出或流入，其收益将逐渐向社会平均利润率收敛，直到等于社会平均利润率，此时要素运动便在此行业归于相对稳定。
表示如公式 ：
其中，Ki为第i行业资源流入量；Pi为第i行业的利润率；Pa为社会平均利润率；
从动态的角度看，当
可知：正是供给主体寻求要素投入的“更高”、“更多”、“更大”回报与尽可能高的利润的内在驱动机制，经其回应需求主体的创新过程，形成经济增长澎湃不息的动力机制。为使经济在此动力驱动下不断增长，就必须为要素于生产流动中去寻求最大回报，创造更加自由、灵活的竞争性主体，提供更为丰富的机会，同时又要由政府主体的介入提供最为可靠、可预期的法治化产权保护与公平竞争营商环境，并解决好矫正市场缺陷与失灵的问题——这便是制度供给使前四个要素的潜力、活力得以充分释放的意义和作用之所在。
（四）中国现代化追赶过程中新旧动能转换和“守正出奇”的挑战与考验
中国在工业革命后严重落伍、积贫积弱、救亡图存、牺牲奋斗的求发展之路上，终于走到了以改革开放实现“伟大民族复兴”战略目标的“强起来”时代的门槛，而“行百里者半九十”，按照最高决策规划的“新的两步走”达于“中国梦”的梦想成真，必须以供给侧结构性改革作为构建现代化经济体系的主线而攻坚克难。
中等收入陷阱、修昔底德陷阱、民粹主义为基础的福利陷阱以及转轨陷阱、塔西佗陷阱等等，虽然都只是比喻，但却寓含着不可忽视的挑战：走向“强起来”新时代，中国必须以新旧动力的转换，形成抑制和化解矛盾凸显、对冲下行因素，有后劲跨越此类陷阱的质量升级版可持续发展。新供给经济学于此种挑战面前，基于竞争、但不局限于“完全竞争”的理论假设，以及基于经受考验、使中国冲过“历史三峡”瓶颈考验期的现代化诉求而所形成的思路，可表达为“守正出奇”地把“有效市场”与“有为、有限的政府”两方作用，于创新中优化结合。
所谓“守正”，首先就是强调我们必须认识、顺应、乃至敬畏市场在资源配置中的决定性作用，要让它充分起作用。这样一个“市场决定论”的认识来之不易，是基于多年实践中的反复探索，于十八届三中全会的全面改革决定（“60条”）中终于明确地表述出来；后面跟着的“出奇”，则是说中国并不能止步于应用一般市场经济的常规发展经验，而必须形成政府高水平的、理性的供给管理，在承担一定风险的情况下，寻求更好发挥政府作用、出奇而制胜实现创新型超常规发展。中国在“工业革命”后严重落伍一、二百年，现在如果满足于常规发展，实际上是不可能达到自己的现代化战略目标的。国际竞争的环境，种种的制约条件，必须使我们进一步深刻领会邓小平所勾画的“三步走”现代化战略和中央现在进一步具体化的“新的两步走”战略里所蕴含的十分深刻的追赶—赶超战略思维。对这种战略思维的学理依据，我们已有依照学术规范而作出的论证。那么，我们必须寻求的“出奇制胜”的创新型超常规发展中，基于“市场决定论”与“政府作用论”的有机结合，具体的制度机制创新，就必然是一系列带有“双轨制”特征的特定的制度与机制安排。比如，产业政策的选择性设计和它市场化的合理运用—中国的经济学研究者关于产业政策的讨论，我们认为还需要进一步深化：产业政策的必要性是不能否定的，但最关键的就是在这种产业政策如何科学制定的后面，还必须有跟市场机制对接的机制性的创新，这是产业政策成功运用、兴利抑弊的关键。又比如，金融创新发展中和商业性金融并存的政策性融资也是不可回避的，而且我们认为必须提到战略层面来把握的挑战性任务。再比如，住房制度和不动产业界保障轨与市场轨的统筹必须全面优化，否则我们根本无法构建完成中央所说的房地产市场健康发展必须要有基础性制度支撑的长效机制。收入分配领域里有力、有效、有度的再分配，那也需要区别对待，必须面对复杂的结构性问题找到尽可能高水平的解决方案，要在这些方面解决一系列的冲破既得利益阻碍、攻坚克难的问题。
这种守正出奇寻求创新成果的通道，势必是比较狭窄的，很容易出现双轨运行中的种种纠结、矛盾、扭曲，处理得不好，设租、寻租等等问题会不断困扰我们，但是把这条路走通，却是在中国和平发展、和平崛起过程中达到现代化愿景目标的希望之所在。我们要把相对窄的这条路走通，才能使中国保持澎湃的动力、后劲，在追赶和赶超的超常规发展中冲过“历史三峡”瓶颈，使现代化“中国梦”梦想成真。这里面最关键的，我们认为，就在于以尽可能高水平的实质性的全面配套改革，来构建创新发展的制度环境，在新旧动力转换中实现动力体系的转型升级，由“有效市场+有为、有限政府”的优化的、有机的结合来保障“守正出奇”的成功率，从而最终实现以人为本、惠及全球的中国经济社会的现代化。
二、基于财政学基础理论，把握财政支持新动能的逻辑框架及其要领
财政作为社会生产关系中分配关系的组成部分，首先是于“社会再生产”所形成的社会经济生活中，在供给侧作为制度安排而对需求侧发生的一种响应机制。具体而言，人类社会生活，需要有公共资源的配置来维系社会共同体，满足公共产品与服务的需要和社会统治集团的统治需要。国家产生之后的经济社会发展史，中国现代化过程中的经济社会的转轨，和走向“强起来”新时代所需的新旧动能转换，都与政权体系（各级政府）职能和财政作用的发挥、财政政策对发展动力的影响、维护与支持，有紧密的不解之缘。
（一）从财政学的核心命题引伸到“更好发挥政府作用”
关于财政的理解和财政本质的研讨文献，已汗牛充栋，但关于财政学核心命题的认知，学术界仍然见仁见智。我认为，财政学的核心命题，可以从带有经济学“公理”性质的一条基本认知出发，即从“为满足人类需要，必须形成带有稀缺性质的资源的有效供给”出发，进而引出“财政处理公共资源配置”这一核心概念，并合乎逻辑地在此核心概念下，形成进一步的财政学的学理认知：人类的“社会”性质，产生公共权力，需处理公共分配，并进而形成以“理财”的方式配置公共资源并影响整体资源配置的“以政控财，以财行政”的“财政”。与财政分配相关的制度规范（“管理体制”），是解决政权体系为主体的财政分配及作用发挥过程中，如何相对稳定而规范地、尽可能合理地解决“钱从哪里来，怎么来；用到哪里去，怎么用”的问题。
基于这一核心命题与学理认知，可以合乎逻辑地强调：财政分配的主体，是有别于微观层面市场主体（厂商、企业法人）的政权主体（各级政府）；现代意义的财政，是在财政体系得到最高权力机构（我国为人民代表大会）授予权力之后的政府理财。于是，在建设和完善中国特色社会主义市场经济中充分认识、尊重市场在总体资源配置中发挥“决定性作用”的前提下，如何“更好发挥政府作用”，便成为财政介入经济社会的基本依据和动力机制，并在实际生活中表现为如何实现“有效市场+有为、有限政府”，形成力求高质量的发展的实质性考验。
财政介入公共资源供给配置的动力机制的必然方式，是以政府财政调控融入“国家治理”的合理的区别对待：服务全局的统筹兼顾之下，放任什么，支持什么，限制什么，禁止什么，既会体现在财力收支安排上，也会体现在政策杠杆与工具手段的设计上和运用中。现代意义的预算，就此成为政府活动的范围、方向、重点、政策意图、绩效目标的运作载体，也必然成为面对如何最大限度合意地“正确处理政府与市场的关系问题”、“支持创新动能”的运作载体。
所谓“更好发挥政府作用”，按照前文关于“守正出奇”的分析认识，其挑战性、复杂性是无可回避的。经济学理论中，从“混合经济分析”，到“PPP创新分析”，现实生活中社会演化、制度变革中的“核心问题”，正是在于政府和市场关系如何正确处理的不断探讨、动态优化。
财政相关的一系列制度机制安排（制度供给），如能适应生产力发展的客观要求，在各个具体的发展阶段上有效服务于放松供给体系约束，激发供给潜力与活力、解放生产力，其实质内容，都必然归结为服务于发挥政府职能作用视角上的“合理性”，从而支持了和完善了动力机制。反之，则属于违背生产力发展与政府理财客观规律、压制发展动力的局限、偏颇与弊端了。
（二）从财政分配的综合性质与对动力体系的全覆盖，引伸到“财政全域国家治理”
“财政是国家治理的基础和重要支柱”，从学理而言，十八届三中全会《决定》中的上述表述是十分严谨的，因为财政正是以公共资源配置影响、拉动、辐射整个经济资源配置，因而构成国家治理的基础与支柱。
现代“治理”概念的真谛，是把管理与自管理，组织和自组织，调控与自调控融于一炉，从而最大限度地调动一切潜力、活力和“积极性”，解放生产力而实现包容性发展的制度安排和机制联结。这在资源配置机制视角，就是形成最大的包容性和综合性，来服务于“包容性发展”轨道上的“全面、协调、可持续发展”。这种综合性质，也体现为对于经济社会发展动力体系（需求—供给互动关系及总量平衡，结构优化关系）的全覆盖，可推展、引申为服务于经济、政治、文化、社会、生态“五位一体”全面发展的“财政全域国家治理”的认识框架。我和合作者已对此作了初步的研讨与勾画，其关键性创新认识，是新的历史时期财政理论框架与时俱进所引发的逻辑性延展；所对应的实践内容是以打造现代财政制度，支持实现国家治理全方位目标；实际财政工作中的指向，则是基于我们过去早已有所认识的“跳出财政看财政”、“财政服务全局、支持长远”和以“建设财政”、“经营管理财政”和“公共财政”等表述的转型递进追求，进一步以“现代财政制度”全面渗透和优化经济社会生活中的国家治理体系和治理能力，支撑全面改革和全面依法治国。“财政全域国家治理”的正面表述，也合乎逻辑地有利于确立财政部门和财政工作者的全局意识、创新意识和服务大局的担当意识，形成应有的战略思维和战略实施能力。
（三）中国财政必然的时代使命：支持供给侧改革主线上的攻坚克难，形成“创新发展”中澎湃不竭的“第一动力”
中国在“工业革命”发生后的近现代史中，一路积贫积弱，内忧外患，几至“国将不国”，而终有上个世纪“三件大事”次第发生（1911年辛亥革命；1949年新中国成立；70年代末实行改革开放），中华民族终于有了“站起来”、“富起来”的长足进步，并正在奋力进取走向实现现代化历史飞跃的“强起来”新时代。
在此关系“中国梦”如何梦想成真的“行百里者半九十”的关键性新时代（从现在起，以2020年“全面小康”新起点再经“新的两步走”的约三十年时间段里），服务于政府履职、实施“全域国家治理”的中国财政，必然承担责无旁贷的时代使命：要以力求优化的财政分配，支持构建中国现代化经济体系主线上的供给侧结构性改革的攻坚克难，充分地动员、释放“创新发展”这个“第一动力”，推进现代国家治理，支撑全面改革实现其目标。
“供给侧结构性改革”，即是邓小平当年强调的“生产关系自我革命”的改革，在其“深水区”的承前启后、继往开来，这一带有特定严谨性的全称，体现了“中国特色社会主义政治经济学”对于新时代大政方针的学理支撑：改革即是要解决以有效制度供给“解放生产力”的问题，而供给侧制度供给的实质内容，是利益结构如何优化（激励—兼容）、并以利益结构优化带动整个供给体系结构优化、提高其质量与效率的问题。在供给侧结构性改革这条主线上，前面40年的改革进程，已使我们“大踏步地跟上时代”，并在明确了建设社会主义市场经济目标模式的变革轨迹上，主要以先易后难的渐进方式，取得了一系列改革成果，但在改革深水区，渐进改革的弱项（“矛盾后移”的累积）已对我们下一步的现代化进程形成了极大的制约与考验：好改的、容易改的都改完了，帕累托改进式（只有人受益而无人受损）的“好吃的肉”都已吃完，剩下的都是难啃的“硬骨头”，是“行百里者半九十”的冲关考验了。在此关键的走通“历史三峡”的冲关期，创新发展被中央决策层强调为“第一动力”，便是针对“惟改革创新者胜”历史考验的不二选择，我们必须义无反顾地以财政襄助攻坚克难，以创新打开可持续发展和高质量发展新局面。
财政既是服务于国家最高决策与现代化全局的制度供给组成部分，就一定要义不容辞地以自身的改革和与之紧密相关的对全面配套改革的支持，不断致力于提升制度供给的有效性，在“涉险滩”、“啃硬骨头”的改革攻坚克难中推进新旧动力机制的转化，有效地支持创新发展，形成中国现代化伟业如愿前行的澎湃的“第一动力”。
（四）财政支持新时代新动能的制度框架与政策体系
由前述可知，以财政的分配、财政的改革与发展支持新动能释放、新局面形成的提纲要领、“纲举目张”因素，就在于提高相关制度供给的有效性。基于此基本思路，具体考虑财政在新时代的制度框架与政策体系建设，有必要强调如下几大方面：
1.坚持1994年“分税制”改革基本制度成果，在深化改革中以落实省以下分税制为重点攻坚克难。
经“理论与实践结合”中的反复研讨，可知与中国社会主义市场经济相匹配的财政体制，应是“以分税制为基础的分级财政”。1994年的里程碑式的财税配套改革（简称“分税制改革”），终于在中国构建了分税制的“经济性分权”基本框架：所有的企业不分大小、不看行政级别、不讲隶属关系，在税法面前一律平等，依法该交国税交国税，该交地方税交地方税，共享税由政府管理部门按体制规范处理，企业税后可分配的部分按照产权规范和政策环境，由企业自主分配，于是从此终于划出了市场主体公平竞争（即“竞争中性”理念所指状态）的“同一条起跑线”，以政府—企业关系的正确处理，打开了千千万万市场主体释放潜力、活力的巨大空间；同时，在中央—地方关系上，摒弃以往行政性分权中的“讨价还价”机制，以规范的分税和转移支付，稳定政府间财力分配与各级履职的分工—合作机制，充分调动中央地方“两个积极性”；在公权机构—公民关系上，1994年体制也以相对规范的个人所得税等形式切入，开启政府与自然人之间的“再分配”机制。这些基本的制度成果必须坚持，并在深化改革中，以落实省以下分税制为重点作出必要的改进和完善。所需掌握的关键性认识与要领有：
对1994年分税制改革后陆续出现和困扰我们的地方财政困难、地方隐性负债和短期行为特征明显的“土地财政”等问题，“打板子”打在分税制上是打错了地方，这些为人诟病的问题之根源，正是在于我国省以下还迟迟没有真正进入分税制的“分成制”、“包干制”制度供给的弊端。
正确的大方向与基本思路，必须是以深化分税制改革，在省以下使分税制制度安排“落地”；大的前提条件，应是以“扁平化”改革的到位，使原来的中国“地方政府”概念下“省、市、县、乡镇”四级框架，扁平化为“省与市县”两级实体层级的框架，进而整个财政体制按照中央、省、市县三级贯彻“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的制度建设原则，配之以中央、省两级自上而下的转移支付和辅助性的地区间横向转移支付，使整个中国的各级、各地政府，都达到“财政与事权相顺应，财力与事权相匹配”的境界。
在深化预算管理改革的过程中，要进一步使中央、省、市县三级的事权，特别是共同承担（分担）的事权，形成清晰的一览表，配之以财力安排的“支出责任”明细单，使这种“政府职责—财政事权与支出责任”的具体履行方案，在全中国达到“全覆盖和各级可操作”，并由粗到细发展全套的绩效考评与监督、问责机制。
2.在已有的复合税制框架基础上，于深化税制改革中以构建地方税体系和提高直接税比重为重点攻坚克难。
改革开放40年间税制演变至今，虽有一系列的改革成绩，综合体现在现行十八种“正税”形成的复合税制框架中，但仍有不适应形势发展变化和国家治理现代化客观要求的两大突出问题：
一是地方税体系迟迟未成型，这与省以下分税制未能落地互为表里，需一并解决。若干年间，我国中央地方的共享税越搞越大，“营改增”后又有地方原来唯一大宗、稳定的税收——营业税归入增值税而进入“共享”，其后地方在新的增值税收入中拿一半份额的权宜之计（过渡性安排），由于地方税体系的建设迟迟未能取得明显进展，而不得不于2019年10月改为“稳定”的无限期安排，而这将带来地方政府在辖区内大办企业的扭曲动力源，值得高度关注，及早考虑化解其扭曲效应之策。
二是直接税收入在全部税收收入中的比重过低，仅为30%左右（如把概念上有争议的企业所得税打折扣，则比重还要低许多）。中央十八届三中全会《决定》明确要求的“逐步提高直接税比重”，在必选项房地产税上多年受阻，在遗产和赠与税上，更显得遥遥无期，因而中国整个税制的反周期“自动调节器”作用和优化再分配的“抑制两极分化”作用，是相当薄弱的。如何在“税收法定”轨道上加快房地产税立法，并适时地分区域渐进地推进改革，已成为中国直接税制度建设攻坚克难的典型案例。
中国要建成现代化社会，必须实现税制的现代化，而通览全球经验，总结本国实践，可明确认知：地方税体系和直接税制度安排，对于全局而言的“把激励搞对”，形成激励—兼容的“包容性发展”都属势在必行。相关的历史性考验面前，财税配套改革必须交出合格的答卷。
3.在贯彻中央决策、服务于全面改革“取得决定性成果”的取向下，推进新一轮“价税财连动”配套改革的攻坚克难。
十八届三中全会《决定》要求的全面改革取得“决定性成果”，是为中国可持续的、“升级版”的发展提供后劲支撑的关键“动力源”之所在，面对全局的高质量发展客观需要，财政为打造“创新发展”新局面，必须正视新一轮“价税财连动”改革的任务。与上世纪80—90年代讨论的价税财连动不同，现阶段我们面临的这一问题，于“价”的方面，是在一般商品价格已进入市场调节轨道之后，资源产品、基础能源产品、不动产的价格形成机制与比价关系，还必须通过“啃硬骨头”的改革而较充分地对接市场机制；于“税”的方面，是税制建设和地方税体系建设中，还必须与前述的价格改革相呼应，形成“环境税收体系”，以环境税、消费税、房地产税和可探讨的“碳税”等，为资源、能源、不动产的价格加入依法而成的税收因子与调节机制，以此促成绿色低碳经济发展、国土集约开发和使用、生态环境保护建设和经济社会的可持续发展；于“财”的方面，则是以分税制体制贯彻落实、改进完善的实质性进展，优化地锁定为市场经济与现代化发展服务的这套经济参数调节为主（即“间接调控为主”）的体制机制，从而保障长治久安，让高质量可持续发展的动力源泉源源不绝。相关的改革“融动既得利益”所形成的难度，我们可以透过电力部门改革等具体案例的观察分析，得到深刻印象，但财政决策上别无选择，必须寻求“冲破利益固化藩篱”的积极稳妥方案，取得攻坚克难的成功。
4.以尽可能高水平的中期（中长期）滚动财政规划（预算）服务和推进经济发展建设与政治建设、社会建设、文化建设、生态文明建设的“五位一体”全面推进和攻坚克难。
财政功能作用的发挥，以现代意义的预算为载体，而预算的“瞻前顾后，综合平衡”式“全域国家治理”机制，较可取的具体形式是十八届三中全会《决定》公布后明确要求的“多年滚动”的编制形式。我国要求从中央级开始编制、地方跟进的中期（三年）滚动预算，后又降格为粗线条的“三年滚动财政规划”，但其基本逻辑是无可非议的，需经过坚持不懈的努力，使我国最终形成“全口径预算（一切政府财力一览无遗统统编入）”概念下的中央、地方多年滚动预算（类似于美国联邦级、州级分别已实行多年的5年与3年的滚动预算）。这种预算，配之以必要的“权责发生制”预算会计准则，将合乎逻辑地引出相互联系的两个重大的正面效应：
一是使预算表现的公共资源配置能够高水平地“瞻前顾后，综合平衡”服务于全口径覆盖、全域治理框架下整个社会“五位一体”的结构优化、动能持续。全口径多年滚动预算有利于跨年度、精准化衔接地处理财政分配如何服务和支持经济建设、政治建设、社会建设、文化建设与生态建设，并把握好这“五位一体”的内部协调关系，在重点建设与公共工程，国家机器运转与法治化、民主化推进，社会保障基层组织与公益慈善事业发展，科教文卫和精神文明建设事业进步，以及环境保护与生态文明普及等广阔的领域内，形成高质高效的供给体系。
二是在千头万绪的“五位一体”全面协调可持续发展中，对公共资源的配置更好地实施全面绩效管理，把不同领域同起、继起纷繁复杂的政府履职行为，都放入一个可构成动态全景图的财政绩效评估、并对相关机构和官员问责与奖惩的管理体系之中，使任何财政资金使用、政策贯彻执行，都得到事前、事中、事后全过程的绩效评估以及问责机制的引导和约束，从而有效提高供给侧要素潜力、活力的动员能力与综合效应，增进公共资源配置的综合性“国民经济与社会效益”，更好地服务和支持公共利益（社会总福利）的最大化。
这种看来非常“技术性”的基于多年滚动预算管理形成的全面绩效评估与“激励—约束”，其实质与关系，仍然是制度建设和提升制度供给有效性问题，自然会遇到种种阻力和困难，但先易后难、由粗到细的推进，可以循先规划后预算，先中央后地方，先项目支出后经常支出，先重点后一般等递进规则，渐次展开，长期坚持，不断走向精细化。
现代意义的全面绩效管理，等价于“系统集成”化地“更好发挥政府作用”来配合“守正出奇”地服务创新发展，也即是以财政分配“系统集成”化地支持经济社会动力体系优化升级的“落地形式”。
参考文献：
〔1〕贾康主编.新供给：经济学理论的中国创新[M].中国经济出版社:北京,2013.8:1.
〔2〕贾康,苏京春.新供给经济学[M].山西经济出版社:山西,2015.8:1.
〔3〕贾康,苏京春.供给侧改革：新供给简明读本[M].中信出版集团:北京,2016.2:1.
〔4〕贾康,苏京春等.新供给经济学：理论创新与建言[M].中国经济出版社:北京,2015.4:1.
〔5〕贾康,冯俏彬,刘薇,苏京春.供给侧结构性改革：理论模型与实践路径[M].企业管理出版社:北京,2018.11:1.
〔6〕中共中央十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》
〔7〕贾康.逐步建立以分税制为基础的分级财政[J].经济导刊,1994(01):6-8.
〔8〕财政本质与财政调控[M].经济科学出版社:北京,1998.7.
〔9〕贾康,刘薇.构建现代治理基础——中国财税体制改革40年[M].广东经济出版社:广州,2017.9.
〔10〕贾康,龙小燕.财政全域国家治理:现代财政制度构建的基本理论框架[J].地方财政研究,2015(07):4-10.
〔11〕贾康.正确把握大思路 配套推进分税制——兼与“纵向分两段,横向分两块”的主张商榷[J].中央财经大学学报,2005(12):1-4+35.
〔12〕贾康. 新一轮价税财配套改革将打开发展的潜力空间[N]. 中国经济导报,2013-01-12(B01).