薛 军  闻 勇/云南财经大学

 

内容提要：对标准化工作实施效果进行评价是推进标准化改革实施，提升标准化财政专项资金绩效的重要步骤。本文以云南省实际调研数据为例，对标准化财政专项资金的绩效情况进行评价。研究结果表明，部分奖补资金的使用管理规定不明确、项目管理缺乏有效激励约束机制、产出实际与预设目标仍有差距以及标准化工作成果推广及带动性较弱是制约标准化财政专项资金绩效提升的主要问题。而通过明确今后工作目标及发展重点,健全绩效管理机制，充分保障财政资金的拨付可以有效提高标准化财政专项资金绩效。

关键词：标准化  财政专项资金  李克特量表  层次分析  绩效评价

 

一、引言

标准化工作因属于经济社会发展的基础技术支撑性工作，与产业发展关联度极高，涉及经济社会的方方面面而成为调整产业结构、转变经济增长方式的重要抓手。国务院早在2015年3月就出台了《关于印发深化标准化工作改革方案的通知》旨在加速推动我国标准化工作改革进程。随着标准化改革工作的深入推进，用于标准化工作的财政专项资金规模逐步提高，作为财政专项资金如何将其用好、用实便成为人们关注的焦点。2018年9月，国务院出台了《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》对优化财政资金使用提出了更高要求。为此，对标准化财政专项资金进行绩效评价，并以此建立相应的反馈与应用机制成为完善标准化财政专项资金使用工作的一项重要制度建设。

现有关于标准化财政专项资金绩效评价的研究较少，大多集中在研究标准化战略实施的意义（张晓博，2013）^[1]，存在的问题（王世刚，2009）^[2]以及相应的对策建议（王艳君，2014）^[3]。为数不多的学者就部分标准化工作展开绩效评价。刘洋洋（2016）从前期投入、示范推广和产出效益3个维度构建了我国农业标准化示范区绩效评价的指标体系^[4]；骆浩文（2008）对广东省农业标准化绩效评价方法进行了研究，提出了生产函数法和综合评价法两种方法^[5]。张霄潇等（2019）对围绕标准体系、标准质量、标准应用、标准研究等方面对中医药标准化体系建设进行评价^[6]。其他与之相关的研究，主要集中在财政专项资金的绩效评价上，如对“基础教育创强”专项资金（廖逸儿等，2018^[7]）、环保专项资金（房巧玲等，2016^[8]）、村级财政奖补政策（何文盛，2015 ^[9]）、农业科技财政专项资金（王娟娟，2014^[10]；杜娟，2013^[11]）、财政科技投入（张世慧等，2013^[12]）等。现有研究为标准化财政资金绩效评价提供了思路，但存在以下缺陷：一是对标准化财政专项资金进行绩效评价的研究较少，且缺乏全盘考虑；二是在评价维度上，现有研究或偏向于管理，或偏向于产出，而作为一项财政资金，特别是引导类财政资金，既要从资金供给方面，做好资金管理，落实实际产出，同时要从需求角度，激发市场活力，提高企业的满意度。三是评价方法上，依赖于投入产出评价方法，无法实际结合标准化财政专项资金奖补类的性质。

考虑到上述问题，本文在前人基础之上寻求以下突破：一是扩大评价范围。借助云南省调研材料，对所有标准化财政专项资金进行全面绩效评价；二是拓宽评价维度。围绕管理程序、项目产出及社会效益三个方面，以期从供需方面对标准化财政专项资金绩效情况进行有效反映；三是运用新的评价方法，采用李克特量表法设计调查问卷，结合客观数据和主观感受对标准化财政专项资金绩效情况进行评价，同时采取层次分析法对不同层次指标进行赋权。

二、云南省标准化财政专项资金概况与绩效评价研究数据来源

（一）标准化财政专项资金基本情况

2009年云南省政府下发了《云南省人民政府关于实施标准化发展战略的意见》（以下简称《意见》）对全省标准化工作作出了战略部署。根据《意见》的要求，省级财政每年安排1000万元标准化发展战略专项资金，主要支持两方面工作：一是对积极开展标准化工作的企业的激励和引导；二是保障企业更好的推进标准化工作的工作内容予以资金支持；并出台《云南省推进标准化发展战略专项资金管理办法》[1]对相关资金使用范围、方式及额度进行具体规定（详见表1）。

表1  云南省标准化财政专项资金补助范围、方式及额度

 

从资金总规模来看，2009-2015年，云南省标准化财政专项资金达7066万元，专项资金按《意见》要求基本落实到位，但各年度由于标准化工作开展情况不一，专项资金年度规模并不一致。从资金结构上看，云南省标准化财政专项资金使用主要集中在标准制修订项目、标准化示范点建设项目以及标准化研究项目上，2009-2015年上述三项经费占总经费的比重分别为30.1%、28.9%和27.7%（具体如表2所示）。从资金管理制度来看，依据《云南省推进标准化发展战略专项资金管理办法》，主要围绕项目资金申报、审核及审批，以及资金的管理与监督检查，对标准化专项资金管理进行了规定。

表2  2009-2015年各项标准化工作财政专项资金占比情况

 

通过财政专项资金连续多年的支持和引导，据不完全统计，云南省已先后制定国际标准4项、国家标准96项、行业标准153项、地方标准455项；组建完成4个国家级专业标准化技术组织、23个省级专业标准化技术委员会；建设完成国家级、省级农业标准化示范区100项，国家级服务业标准化示范区建设20项，以及省级服务业标准化示范项目45项，被确认为AAAA企业的国家级“标准化良好行为企业”8个。可以说，标准化财政专项资金极大推动了云南省标准化工作的开展[2]。

（二）评价对象选择及数据来源

依前文所述，标准化财政专项资金的绩效评价主要围绕管理程序、项目产出及社会效益三个方面展开。其中，管理程序主要反映财政拨付资金及项目承担单位对资金管理及项目管理两方面情况，因此以主要对资金及项目进行监管的质监局作为调研对象；项目产出，旨在评价专项资金在六项标准化工作中的产出效果，由于是对项目承担单位在资金使用中所形成的产出的考核，因此主要由质监局作为调研对象（其中基础管理项目，因由标准化研究院主导开展，采取标准化研究院自评的方式，以标准化研究院作为调研对象），个别指标在历年经费统计数据中有所反映，对于该类指标，项目组通过对既有数据统计整理获取；社会效益，旨在评价专项资金投向六项标准化工作后，项目承担单位对资金安排及所产生的效应的评价，因此主要以项目承担单位作为调研对象，各指标调查对象见表3。

项目组将调研工作分为预调研与实地调研两个阶段。其中，预调研分别选取了云南省质监局、标准化研究院以及昆明食用菌研究所等十家企业单位，通过座谈等形式对调查问卷形式、内容设计等进行了摸底调查；实地调查中，根据预调研结果分别针对质监局、标准化研究院以及项目承担单位设计三大类调查问卷。调研方法主要以问卷调查为主，以实地访谈和电话回访为辅。其中，项目承担单位为调查重点，项目组从云南省开展标准化工作的317家企事业单位中选取了95家进行调查（每家单位至少涉及六项标准化工作中的一项，保证调查能全面覆盖六项工作），并针对六项标准化工作分别设计调查问卷，由开展相应标准化工作的企事业单位结合各自所涉及的标准化工作类别进行填写。从问卷收回情况来看，共发放问卷120份，回收问卷120份，有效问卷120份，有效率100%（其中，项目承担单位问卷118份，质监局及标准化研究院问卷各1份）。

三、云南省标准化财政专项资金绩效评价模型构建

（一）模型构建

标准化财政专项资金绩效评价的总体思路是在确定绩效评价指标的基础上，对相应指标赋予权重，从而计算绩效评价结果。具体模型构建如下：

其中， 为标准化财政专项资金绩效评价值； 为第 个一级指标权重； 为第 个一级指标评价值； 为一级评价指标个数； 为第 个一级指标下，第 个二级指标的权重； 为第 个一级指标下，第 个二级指标的评价值； 为二级评价指标个数； 为第 个一级指标下，第 个二级指标的实得评价值； 为第 个一级指标下，第 个二级指标的满分评价值。

（二）指标体系构建

根据上述模型构建思路，本部分对具体指标体系进行构建。在构建标准化财政专项资金绩效评价指标体系过程中，既要考虑我国标准化发展战略要求，又要考虑适应标准化建设相关单位实际，同时还应全面客观反映专项资金的管理和使用情况。故标准化财政专项资金绩效评价指标体系的构建应遵循以下原则，一是强调目标引领。作为财政专项资金，明确资金使用用途是必要前提。由于部分标准化工作规定了明确的目标，对于这类有明确目标要求的，要以此为标准，衡量标准化工作实际的完成情况；对于无明确目标要求的，要针对专项资金投向的领域及部门，明确部门职能职责，依据部门履职绩效目标选择考核指标。二是关注项目承担单位满意度。指标选取既要从供给角度强调主管部门对项目及资金的管理职责，同时要从需求角度关注项目承担单位的满意程度。三是立足发展导向原则。既要关注标准化财政专项资金现阶段绩效，同时也要反映对未来标准化工作推进的激励作用。

基于上述原则，本文总结归纳了包括管理程序、项目产出和社会效益三类一级指标，其中管理程序指标具体分为资金管理及项目管理2项二级指标，19项三级指标；项目产出和社会效益指标按照标准化工作类型分为标准化研究项目、标准制修订、专业标准化技术组织建设、专业标准化示范点项目、基础管理项目、标准化创新贡献奖6项二级指标，并分别相应选取三级指标37项、35项[3]。各指标赋值情况及描述性统计分析情况如表3所示：

表3  标准化财政专项资金绩效评价指标体系：指标赋值及描述性统计

注：①对于考察对象唯一的（如管理程序及项目产出），平均值栏反映的是唯一的调查对象给出的评分，因此，无标准差；对于调查对象不唯一的（如社会效益），则存在平均值及标准差。

②管理程序中，既考察了资金管理，同时考察了项目管理，受篇幅所限，此处仅列出资金管理的相关指标；

③项目产出及社会效益中，分别设置了包含“标准化研究项目”在内的六项标准化工作，受篇幅所限，此处仅列出“标准化研究项目”的相关指标。

④“经费统计表”为质监局提供的历年标准化工作财政专项资金统计表。

 

（三）指标权重确定

依据前文，绩效评价结果依赖于对一级指标及二级指标权重的设定。综合考虑现有赋权方法的优缺点，兼顾定量与定性结合，本文选取了层次分析法。通过邀请质监局及标准化研究院等相关单位10位专家根据Saaty（1980）的1-9标度方法，对各一级指标和二级指标两两重要程度进行比较^[13]，并依据比较所形成的判断矩阵，计算得到指标权重。经检验，上述判断矩阵通过了一致性检验，权重可靠[4]。

根据计算结果，标准化财政专项资金绩效评价的三个因素，管理程序、项目产出和社会效益的权重分别为0.2395、0.6232和0.1373，说明上述三类对标准化工作开展的重要程度从高到低依次为项目产出、管理程序以及社会效益。其中，推进标准化工作所带来的产出的提高尤为重要。

在管理程序层次中，资金管理和项目管理的权重分别为0.6667和0.3333，说明相比项目管理而言，资金管理对于标准化专项资金的绩效评价更为重要。

在项目产出层次中，标准化研究项目权重为0.2517，标准化制修订项目权重为0.2959，专业标准化技术组织建设项目为0.0849，标准化示范点建设项目权重为0.1837，标准化基础管理项目权重为0.1028，标准化创新贡献奖权重为0.0810。说明从产出角度来看，专项资金的投入重点在于引导科研院所及企事业单位积极申报标准化研究项目，鼓励企业主导或参与更高级别及更多的标准制修订，从而为实现关键科研成果向标准转化、提高本地区在市场竞争中的控制权，助推产业升级和可持续发展等提供有力支撑。

在社会效益层次中，标准化研究项目权重为0.2480，标准制修订项目权重为0.2371，专业标准化技术组织建设项目为0.1108，标准化示范点建设项目权重为0.1778，标准化基础管理项目权重为0.1010，标准化创新贡献奖权重为0.1253。说明从社会效益角度来看，专项资金的投入重点在于通过鼓励企事业单位开展标准化研究项目、主导或参与指标制修订以及开展标准化示范点建设，从而提高企事业自身竞争力，并通过成果应用或经验扩散对相关企业形成有效指导。

四、标准化财政专项资金绩效评价结果及问题分析

（一）评价结果

根据前文所列绩效评价值计算公式，各级指标权重及相应评价值，可以得出云南省标准化财政专项资金绩效二级指标评价值及绩效综合评价值，评价结果如表4所示。

表4  云南省标准化财政专项资金绩效评价值

 

由计算结果可知，专项资金绩效的综合评价值为76.37。其中，管理有效性评价值为89.50，产出有效性评价值为69.41分，社会效益评价值为85.04。

从管理程序、项目产出、社会效益三个一级指标的评价值可以看出，标准化财政专项资金在产出方面的目标完成情况最差，但产出层面指标的权重却是三类中最高的，这也是拉低综合评价值的重要原因。而管理程序层面和社会效益层面的评价值相对较高，说明标准化财政专项资金在管理及发挥引领作用方面具有一定的成效。

从各二级指标的评价值上来看，管理层面，对项目管理的评价略低于资金管理，说明财政厅和质监局重视前期资金投入及管理，对投入后项目管理落实还有提高空间；产出层面，基础管理项目的评价值最高，说明基础管理项目的工作，即标准文本采集、数据库建设与维护、标准化工作管理及服务的信息平台建设等情况良好。标准化研究项目、标准化技术组织建设和标准化示范点项目产出目标的完成情况都较差，尤其是标准化示范点项目工作，评价值最低。而标准制修订项目虽然整体得分不低，但从具体指标的评价值情况来看，分化严重，既存在较多超额完成要求的工作，也存在不少无法达标的情况；社会效益层面，与产出层面结果类似。基础管理项目和标准化创新贡献奖的评价值较高。说明标准化财政专项资金在推进上述两项工作方面，较为显著的提升了服务对象的满意度，一定程度上实现了扩散及引领效果。而标准化研究项目权重最高，但评价值相对最低，该项工作在提升社会效益方面还有待加强。

（二）问题分析

从调查问卷具体指标的评价值及调研访谈的反馈来看，标准化财政专项资金在管理、产出以及社会效益方面存在以下问题：

1．部分奖补资金的使用管理规定不明确。专项资金大多属于事后奖补或者是分阶段补助，如标准化制修订项目等为事后奖补，标准化研究项目等按照项目进程分阶段补助。由于专项资金的性质要求资金必须要实现专款专用，因此，对于事后奖补的资金，因标准化工作已开展完毕，导致资金使用单位不清楚应以什么为依据使用该项资金。对于属于分阶段补助的资金，虽然可依据项目进展投入使用，但实际拨付中大部分资金仍然是事后才进行奖补，因此也存在使用单位对资金使用方向不明确的情况。

2．项目管理缺乏有效激励约束机制。一是绩效评价机制针对性不强。已有的专项资金绩效评价机制是针对所有专项资金，因此，作为一种普适性的专项资金评价标准，难以凸显标准化工作的特点。加之，对专项资金的评价多为定性评价，因此，评价内容针对性不强。而标准化工作属于社会经济发展的基础性工作，涉及面广泛，因此，绩效评价框架更应该针对标准化工作的特点加以完善；二是监督力量和监督手段有限。一方面，由于项目管理的主要监督力量在质监局，但因管理人员数量有限，而项目种类和数量、涉及行业较多，因此，质监局监督力量有限。另一方面，由于项目繁多，在实际操作中，对标准化财政专项资金的监管主要采取调研、抽查等方式，不能对项目进行全方面跟踪监督，监督手段有限；三是部分行业主管部门及地方政府对标准化项目建设的重视程度不高。从项目管理问卷中“对行业主管部门及地方政府投入情况”的调研结果来看，部分行业主管部门及地方政府还未出台相应政策，这使专项资金投入的环境得不到保障，对专项资金发挥更大的作用造成了限制。

3．产出实际与预设目标仍有差距。按照《意见》规定，现阶段标准化工作总体目标已经完成，但各项工作实际产出与《意见》的具体目标还有一定差距。从各项标准化工作产出有效性评价值来看，产出的绝对量指标及增长率的相对指标，达标情况并不乐观，特别是标准化研究项目中申报率呈减少趋势，反映出标准化财政专项资金的激励效果不明显，各单位在推进标准化工作开展方面积极性不高，主动性不强。因此，标准化财政专项资金在促进产出，以及结合实际制定产出目标等方面还应加强。

4．社会效益中推广及带动性有待加强。一是对财政资金的依赖性较强。从问卷和调研情况来看，普遍存在一个现象，就是项目承担单位认为财政资金的支持力度太小，对于项目承担单位标准化工作所需资金而言，作用甚微，希望能加大财政的支持力度。同时在自设标准化工作经费方面，很多单位都不愿自身额外设置标准化工作经费，充分反映了单位对财政专项资金依赖较强，专项资金的引导性作用尚未充分发挥；二是外部性作用不足。外部性体现了专项资金在社会效益方面对非直接受益的企事业单位是否具有一定的带动作用。调查结果显示，除了标准制修订项目具有较强的正外部性外，其他几项标准化工作外部性作用并不显著。主要表现在，标准化研究成果在行业中没有得到有效地推广和应用；未在行业内建成权威性的标准化相关组织；未能有效促进行业标准化人才的培养等。

五、结论及政策建议

为进一步推进标准化改革、提升标准化财政专项资金使用效率，本文以云南省为例，基于对云南省的调研数据，围绕管理程序、项目产出及社会效益三个方面对标准化财政专项资金进行绩效评价。研究结果表明，部分奖补资金的使用管理规定不明确、项目管理缺乏有效激励约束机制、产出实际与预设目标仍有差距以及标准化工作成果推广及带动性较弱是制约标准化财政专项资金绩效提升的主要问题。

基于标准化财政专项资金绩效评价问题，并结合标准化工作实际需求，今后应完善以下方面，进一步推进标准化工作顺利开展。

第一，明确今后工作目标及发展重点，有的放矢的推进标准化工作。一方面，压缩专项资金投入范畴，提高重点工作保障规模。根据全国标准化工作改革的要求，结合专项资金性质，明确今后标准化工作目标及发展重点，集中有限的财政资源用于支持标准化重点工作，使专项资金发挥更大的效益；另一方面，出台相关管理办法，加强专项资金的使用管理。针对事后奖补资金使用方向不明确，以及部分要求分阶段补助的资金实际上事后发放情况，应出台相关资金管理办法，在对资金补助方式做出明确规定的同时，要求资金实际拨付方式切实按照相关管理办法规定要求下达，重点对事后奖补资金的具体使用方向做出明确规定，以确保专项资金发挥更好的效益。

第二，健全绩效管理机制、建立行之有效的激励约束机制。一方面应健全绩效管理机制。包括完善全过程的绩效考评机制和建立专项资金的动态绩效评价体系。前者强调专项资金的绩效评价应做到明确绩效目标、强化绩效跟踪、实施绩效评价以及加强评价结果的应用，绩效理念贯穿全过程。后者强调在实施绩效评价过程中，应结合标准化工作的发展角度及实际需求角度，建立动态绩效评价体系，逐步实现评价内容从考核数量转变为考核质量，评价方式从抽样调查争取到全面调查，评价范围从终期考察拓展到阶段性考察。另一方面，应建立有效的激励约束机制。当前标准化工作开展尚未成熟，企业对标准化工作重要性认识不够，在标准化经费投入方面对财政资金依赖性较强。而发挥企业对标准化投入的主观能动性对于长期发展而言具有可持续性。因此，地方政府和行业主管部门给予相应的政策支持和配套的资金投入，同时，完善人员奖励相关管理措施，给予科研成果转化能力强和外部带动作用明显的单位以及突出的个人相应的表彰奖励。此外，对各监管主体进行明确的职责划分，建立一定的惩罚机制，对消极怠工、工作落实不到位的监管人员给予相应的处罚。

第三，充分保障财政资金的拨付，切实发挥资金引导作用。项目承担单位对标准化财政专项资金依赖较强的问题，突出说明现阶段企业对开展标准化工作积极性还不够，尚未充分认识到标准化工作的重要性。在社会对标准化工作重视工作不足的大环境下，政府的职能主要就是引导，因此，充裕的资金保障是政府实施引导的必要条件，必须予以保障。当前，政府不仅要保障标准化常态化工作的经费需求，而且要根据标准化工作的实际需求，适时对资金规模进行增量调整。未来，随着标准化的推广及企业对标准化认知度的增加，政府还应建立逐步退出机制，逐步贯彻国务院《深入标准化工作改革方案》提出的“广泛吸纳社会各方资金，鼓励社会资本以市场化方式设立标准化专项基金，形成市场化、多元化投入机制”。

 

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