李英/中共重庆市委党校

 

    内容提要：预算调整是正常的，但过于随意和频繁甚至大幅度偏离预算轨道的调整问题需要引起重视。梳理预算法修订前十年的地方政府收支信息，预算调整的规模与程度、策略与程序、频率与内容反映了地方政府预算调整频繁且幅度大的历史；在新预算法实施的近三年内，地方政府预算调整依然大量存在但趋于规范化、程序化和透明化，这是我国预算管理的一个重要进步，但建立全面规范、公开透明的预算制度依然任重道远。

    关键词：地方政府预算  省级预算  预算调整  预算法

 

    一、问题的提出

    2018年4月，财政部印发《关于加强地方预算执行管理，加快支出进度的通知》，对预算执行进度、地方债务管理作了细致规定，并指出，在预算执行管理不断加强、资金使用效益不断提高的同时，也有一些地区存在支出进度较慢、盘活财政存量资金力度不够、暂付款规模较大等情况。这并不是中央首次对预算执行做专门规定。事实上，财政部已多次就预算执行管理召开会议或下达文件，要求推进年度预算的顺利执行。预算执行是预算过程的核心环节，除了进度缓慢、资金存留外，预算调整也是执行过程中的一个关键问题，直接关系财政资金的使用效益。

    在应然层面，预算调整是无可厚非但应谨慎规范的。由于预算对环境的高度开放性和信息收集的不完整性与滞后性，受外部环境、管理需求、政策制定等的影响，执行中的调整是不可避免的，非常规预算调整的存在也是有很大可能的。但是，预算一经人大审议批准，就拥有法律效力，具有严肃性、规范性和约束性。面对执行刚性与调整弹性的二元对峙，规范化的预算调整是关键。问题是，究竟什么样的预算调整才是规范的？首先，要具有正当性，调整的原因是重要的甚至是非常重要的，是突然出现的而不是提前计划、可预见或历史累积的，是急需解决而不得有所延误的，是具体的暂时的而不可持续的。其次，要具有可控性，调整的次数、调整的程序要受到限制。再次，应是适度的，调整的幅度和规模要与政策目标、政策过程相适应，与预算年度的财政收支相适应，与发展规划、具体实际相适应。

    然而，落到中国政府过程中，实然的预算调整却是一个更为复杂的问题。现实是，中国地方政府预算调整经常发生且欠缺规范，一个突出的现象是，财政高额超收与超支并驾齐驱，预决算间偏差不断增大。就拿2012年的预算支出来说，31个省、自治区、直辖市的决算数均低于预算数，其中3个省的节支幅度超过20%，14个省的节支幅度超过10%，农业、教育、科技等项目的超支幅度达5%以上^[1]。

    接下来，本文用预决算收支数据的偏离来反映预算调整[1]，集中梳理各省在预算法修订前2005—2014年十年间预算、预算调整、决算的数据信息，从预算调整的规模与程度、策略与程序、频率与内容三方面描述这十年间预算调整的历史状况，然后，在收集整理31个省2015-2017年预算执行和预算调整的信息的基础上，总结归纳出新预算法实施后预算调整的现状与趋势，以图为中国地方政府预算调整的历史与现实做一个素描，为推进规范化预算调整提供现实参考。

    二、地方政府预算调整的规模与程度

    预算调整的规模即调整额度的大小，预算调整的程度也即调整幅度的大小，用预算调整额度占所在分类的比例来衡量。此处我们用预决算收支偏离额与预决算收支偏离度来衡量预算调整规模与程度。

    (一)预决算收入偏离

    从总体数据来看，2005年至2014年，预决算收入最大偏离额达653.92亿，最大偏离度为48.17%，预算调整幅度令人震惊。2009年，天津计划财政收入7566亿，最后决算收入达8219.92亿，超收近700亿，预决算偏离规模最大。西藏在2005年至2012年连续8年维持预决算收入零偏离后，在2013年，计划财政收入64.13亿，最后实际收入95.02亿，超收30.89亿，偏离近50%，预决算偏离程度最大。

    具体到不同年份，比较各地方的预决算收入数据，更能发现其预算调整规模之大。2005年预决算收入最大偏离额是上海的158.09亿，最大偏离度是黑龙江的27.81%；2006年预决算收入最大偏离额是山西的173.88亿，偏离度达42.46%；2007年预决算收入最大偏离额是浙江的196.05亿，最大偏离度是四川的26.82%；2008年预决算收入最大偏离额是黑龙江的138.73亿，偏离度达31.56%；2009年预决算收入最大偏离额是天津的693.2亿，最大偏离度是内蒙古是21.42%；2010年预决算收入最大偏离额是浙江的338.47亿，最大偏离度是重庆的24.69%；2011年预决算收入最大偏离额是陕西357.65亿，偏离度达31.30%；2012年预决算收入最大偏离额是陕西的174.38亿，偏离度达12.23%；2013年预决算收入最大偏离额是广东的425.07亿，最大偏离度是西藏的48.17%；2014年预决算收入最大偏离额是广东的282.08亿，最大偏离度是重庆的10%。

    上述数据较明显反映了我们历年来财政超收的现象，大多数地方每年的实际收入都高于年初的计划收入以及经过调整后的年度预算收入。比如，在河北，2014年预算调整方案显示，税收收入短收31.4亿，非税收收入短收12.7亿，计划调减总收入，但到在年终决算时，财政总收入为440.2亿，依然超过调整后的计划收入的434.9亿，超出5.3亿。当然，也有部分地方出现年终短收的情况，实际收入没有达到计划收入规模。比如，上海2006年短收5.16亿，湖北2009年短收5.36亿，新疆2009年短收9.16亿，河北2013年短收40.1亿，辽宁2013年短收64.82亿，黑龙江2013年短收36.61亿。2014年短收情况比较明显，其中山西22.6亿，辽宁280.02亿，黑龙江90.7亿，贵州19.92亿，云南105.94亿，新疆26.66亿。

    随机选取部分地方为样本，统计这十年的数据，其预决算收入偏离规模和程度可窥一斑。以浙江为例，从2005年到2009年，预决算收入差距基本维持在200亿元以内，最少差距是2005年的54.64亿，偏离度为5.4%，最大差距是2007年196.05亿，偏离度为13.49%；到2010年，偏离额升至338.47亿，偏离度达14.91%，2011年偏离额为308.80亿，偏离度为10.87%；但2012年后，预决算收入差距开始有所回落，2012年、2013年、2014年三年预决算收入差距分别为21.23亿、78.92亿、22.02亿，偏离度分别为0.62%、2.12%和0.54%。综合来看，浙江省的预决算收入偏离额波动较大且不规律，而偏离度在上下波动中逐步降低。其实，预决算收入偏离度的这种变化趋势在山西、黑龙江、内蒙古、河南、安徽、上海、四川、重庆等地也有所反映。

    (二)预决算支出偏离

    实践中，更能反映和考量各地预算调整现状的指标是“预算支出调整偏离度”，也就是决算支出与预算支出之间的偏差程度。这是因为，相比财政收入，财政支出更能反映政府的公共政策意图和公共活动范围。同时，相比财政收入，政府部门和行政首长享有对财政支出资金的更大的自由裁量权，财政支出结构和预算调整内容就更集中体现了地方政府的现实运作过程。

    伴随着预决算收入偏离，受收入影响的支出也会出现预决算偏离的现象。2005-2014年各地方的支出偏离数据也确实证实了这一点。具体观察不同年份的各地方的预决算支出数据，我们可以知道，广东在这十年间的预决算支出偏离额都是最大的，其中2005年为415.57亿，2006年为551.93亿，2007年为713.74亿，2008年为923.3亿，2009年为1167.29亿，2010年为1365.7亿，2011年为1524.03亿，2012年为1853.26亿，2013年为1557.22亿，2014年为1733.47亿。同时，浙江的预决算支出偏离额也较大，仅次于广东，其中2007年偏离514.31亿，2008年偏离612.03亿，2009年偏离744.45亿，2010年偏离786.28亿,2011年偏离928.76,亿，2012年偏离1102.95亿，2013年偏离741.28亿，2014年偏离678.21亿。拿预决算支出偏离程度来说，2005年最大预决算支出偏离度是江西的25.59%，偏离额达193.93亿，2006-2009年最大预决算支出偏离度是宁夏，分别为24.74%、28.14%、24.35%、24.93%，2010年最大预决算支出偏离度是重庆的21.91%，2011年最大预决算支出偏离度是浙江的19.47%，2012年最大预决算支出偏离度是浙江的20.95%，2013年最大预决算支出偏离度是湖北的19.15%，2014年最大预决算支出偏离度是湖北的18.11%。

    在所有预决算支出偏离中，支出最大偏离额为1853.26亿元，最大偏离度为25.59%。2012年，广东预算支出9241.12亿，决算支出7387.86亿，实际支出比计划支出缩减近2000亿。2005年，江西预算支出757.88亿，决算支出563.95亿，比预算减少193.93亿，偏离预算支出约26%。

    需要说明的是，以上支出偏离规模和程度是通过比较预决算支出偏离数额的绝对值而得来的。实际上，在大多数地方的大多数年份，决算的实际支出不是超过计划支出额，而是低于计划支出额。

    综合比较预决算收支数据，可以发现，支出偏离规模远远大于收入偏离规模，不过支出偏离程度要小于收入偏离程度。这可以解释为，省级政府追求超收的动力及现实可能性都较高，而且在省级政府预算编制计划收入时可能倾向保守，这使得财政超收成为一种常态。而对于财政支出来说，实际支出规模小于计划支出规模或预算调整后的支出规模，没有支出的资金成为该省本年多余的财力。当然，并没有直接数据反映这部分未支出的多余财力就是超出预算的收入资金，也就是说，预决算支出部分的偏离额可能是未安排支出的超收收入资金，也可能是原有支出项目的支出金额缩减资金或执行缓慢的滞留资金。无论哪种情况，都可见政府支出控制中支出调整的情况，一定程度上反映了政府预算执行不严格的问题。

    三、地方政府预算调整的频率与内容

    预算调整的规模与程度是反映预算调整现状的一个方面，侧重“量”的考察，频率与内容是另一个方面，主要考察“质”。预算调整的频率就是在一个预算年度内调整预算的次数，内容就是预算调整的收入来源与支出走向。

    (一)调整频率

    统计2005-2014年的预决算收支数据，可以发现，31个省级政府的预决算收支都有较大偏差，且在这10年间几乎都存在。唯一特殊的是，西藏在2005-2012年这几年间，预决算收入不存在偏差。这种统计结果可以从某种程度上反映出省级政府预算调整的频率，即每一年、在每个省级政府几乎都会发生预算调整。在部分地方，当年的预算调整情况不止一次。

    以2014年为例，据不完全统计，安徽、福建、甘肃、广东、贵州、天津、黑龙江、湖南、江西、内蒙古、宁夏、青海、四川、新疆等22个地方均有法定公开的预算调整。其中湖北、江苏、重庆三地有两次预算调整情况，均是在年中5月调整之后，在年底11月再次调整。就拿湖北来说，在2014年5月29日召开的省第十二届人大常委会第九次会议上，审批通过了预算调整方案，预算收入调整154亿，支出调整154.12亿；六个月后，在11月29日第十二次会议上，再次审批通过了预算调整方案，一般公共预算收支调整337.8亿，国有资本经营收支预算调整21.5亿。

表1  2014年部分地方预算调整数据

    资料来源：各地方政府官方网站以及当地报纸。

 

    (二)资金来源与资金流向

    1.地方政府的财政超收

    从1994年至今，财政几乎每年都存在不同程度的超收现象，且超收额度较大，尤其是1998年后，历年财政收入超收幅度均高于国内生产总值增幅的2%-4%^[2]。其中，地方政府的超收现象也不同程度地存在着。

    在超收收入中，税收收入超收比重较大，非税收入的预决算收入偏离度更高。中国的税制结构以间接税为主、直接税为辅，税收占到了绝对的比重，地方也是如此。正是由于地方财政收入主要依赖税收收入，收入征管部门具有很强的收税动力，且有着丰富有效的工作方式，包括层层下达收税指标等，加大税收收入征管，使得税收收入成为超收收入的主体部分。在加强税收征管的同时，由于非税收入存在规范性和制度约束性不强的问题，非税收入灵活性较大，也出现了较明显的超收现象。

    受财政超收影响，财政超支问题也比较明显。近年来，中国的教育、医疗卫生、社会保障和就业、文化等方面的支出，以及经济建设支出都有着明显的增长。据统计，教育、医疗、社会保障和文化四方面的支出在“十一五”期间的支出比“十五”期间分别增长1.6、2.6、1.3、1.4倍；2008年用于生产和基础建设方面的支出就占到27.8%，这部分投资比例较大，支出结构比例较为悬殊，超支支出结构具有一定的生产性支出偏向。^[3]

    另外，一个典型的超支现象是“三公经费”和行政管理费的快速膨胀。“三公经费”包含在一般公共服务支出中，支出庞大。有数据显示，2007年以来，一般公共服务支出超支严重，在2011年超支1222.03亿，预算支出偏离度高达12.5%。^[4]作为一种维持性支出，行政管理经费是一种正常支出，而且伴随着政府职能扩大、机构增多，这部分经费理应有所增长。但是，一段时间内中国的行政管理费用增长过快，比例过高，已经出现了不合理的支出现象。

    当然，也不完全排除部分地方部分年份短收短支现象的存在。2014年，河北11月份的预算调整方案显示，由于受经济形势、大气污染治理与结构性减税政策的影响，当时税收收入短收31.4亿，非税收收入短收12.7亿，共缩减收入44.1亿，调整后的收入为434.9亿。相应地，只能缩减支出44.1亿，压减了非税收收入的专项支出资金、未出台改革政策的年初预留资金、年初预算安排的一般性支出资金以及已完成项目的结余资金。但需要说明的是，此处预算调整方案显示的短收仅为年中税收与非税收收入部分的短收。据2014年河北年度预算执行情况显示，当年的税收收入为355.9亿，非税收收入为84.3亿，总收入440.2亿，依然超过调整后计划的434.9亿，超收5.3亿。

    2.中央政府的财力补助

    财政部门编制汇总预算的时间一般是当年年底或者下一年1月，此时，上一年的决算工作还未开始，中央对地方的财政补助、省政府对市县政府的转移支付等财政规模没法准确估计，这给地方预算增加了很大的不确定性。所以实际上，在编制预算方案的收入与支出时，上级指标、上年结转、上级补助和下级补助等指标规模并未包含在内。在年中预算执行过程中，才会事实上将上年结转和上级补助转为本级财力，形成当年财政收支。等到下半年甚至年底时，省级政府才会将大额的财力补助下达，这样一年年循环，形成了预算执行过程中的大幅资金变动。

    引发省级政府预算收入增加的因素之一，就在于这种事先不确定的大额度的中央财力补助，即中央对地方的转移支付。从表1我们可以看出，在湖北两次预算调整中，5月近154亿的收支变化，有133亿转移支出给基层，形成基层政府的增收；11月近337.8亿的一般公共预算调增中，转移性收入为335.8亿，占本次调整额的99.4%，占调整前收入总额2286.6亿的14.7%。

    在分税制改革后，为了平衡地区财力差距、弥补地方财力缺口，中央政府在改革结算补助等转移支付项目的同时，逐步完善了政府间转移支付制度。中央对于地方转移支付的财政资金逐年增加，这种转移支付资金在地方财政收入中的比重也稳步提升，成为地方政府不可或缺的财政资源，从1997年占地方政府收入的40.1%增加到2010年的44.3%，从1997年的2856.67亿增加到2010年的32341.09亿^[5]，到2013年已达42980.74亿元。

    按照财政部对转移支付的界定，中央对地方的转移支付有3类(一般性转移支付、税收返还、专项转移支付)41项，种类繁多。除去新《预算法》规定的“地方各级政府因上级政府增加不需要本级政府提供配套资金的专项转移支付”不属于预算调整范畴之外，税收返还、一般性转移支付和需要地方政府提供配套资金的专项转移支付都属于预算调整。转移支付在地方财政收入的比重和转移支付的不确定性，增加了省级政府预算调整的幅度和频率。

    3.地方政府债务

    在金融危机对经济发展造成的消极影响下，基于增强地方政府扩大政府投资和安排配套资金能力的考虑，从2009年起，财政部开始代理发行地方政府债券。在2009年当年，作为债券责任主体的35个省、自治区、直辖市和计划单列市政府同时或相继增加了财政收入，债务规模达2000亿。

    据全国人大常委会预算工委的调研数据显示，到2015年，中国地方政府债务率约为86%，个别省份、100多个市本级、400多个县级债务率超过100%，总债务达16万亿。在2014年，省级政府负债2.1万亿^[6]。这种地方政府债务纳入预算管理范围，构成实际上的政府财政收入，相应地在预算科目支出安排上也必须进行调整，地方政府债务就成为了省级政府预算调整一个关键原因。在2014年的预算调整中，北京5月因财政部代理发行政府债务增收105亿，湖北5月因此增收154亿，上海7月因此增收126亿，浙江7月因此增收137亿，陕西5月因此增收137亿。

    地方政府对债务规模和支出项目有较大自主权，在财政部审批、国务院核定的规模范围内，地方政府通过项目确定、预算调整、人大审批等程序便可将债务资金投入使用。比如，北京将这105亿分五部分支出，其中大部分资金用于资源环境项目和交通基础设施项目，分别支出55亿和39亿，另外，安排了4亿支出给社会事业项目，安排了6亿支出给中央投资配套项目，安排了1亿给保障性安居工程项目。湖北将债务收入中的21.12亿纳入省本级支出，其余133亿用于转移性支出。

    在中央代理地方发行债券之外，各地方还自主通过其他各种渠道举借债务，比如，融资平台等。到2014年末，所有地方政府存量债务中，有90%以上的债务余额是通过发行非政府债券产生的，平均债务成本约为10%^[7]。事实上，过去确有大部分的地方政府存量债务未纳入预算管理，成为了事实上的预算外资金，纳入预算管理的债务只有财政部代发的地方政府一般债券。

    从以上情况看来，地方政府超收超支、中央的财力补助以及地方政府债务，在预算执行过程中，对政府收支规模和收支结构产生了很大影响，而且这种变动数额庞大，却不影响年度收支平衡。另外，一方面，调整不止涉及一般公共预算。超收超支、转移支付及地方债务主要会形成一般公共预算的调整，但因具体情况的不同，也有可能影响到国有资本经营预算、政府性基金和社保预算。另一方面，实际预算调整的资金来源和支出走向不止上述三种可能，还可能有预算科目间的资金调剂、预算项目间的资金调剂等。

    四、地方政府预算调整的策略与程序

    预算调整的策略与程序主要考察“过程”。在地方政府预算调整过程中，不同预算调整情形有不同的触发背景，支出部门和财政部门调整预算的运作机制也会有所区别，报批人大常委会审查批准的程序也是不同的。

    (一)触发背景与运作策略

    一般来说，政府预算调整的原因可能有法律制度、政治行政、经济增长与统计技术、机构和官员，以及历史遗留和传统习惯等方面，这是一种静态角度的分析。从动态角度来分析，一次预算调整可能在预算执行前发生，也可能在预算执行中发生。

    一是对人代会通过的预算方案的调整。按照规定，中央或地方提请本级人大常委会撤销下级人代会批准的预算有两种情况，一是上级政府“认为”有不适当之处，二是上级政府认为“需要”提请。现实中撤销预算方案的情况鲜有发生，但由上级政府作用调整批准后的预算案的情况却真实存在。早在1999年，全国人大常委会办公厅研究室通过调研就指出，在人代会审批程序方面存在的问题是，上级政府对下级政府预算调整有很大的自由裁量权^[8]，并指出了对预算方案进行调整这一情况。具体来说，这种情况表现为：第一，在省人代会批准省级政府预算后、在全国人代会召开前，若中央认为省级政府的预算安排存在部分不当之处，但这种不当又没有达到需要提请撤销的程度，于是中央政府会直接要求省级政府对预算进行调整；第二，在全国人代会审批预算之后，若发现省级政府预算存在某种未达到需要提请撤销程度的不当之处，中央政府会根据中央预算案要求省级政府对省级预算进行调整。

    二是预算编制时对预算数据的调整。1994年《预算法》第二十八条规定，各级政府编制预算的原则是收支平衡、量入为出，要求不列赤字。基于这一规定，地方政府在年初编制预算之时，若算出来的收支不平衡，也会在数据上列出平衡，然后在预算执行中想办法增收。曾有一位青海财政部门的官员透露，在计算2010年省级预算时，计划收入103亿，而支出则需要110亿。但即使有计划中的赤字，年底的收支还是会平的，因为预算执行中，可以通过一些拨款收入或加强征管等方式增加收入^[9]。

    当然，很多情况下，预算正式执行前，无论是对预算数据还是对预算方案的调整都不属于预算调整的范围。但在此处，作为现实中的预算调整的触发背景和运作策略，我们必须考虑这两种情况。在预算编制时，预算案本身就是充分中和了财政部门、政府、党委、人大的综合意见的结果，这个过程中有一次次地对数据的修改补充完善，这是编制科学性的体现。但上文提到的两种情况，在编制时强列平衡影响预算实际执行、调整人代会通过的预算案也对预算实际执行产生了影响。

    此外，在支出部门编制预算计划时，还会运用一些策略使部门预算在执行时获得更多的资金或者使资金安排更符合偏好。比如运用超收预算收入策略，既足够支出法定项目又可预留超收空间；运用“硬缺口”策略，既保证优先项目的支出又能很好争取上级资金；运用预留策略，提前预留部分资金以应对不确定性因素的变化，等等。

    在预算执行过程中发生的预算调整则更为复杂，有环境、政策、领导人意志引起的对资金规模和结构的调整，有因中央转移支付、地方政府债务等产生而引起的资金收支调整等。

    (二)调整程序

    1994年的《预算法》第五十四条规定的调整程序是，“县级以上地方各级政府预算的调整方案必须提请本级人大常委会审查和批准”，“未经批准，不得调整预算”。

    公开的资料显示，预算调整确实遵循了法定的调整程序。首先由财政部门编制预算调整方案草案，然后交由政府审核，最后提交本级人大常委会审查批准。在省级人大常委会内部，首先由人大财经委或者人大常委会预算工委对预算调整方案进行初审，并形成初审报告提交人大常委会会议。在人大常委会会议上，由财政部门负责人做预算调整方案报告和说明，人大财经委或人大常委会预算工委的主任委员或副主任委员做预算调整方案的初审报告和审议意见说明，提请人大常委会做最后审议决议。

    但在法定的公开的预算调整程序之外，还有三个有趣的问题实实在在影响着预算调整的程序性效果。一是，预算调整方案所涉及的调整资金确实是在调整方案通过之后才开始动用的吗？二是，各政府部门的预算支出调整是如何决策的？是“有的由行政领导‘一支笔’审批，有的由诸位领导‘多支笔’审批”吗？三是，省级人大财经委或省级人大常委会会议在审议预算调整方案时，确有提出不同意见吗？有不同意见的话，最后是如何处理的，对政府预算调整有没有影响？

    实际上，在31个省级地方，不同地方的预算调整程序的规范化存在一定的差异。在《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》出台和新的《预算法》实施前，确实有很多实际操作中不规范的预算调整情况存在。比如，实际预算调整程序很多是简化的，在部门申报—财政审核—政府审批后便开始执行，然后采取汇总报批的方式报送人大常委会调整方案，形成先执行再审批或是边执行边审批的状态。再如，地方党政“一把手”可以通过政策制定在不同程度上影响预算资金分配，各党政分管领导在其分管领域内也有着很大的预算支配权，他们可以通过“打招呼”、“批条子”的方式影响预算执行。

    五、地方政府预算调整的最新进展与基本特点

    2014年修订《预算法》，新预算法对预算的执行、预算调整的程序和内容进行了更加清晰的规定，确立了“预算执行作调整是例外、不作调整是常态”的现代财政预算管理理念。对预算调整的规范管理随着预算法的出台在逐步探索尝试着。本部分梳理了2015-2017年部分地方的预算调整案例，发现以地方政府债务为主要动因的预算调整仍存在，且在部分地方调整较频繁。具体来说，具有如下特点：

    第一，公开的预算调整更频繁，调整的省份更多。2015年，安徽、广东、辽宁、上海、四川几省市进行了3次预算调整，北京、甘肃、广西、湖北、湖南、吉林、江西、青海、山西、浙江等地方进行了2次预算调整，其他地方也有相应的预算调整情况。2016年，安徽、甘肃、湖北、江苏、宁夏进行了2次预算调整，北京、福建、广东等其他地方也进行了预算调整。2017年，广东、山西、江苏、山东、河北、重庆等地进行了预算调整。

    第二，预算调整的主要动因在于地方政府债务数额的增加和预算稳定调节基金的调入。拿2015年来说，按照《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》和《预算法》的规定，地方政府可以并仅可以依法适度通过政府债券方式举债。当年，财政部核定的全国第一批新增地方政府债券达4千亿，其中一般债券额度为3500亿、专项债券额度为500亿，地方政府债券置换存量债务10000亿。几个月后，当年第二批新增地方政府债券额度下达，为2千亿，其中一般债券1500亿、专项债券500亿。新增地方政府债务就成为省级预算调整的主要动因，且数额庞大。如，安徽5月一般债务增收120亿、9月再次增收103亿，北京5月一般债务增收92亿、9月再次增收50亿等等。此外，在安徽，2015年6月、2016年9月的预算调整是由于调入预算稳定调节基金，北京2015年5月也有部分预算调整是由于调入预算稳定调节基金，这种情形的预算调整占比较大。

    第三，预算调整涉及的范围更广，项目更多。按规定，专项债券纳入政府性基金预算管理，一般债券收支纳入一般公共预算管理，对应地，在省级预算中，政府性基金预算和一般公共预算就需要作出相应的支出调整。在近三年的预算调整方案中，几乎所有调整都涉及一般公共预算，专项债务引起的政府性基金预算调整也比较频繁。在北京，2015年9月的预算调整中，全口径的四部分预算都有涉及。

    第四，存在预算结构调整的情况。在安徽，2015年6月通过的预算调整方案显示，结构性的预算支出调整了20亿，其中“省对市县税收返还及转移支付”调减5亿，其他支出科目调减11亿；另外，整合了4亿省经信委、省科技厅的相关资金，共挪出20亿支出省战略性新兴产业集聚发展基地建设。在广东，2017年5月的预算调整方案显示，一般公共预算从其他预算体系调入资金14.67亿元，其中从国有资本经营预算调入2亿、从政府性基金预算调入7.46亿、动用预算稳定调节基金5.22亿。当然，这种情况也可以一定程度上说明结构调整的透明度增加。

    实际上，近三年预算调整似乎稍显频繁的表象，正是从另一个侧面在某种程度上反映了预算调整管理的规范化和程序化。首先，作者在检索数据时发现，很多地方2014年前的预算调整数据很难查询，即使有公开信息，也仅仅只涉及调整说明和调整审议决议，并无完整的调整方案报告和详细数据，而近三年很多地方的数据都可以在财政部门或者人大常委会的网站上查询，信息更加完整详细。这是预算调整信息更加公开透明的一个表现。其次，适应预算法新的规定要求，地方政府债务、预算稳定调节基金纳入预算管理，这两部分成为预算调整的主要资金，而这部分资金在以前并没有完全纳入法定的预算管理，这也是预算调整规范化的一个表现。

    与预算调整的规范化同时进行的还有，新预算法实施后的地方预算监督法规的立法修订工作。目前，已有多个地方以条例形式出台地方性法规，其中甘肃出台的是预算审批监督条例，广西出台的是预算监督条例，大多地方出台的是预算审查监督条例；云南、河北、甘肃、广西、安徽等5个地方已于2016年开始施行新的预算监督法规，重庆、浙江、北京等地于2017年开始施行，这些法规都规定了预算调整的审查批准程序、审查重点以及特殊预算调整情形的调整要求。地方政府近三年预算调整的进展也与此有紧密关联。

    财政是政府活动的基础，预算是约束政府行为的工具，无论是严格的预算执行还是必要的预算调整，都是为了有效使用公共资金，履行公共职能，实现公共利益。中国政府过程中的预算调整并不都是权力或资金的乱用滥用，而是在特定预算管理体制下的预算执行现实，具有一定的历史规定性和现实规定性，但是，过于随意和频繁甚至大幅度偏离预算轨道的调整问题必须引起重视，推进预算调整的规范化管理是必然要求。当然，我们也必须看到，随着顶层设计的完善和管理改革的推进，预算调整的规范化、民主化、公开化会逐步推进，久久为功。

 

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