刘柏源/中国地质大学 ;丁志伟/首都经济贸易大学;张 洁/中国政法大学

 

    内容提要：党的十九大报告提出，“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。本文利用我国经验数据，基于整体和区域两个不同的视角，从预算绩效管理改革对政府支出总体的影响、预算绩效管理改革对不同区域政府支出的影响两个方面进行实证研究，发现随着预算绩效管理改革的不断推进，财政支出的效率不断提高，并且东部、中部、西部地区的财政支出效率相差不大。建议牢固树立预算绩效管理理念，积极推进全面预算绩效管理，提高预算绩效管理的技术水平；加强西部地区支撑体系建设，夯实预算绩效管理基础，改善西部地区财政支出效率；建立考核问责机制强化绩效评价结果应用。

    关键词：预算绩效管理  财政支出效率  DEA-Malmquist指数 

 

    一、引言

2018年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称“意见”），《意见》明确指出全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措[1]，我国预算绩效管理改革迈上了新的台阶。我国早先于2003年十六届三中全会进行预算绩效管理的探索，经过十多年的发展，我国从部门预算绩效管理到全面预算绩效管理，从无到有，初步建立起了一套适合我国国情的预算绩效管理体系的基本框架，预算绩效管理改革很好的解决了管理低效、资金使用混乱、资金使用不透明等问题。更进一步说一个地区财政支出效率的好坏，直接关系到该地区资源的合理分配，影响地区的经济的发展，因此财政支出的绩效越来越受到人们的关注。然而，在预算绩效管理改革的进程中，虽然改革多年，但是依旧存在资金使用效益低下，绩效信息尚未与预算编制、执行相结合的问题，那么政府的财政支出的绩效如何，预算绩效管理改革对于财政支出有着什么样的影响，需要去进一步的探讨和研究。

专家学者对于预算绩效管理改革与财政支出的研究主要集中在以下三方面：第一，预算绩效管理改革与财政支出的关系上。预算绩效管理改革建立了更加公正的程序，降低了人为因素的影响，推动预算“由人分配”向“制度分配”转变，提高了财政支出的效率^[1]。并且实施预算绩效管理改革，改善财政支出资金分配，促使政府更加合理决策^[2]。第二，预算绩效管理改革下对财政支出的影响上。有学者在预算绩效管理改革对教育、医疗、教育、文化等有显著影响，但对财政支出规模总量的作用不明显^[3]。而有的学者认为，预算绩效管理改革具有减缓财政支出规模增长作用，但长期来看并无明显影响^[4]。第三，财政支出效率测算方法的研究。有学者运用专家评分的方法进行衡量^{[5] [6] [7]}，也有学者运用基于DEA法或DEA-Malmquist指数分解法，对我国省级财政支出、医疗财政支出、高等院校财政支出、财政支农支出、对企业的财政性支出、对外直接投资等进行了财政支出的效率评价，并给予了相应的政策建议^{[8] [9] [10] [11] [12] [13]}。

预算绩效管理改革对财政支出短期和长期有着怎样的影响，影响有多深，是否提高了财政支出的效率，到达了怎样的程度，并没有形成一致的论断，本文运用基于DEA法和DEA-Malmquist指数分解法研究当前预算绩效管理改革对省级财政支出的影响，分析出预算绩效管理改革存在的问题，从而提出改善预算绩效管理改革的建议。

    二、研究方法

研究政府预算绩效管理改革对省级财政支出的影响，主要是研究财政支出效率的变动问题，其实质是在研究投入与产出之间的全要素生产率（TFP），即如何投入最少、产出最大，如何达到最优化。本文选用DEA方法和DEA-Malmquist指数分解法。

（一）DEA方法

数据包络分析法（DEA）是非参数效率评价方法中被广大学者认为是评价效率的最好方法。DEA模型分为两个模型，即C²R模型与BC²模型。C²R模型的条件假设是，各企业生产都处于最优的模式，即规模报酬不变；BC²模型的条件假设是，各企业生产规模并不处在最优的模式，即规模报酬可变。并且，DEA模型还分为投入导向和产出导向。所谓投入导向，是指在维持产出数量不变的情况下减少投入要素的比例；产出导向，是指在维持投入要素不变的情况下增加产出数量。然而，受体制、预算资源的影响，财政支出不可能在规模报酬不变的状态下运行，大部分地区无法达到最优的生产规模，并且财政支出是由政府编制预算然后执行，具有很强的投入导向。因此，本文DEA方法中，选择具有投入导向的BC²模型。

近年来，DEA方法被广泛应用于财政支出效率评价的方法，因此以下仅简单列出相关的线性形式。即C²R模型为：

其中，

和 分别为 的投入和产出矩阵，μ和ω分别为与m中投入和s种产出对应的权向量。将其转换成其对偶模式即为BC²模型。

（二）DEA-Malmquist指数分解法

DEA-Malmquist生产率指数（简称M值），是对面板数据进行分析，Fare等人^[14]在Shephard^[15]提出的投入产出距离函数测算的基础上，通过对不同时期数据点距离的比率求几何平均，从而得出适用于面板数据的Malmquist生产率指数。公式为：

为t时的决策单元在t时的有效性， 为t时的决策单元在t+1时的有效性， 为t+1时的决策单元在t时的有效性， 为t+1时的决策单元在t+1时的有效性。当M＞1则表明从t时到t+1时效率增加，反之则下降。将Malmquist生产率指数进一步分解为EC(技术效率变化率)和 TC(技术进步变化率)。

其中， ， ，即M=EC*TC。

EC主要反映决策单元对于现有技术的利用情况，如果EC＞1，则表示生产主体效率得到改善，资源得到充分利用，生产主体管理水平得到提高，反之亦然。EC理解为现行的预算绩效管理体系对于财政支出是否有效。TC主要反映技术进步对决策单元的影响程度，如果TC＞1表示技术进步，TC=1表示技术无进步，TC＜1表示技术退步。TC＞1预算绩效管理体系改革促进政府支出改善，TC=1预算绩效管理体系改革对于政府支出无影响，TC＜1预算绩效管理体系改革不利于政府支出改善。

    三、数据来源与变量选取

    1.数据来源

本文选择全国30个省份的数据为相应的分析对象。港澳台地区与内地实行制度有所不同，不具备一定的可比性，因此不在范围内。并且西藏在2017年才公布《西藏自治区财政支出预算绩效管理暂行办法》（藏财预字〔2017〕75号），实行时间较晚，不具有一定的可比性，再加上西藏地区部分统计数据缺失较为严重，因此西藏也不包括在内。

此外，本文选取2009-2017年的跨期面板数据为分析对象。以2009年为起点进行分析有如下两点原因：第一，我国政府预算收支科目在2007年进行改革，参照国际通行做法，构建适合社会主义市场经济条件下公共财政管理要求的新的政府收支分类体系，2009年在 2007年之后，口径统一，便于进行比较分析。第二，预算绩效管理早在中央相关部门已经实行，但是真正中央指导地方进行财政支出预算绩效评价，以2009年财政部印发《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2009]76号）为标志，大多数的地方才开始逐渐建立起自己的财政支出预算绩效评价体系。基于以上两点原因，选择2009年为研究起点。

本文使用的数据来源于《中国统计年鉴》《中国科技统计年鉴》《中国能源统计年鉴》及各省份统计年鉴。

2.DEA-Malmquist指数分解法投入、产出指标的确定

本文主要考察预算绩效管理改革对于财政支出的影响。因此，投入指标选取分为两类。第一类的投入指标为各类财政支出占GDP的比重，包括一般公共服务支出、教育支出、科学技术支出、文化体育与传媒支出、社会保障与就业支出、节能环保支出、城乡社区事务支出、农林水事务支出。这类财政支出影响范围广泛，其支出总额所占比例占当年财政支出70%以上，为主要的支出项目。第二类的投入指标为财政支出预算绩效管理改革的累计时间。大多数的省份预算绩效管理改革起始时间以2009年确定为起始时间点，其预算绩效管理改革的时间累计数值设定为1。然而有部分省份率先进行改革，起始时间点要早于2009年。以山东省为例，山东省在2007年颁布《山东省省级预算重点项目支出绩效考评管理办法(试行)》（鲁财预〔2007〕40号），因此山东省财政支出预算绩效管理改革的时间点确定为2007年，至2009年末财政支出预算绩效管理改革已实行3年，即预算绩效管理改革的时间累计数值为3。以此类推。将其他省份预算绩效管理改革的时间点及时间度额定来源在以下表格中列出（见表1）。

表1  预算绩效管理改革的时间点及时间度额定来源

地区	起始年份	时间确定来源
北京	2006年	关于《北京市市级部门预算支出绩效考评管理暂行办法》的通知（京财绩效[2006] 3018号）
天津	2007年	《天津市市级财政项目支出绩效评价管理办法（试行）》（津政办发〔2007〕101号）
河北	2004年	河北省财政厅关于印发《省级经济建设部门预算绩效评价管理办法(试行)》与《省级经济建设部门项目绩效评价管理办法(试行)》（冀财建[2004]207）
山西	2005年	山西省财政厅关于印发《省级项目支出绩效评价办法(试行)》的通知（晋财预［2005］41号）
内蒙古	2007年	《内蒙古自治区本级部门预算支出绩效考评管理暂行办法》（内政办发〔2007〕119号）
辽宁	2004年	印发《辽宁省财政专项资金绩效评价工作规程（试行）》的通知 （辽财统[2004] 407号）
上海	2005年	上海市财政局（2011）《2011年本市财政局财政预算报告解读》
江苏	2006年	《江苏省财政支出绩效评价办法 （试行）》（苏财绩〔2006〕11号）
浙江	2005年	2005年10月，省政府办公厅下发了《关于认真做好财政支出绩效评价工作的通知》（浙政办发〔2005〕91号），并随文下发了《浙江省财政支出绩效评价办法（试行）》
安徽	2005年	安徽省财政厅（2005）《安徽省省本级项目支出绩效考评管理办法》
山东	2007年	《山东省省级预算重点项目支出绩效考评管理办法(试行) 》 (鲁财预〔2007〕40 号)
湖北	2002年	湖北省财政厅（2002）《湖北省财政支出效益评价实施办法（试行）》
湖南	2005年	湖南省财政厅（2005）《湖南省财政支出绩效评价管理（试行）办法》
广东	2004年	广东省财政厅《广东省财政支出绩效评价试行方案》（粤财评〔2004〕1号）
四川	2005年	四川省财政厅《四川省省级财政支出预算绩效考评办法（试行）》（川财预〔2005〕116号）
云南	2006年	云南省人民政府办公厅（2006）《云南省省级财政支出绩效评价暂行办法》（云政办发〔2006〕181号）

 

再来看产出指标，根据参考中国统计学会2013年地区发展与民生指数（DLI），从中选取经济增长、结构优化、发展质量、收入分配、生活质量、劳动就业、资源消耗、科技产出这8个指标对产出进行衡量，这8个产出指标与投入指标有着密切的联系，且能对投入指标有很好的体现（见表2）。

表2  投入产出指标

指标			指标说明
投入指标	预算绩效管理改革累计时间		预算绩效管理改革的时间累计数
	一般公共服务支出占GDP比重		一般公共服务支出/各省GDP
	教育支出占GDP比重（%）		教育支出/各省GDP
	科学技术支出占GDP比重（%）		科学技术支出/各省GDP
	文化体育与传媒支出占GDP比重（%）		文化体育与传媒支出/各省GDP
	社会保障与就业支出占GDP比重（%）		社会保障与就业支出/各省GDP
	医疗卫生支出占GDP比重（%）		医疗卫生支出/各省GDP
	节能环保支出占GDP比重（%）		节能环保支出/各省GDP
	城乡社区事务支出占GDP比重（%）		城乡社区事务支出/各省GDP
	农林水事务支出占GDP比重（%）		农林水事务支出/各省GDP
产出指标	经济增长	人均GDP（元/人）	各省GDP/年平均常住人口
	结构优化	服务业增加值占GDP比重（%）	第三产业增加值/各省GDP
		居民消费占GDP比重（%）	居民最终消费支出/各省GDP
	发展质量	财政收入占GDP比重（%）	各省财政收入/各省GDP
	收入分配	城乡居民收入占GDP比重（%）	（城镇居民人均可支配收入*城镇人口+农村居民人均纯收入*农村人口）/各省GDP
	生活质量	城镇居民人均可支配收入（元/人）	家庭总收入－交纳所得税－个人交纳的社会保障支出－记账补贴
		农村居民人均纯收入（元/人）	总收入－税费支出－家庭经营费用支出－生产性固定资产折旧－赠送农村内部亲友支出
	劳动就业	城镇登记失业率（%）	城镇登记失业人口/[(城镇单位就业人口—使用的农村劳动力—聘用的离退休人员—聘用的港澳台及外方人员)+不在岗职工+城镇私营业主+城镇个体户主+城镇私营企业及个体就业人员+城镇登记失业人数]
	资源消耗	人均二氧化硫排放量（吨/人）	二氧化硫排放量/各省人口总数（万）

 

    四、实证分析

1.整体视角下DEA-Malmquist指数分解法

使用DEAP2.1对搜集的数据进行分析，得到DEA-Malmquist值（即M值）及其分解值。由于篇幅有限，此处仅将各地区2009-2017年的平均值列示出，并对M值进行排名，得到下表（见表3）。

表3  2009-2017年各省DEA-Malmquist值及其分解值表

地区	EC	TC	PEC	SEC	M值	排名
北京	1.017	0.924	1.000	1.017	0.939	6
天津	1.000	0.908	1.000	1.000	0.908	13
河北	1.097	0.894	1.072	1.024	0.980	1
山西	1.055	0.868	1.000	1.055	0.916	11
内蒙古	1.065	0.857	1.000	1.065	0.913	12
辽宁	1.090	0.884	1.098	0.993	0.964	2
吉林	1.002	0.843	1.000	1.002	0.844	21
黑龙江	1.000	0.798	1.000	1.000	0.798	25
上海	1.010	0.929	1.000	1.010	0.938	7
江苏	1.096	0.872	1.076	1.019	0.956	4
浙江	1.028	0.933	1.000	1.028	0.960	3
安徽	1.080	0.833	0.965	1.119	0.899	16
福建	1.000	0.846	1.000	1.000	0.846	20
江西	1.000	0.796	1.000	1.000	0.796	26
山东	1.094	0.840	1.094	1.000	0.919	10
河南	1.005	0.791	1.000	1.005	0.795	27
湖北	1.059	0.903	1.004	1.055	0.956	5
湖南	1.114	0.834	1.016	1.096	0.929	9
广东	1.094	0.856	1.019	1.074	0.936	8
广西	0.997	0.792	1.000	0.997	0.790	29
海南	1.000	0.908	1.000	1.000	0.908	14
重庆	1.000	0.801	1.000	1.000	0.800	24
四川	1.138	0.794	0.977	1.165	0.904	15
贵州	0.999	0.788	1.000	0.999	0.787	30
云南	1.075	0.813	1.000	1.075	0.874	17
陕西	0.992	0.801	1.000	0.992	0.794	28
甘肃	1.007	0.797	1.000	1.007	0.803	23
青海	1.000	0.858	1.000	1.000	0.858	19
宁夏	1.000	0.873	1.000	1.000	0.873	18
新疆	1.007	0.800	1.000	1.007	0.805	22
均值	1.036	0.847	1.010	1.026	0.877	—

 

由表3可知，从总体来看，财政支出效率的平均增长率为-12.3%，财政支出效率呈现整体下降的趋势。表面上，对于预算绩效管理改革，财政支出效率看似没有实质性改善，且财政支出效率逐年降低。但是，从表4的各时期的M值来看，2009年-2010年仅为0.749，由于2009年-2010年是改革初始年份，各地还在积极探索与适应预算绩效管理改革，因此对于M值影响较大，从而使得M值较小。随着时间的推移，一直到2014年，M值不断增加上升，可以说明，我国财政支出的预算绩效管理改革成效逐渐显现，财政支出效率不断提升。2015年-2016年财政支出增速有所下滑，增长率分别为13.20%和6.30%[2]，财政支出效率也有所下降。随着预算绩效管理改革的不断深化，M值开始回升，财政支出的效率逐渐好转。

表4  各时期DEA-Malmquist值及其分解值表

时期	EC	TC	PEC	SEC	M值
2009年-2010年	1.075	0.697	0.984	1.093	0.749
2010年-2011年	1.059	0.788	1.035	1.023	0.834
2011年-2012年	1.055	0.819	1.005	1.050	0.864
2012年-2013年	1.040	0.867	1.013	1.026	0.901
2013年-2014年	1.025	0.906	1.008	1.017	0.929
2014年-2015年	1.024	0.898	1.031	0.994	0.920
2015年-2016年	1.015	0.899	1.013	1.002	0.913
2016年-2017年	1.000	0.925	0.994	1.006	0.925
均值	1.036	0.847	1.010	1.026	0.877

 

从表3中M值的排名情况看，排名前五的省份分别为河北、辽宁、浙江、江苏、湖北，将这5个省份与表1进行对照分析，可以得出，排名靠前的省份中，其开始进行预算绩效管理改革较早，大部分预算绩效管理改革较早的省份其财政支出的效率较高，排名较靠前。因此，财政支出的效率高低，与预算绩效管理改革的时间长短有着密切的关系，两者呈现正相关的关系。即预算绩效管理改革时间越长，财政支出的效率越高，财政支出的绩效越好。由于预算绩效管理改革的不断推进，财政支出随着改革的推进，将变得更加合理有效，从而能更好的推动社会的进步，使得经济增长稳定。

从M值的分解情况看，表3中仅广西和陕西的EC值小于1，处于无效率情况，反映出其资源没有得到有效利用，其余各省的EC值均大于1，表4中EC均值也大于1，因此M值小于1最主要的原因是TC（技术进步）值小于1。TC值小于1主要是由于我国目前的预算绩效管理并不是全面的预算绩效管理。我国预算绩效管理改革，最初是在中央部门实行预算绩效评价，然后再在地方部门实行预算绩效评价，直到2018年9月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》。在此之前，并不是所有的部门都进行预算绩效管理，这是导致TC值小于1的主要原因。

2.区域视角下DEA-Malmquist指数分解法

将选取的30个省份的指标，分为东部、中部、西部地区，然后进行DEA-Malmquist指数测算。得到结果见表5。

表5  2009-2017年不同地区DEA-Malmquist值及其分解值表[3]

 

从表5中M均值来看，目前我国财政预算绩效管理改革，中部地区最高、东部地区次之、西部地区最末。从2009年-2017年各年M值看，东部地区M值从0.822上升至0.862，中部地区M值从0.781上升至0.932，上升幅度最大，西部地区M值从0.697上升至0.903，表明改革伊始东部地区M值最高，这得益于东部大多数地区预算绩效管理改革时间起步较早，中部和西部地区相对较差。随着时间的推进，预算绩效管理改革不断深入，东部、中部和西部地区的财政预算支出效率都在不断提高。至2017年，中部地区财政支出效率表现最好，超过东部地区，成为目前预算支出效率最好的地区。

从M值的分解情况看，EC值仅仅在2012-2015年这段时期内，且仅仅中部地区小于1，说明当前东部、中部、西部地区资源得到有效利用，各地区随着预算绩效管理改革的推进，管理水平不断提高，平均每年上升2.5%。TC值与EC值相反，全部小于1，即当前技术不利于政府支出改善，但从各期的情况来分析，随着预算绩效管理改革的不断深化，TC值也相应的不断提升，说明这种状况在不断被改善。

    五、研究结论及政策建议

本文运用DEA-Malmquist指数对2009-2017年预算绩效管理改革对于财政支出的效率进行了分析，结果发现：第一，随着预算绩效管理改革的不断推进，财政支出的效率不断提高。我国从2009年开始，由中央指导地方，在全国范围内开展预算绩效管理改革。虽然财政支出效率还未超过1，但M值从2009年的0.749，增长到2017年的0.925。第二，从DEA-Malmquist指数分解情况看，M值深受技术进步的影响，技术成为制约财政支出效率的主要原因。第三，随着预算绩效管理改革的不断推进，三个地区的财政支出效率相差不大。中部、东部、西部M值的平均值分比为0.864、0.879、0.857。

基于以上分析得出的结论，本文提出以下政策性建议：

第一，牢固树立预算绩效管理理念，积极推进全面预算绩效管理，提高预算绩效管理的技术水平。一是要充分认识到开展财政预算绩效管理是贯彻落实《预算法》、履行财政资源配置职能、履行财政资金监管的基本职责，有关部门承担起责任，各级预算单位树立“花钱必问效，无效必问责，问责必从严”的财政理念。二是要充分利用媒体，积极宣传全面预算绩效管理的重要意义、成功经验和典型做法，强化各级各部门的预算绩效管理意识，为全面预算绩效管理营造良好的舆论氛围。三是要有效引导各部门、各方面理解支持全面预算绩效管理工作开展、监督绩效结果应用，共同构筑“讲绩效、重绩效、用绩效”的良好社会环境。

第二，加强西部地区支撑体系建设，夯实预算绩效管理基础，改善西部地区财政支出效率。一是建立针对西部地区完善预算绩效指标体系。西部地区各级、各部门可基于财政部发布的《预算绩效评价共性指标体系》，结合实际尽快建立完善涵盖各类各项支出、符合目标内容、细化、量化的多层次绩效指标体系，提高指标设置的科学性、合理性和可操作性。二是完善西部地区预算绩效管理信息系统。通过系统软件明确界定绩效管理流程和各部位、各环节的职责权限，用信息化手段推进西部地区预算绩效管理的规范化。

第三，建立考核问责机制强化绩效评价结果应用。一是建立评价结果与预算安排结合机制。预算激励约束机制方面进行改革，可将预算绩效与预算分配直接联系起来^[18]，加快建立以结果为导向的全面预算绩效管理新机制。二是建立预算绩效考核问责机制。逐步将绩效评价结果，作为衡量各级各部门工作任务完成情况和领导班子、领导干部业绩的重要指标。三是建立相应奖惩制度与结果公开机制。我国政府规划与预算绩效管理很大程度上是两张皮^[19]，评价结果的运用手段相对单一，缺乏相应的奖惩制度，奖惩制度与预算绩效的评价结果紧密相连，两者相辅相成，再者通过公开评价过程与结果来强化公众监督，通过多种信息交流平台将评价的过程与结果公开，接受公众与舆论的监督，使预算绩效管理理念深入人心。

 

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