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王朝才等/意大利养老金制度改革考察报告

日期:2012/10/30 5:12:41 来源:地方财政研究2012年10月 阅读次数:5473

王朝才、刘军民/财政部财政科学研究所

 

内容提要:欧债危机是影响当前世界经济发展的头号风险,意大利深陷其中。追本溯源,高福利政策与人口老龄化相叠加不断推高社保支出,使政府财政不堪重负,并因此而债台高筑,金融危机导致的经济下滑则加剧了债务问题的发酵,并酿成债务危机。事实上,在意大利,自20世纪90年代以来,以适应人口结构变化和削减过度福利的养老金制度改革就一直未有间断。本报告梳理了意大利养老金制度框架及其改革历程,分析了其老金计付方法和财务运行模式改革的逻辑脉络,在总结教训启示与经验借鉴的基础上,探讨了未来养老金制度改革的出路。

关键词:意大利  养老金制度  改革历程  启示借鉴

 

一、意大利养老金体系概况

()意大利养老保险体系的组成

意大利养老金制度最早起源于1898年的“工人伤残年老保险国家基金(CNAS)[①]”,并在第二次世界大战后逐步发展完善起来的。意大利1947年的宪法第三十八条规定,每个劳动者在年老、残废、患病、遭遇工伤事故以及非自愿性失业时,均有权得到足够的保障和保护,获得与其生活所需相应的资财国家将这些责任委任给政府部门和国家设立的公共机构,由他们来负责建立并运行这种保障体系

2010年,意大利包括医疗卫生在内全口径的社会保障支出占GDP的比重达到26.7%,占据全部公共支出的半壁江山。其中分为现金形式支出的社会保障和以服务形式开支的社会保障,养老金支付占GDP比重达15.3%,加上伤残金、失业金、家计调查困难救助(Means-tested allowance)等达到GDP19.3%

意大利社会保障体系在管理体制具有一定的“分割型”特征,即根据保障对象的不同而实施分类管理,依此设立了不同的机构来负责各块社会保障基金的运行和管理,各个系统的筹资政策、养老金待遇和管理要求也都不一样,国家层次的养老金管理机构主要有:

1.“国家社会保险局”(INPS-Instituto Nazionale di Previdenza Sociale)。主要负责在广大普通劳动者(在企业、私营部门工作)的职工养老金业务。INPS所掌管基金的是社会保障主体,这一体系中覆盖的人群最广,超过2千多万,负责超过80%以上的社保职责和支出,保障内容包括养老金给付、伤残保险、失业保险、社会救助、遗属抚恤等等。在缴费上,从1995年改革到目前政策,为劳动报酬的32.7%,其中雇主23.81%,雇员按8.89%的比例缴费。2010年,INPS的收支规模达到2400亿欧元,在意大利国家部委中,其预算规模排名第二。

2.“国家雇员保险局”(INPDAP –Istituto Nazionale di Previdenza peri Dipendenti dell’Amministrazione Pubblica)。负责包括国家公务员、警察、教师、医生等国家雇员的养老金和其他社会福利。2010年这一体系中覆盖了340万在职人员和274万退休国家雇员,支付的退休金达到580.03亿欧元。国家社会保险局在全国20个大区均设有分局,全国共有475个社会保险代办处,3.2万名雇员,负责国家雇员社会保险基金的收缴、支付和社会服务等业务。缴费比例为32.95%,其中雇主缴费24.2%,雇员缴费8.75%INPSINPDAP合计覆盖的人群占社会群体的95%左右。

3.针对专业技术行业和自由职业者的各种养老计划。这些特殊职业包括律师、会计师、工程师、公证员、演员、运动员等,共21类,由相应的各行业协会来组织管理。目前,这类专业技术行业养老金计划共有130万左右的参保人数。

4.各类企业补充养老保险、退职金、私人养老基金。前述三类机构所管理的社保基金都属于政策规定的强制性社会保险(1中虚线方框所框的部分为强制性社会保险),除此之外还有劳动者个人自愿性参与的补充养老保险和商业养老保险,以及“退职金”(TFR)。补充性养老保险具有几个特征:自愿参与、基金积累制(资本化)、聘请专业机构进行投资运营和管理。在意大利,补充类、商业类养老保险基金总体上发育还很不充分,目前只覆盖全部人口比例的13%。至于纯商业性私人养老保险(PFs),只有为数不多高收入阶层,如经理层、银行和保险从业人员购买,不到总劳动人口的3%。上述这些补充和商业养老保险基金由专门的独立机构COVIP来监管,该机构成立于1996-1997年间。

()初步形成了多层次的社会养老保障体系

经过历次改革和发展,意大利已基本形成了三个支柱构筑的养老保险体系框架,尽管目前第二支柱和第三支柱发育都还不够充分。

1.第一支柱为强制性的公共养老保险计划。这是意大利养老保险体系最主要的部分。包括两个层次:第一层次属于养老社会救助,对于从未工作过的65岁以上意大利国籍的公民(后来扩大到在意大利居住超过10年以上的欧盟居民),给予每年5317.65欧元的养老保障(13个月计发,每月409.05欧元),这一层次与缴费无关联,具有贝弗里奇体制的特点。第二层次的公共养老保险计划以缴费为基础(劳动者根据收入按比例缴费,普通劳动者缴费比例为32.7%;国家雇员缴费比例为32.95%;特殊行业根据所属行业的不同缴费比例也不同,如律师为13%、建筑师为14%、公证员为30%,总体上约为20%),雇主和雇员缴费都可在税前扣除。公共养老金计划覆盖了所有的就业人口,保障的内容包括退休、伤残、遗属抚恤等。尽管1995年以来对养老金计付方法进行了改革,引入了名义账户制,但基金财务管理上总体来说还是属于现收现付制模式。

2.第二支柱为补充性的职业保险计划。为自愿性计划,通常也由雇主和雇员缴费。根据其属性,补充养老保险计划为完全意上的缴费关联型(DC)的积累制。1993年的第124/93号法令为补充性职业养老保险发展规定了制度框架目前补充养老计划有两种主要形式:行业封闭性的契约型职业养老金(closed contractual pension fund)和开放式的职业养老金,截止20096月,前者覆盖大约有204.8万人,后者覆盖大约有80.6万人。此外,补充养老保险计划另一个重要部分是TFR(Trattamento di Fine Rapporto),即“退职金”或称“解雇金”制度。TFR1982年意大利法律规定企业应设立,其实质上是法律规定的一种工资延迟支付制度,由雇主将劳动者工资的6.91%的部分暂时留存,待劳动合同结束时一次性支付给雇员,从而使职工在离职或被解雇的时候获得一笔流动性保障。TFR积累增值计算为1.5% 的固定利率加上75%的通货膨胀率。在意大利2300多万的劳动人口中,大约有540万进入了TFR体系。补充性养老保险缴费可享受免税政策,即在税前予以扣除,最高扣除比例可到达工资数的12%,但年度内不超过5000欧元。

3.第三支柱为自愿性商业养老保险计划和私人养老保险计划(PIPs)。实行完全的积累制或基金制度,由分散化的金融机构进行投资运作和管理,退休后进行资本化给付。截止20096月,参加这一体系的纯商业性养老保险计划的社会成员仅有77.7万,不到总就业人口的3%

()意大利养老金体制的几个基本特点

1.形成了以劳动关系为基础的社会保险体制。意大利在战后建立了民主共和国,属于社会型体制。意大利宪法的第一条就明确指出,意大利以劳动为基础(fonda sul lavoro)”的民主共和国。意大利的社会养老保险体制的建立受德国模式的影响,属于俾斯麦(Bismarck)型,即建立在雇佣劳动关系的基础上,雇主和雇员同时缴纳社会保险金,体现着社会互助的价值理念。在意大利,政党中的中左派特别是极左派,主张劳动者应该享受高福利待遇。相对于贝弗里奇式(Beveridge)的福利体制,缴费型的养老保险体制下企业和职工缴费负担比较重,也会出现黑工比较多的问题。

2.行业分割(segmentation),体系“碎片化”。如前所述,意大利按职业、行业的不同设立不同的养老金计划和管理机构,企业私营部门等普通劳动者参加“国家社会保险局(INPS)”组织管理的养老金计划;国家雇员参加INPDAP管理的养老金计划;自由职业者及特殊行业参加各行业养老金计划(21)。各类计划的缴费和待遇水平都有显著差异,总体上国家雇员的养老金缴费和待遇都较高;自由职业和特殊行业缴费率较低,但养老保障待遇也较低。分割化的体系不利于劳动力在公共部门与私营部门、不同行业间的流动。

3.现收现付型制(PAYG)的公共养老金运行模式。意大利在1957-1968年间确立了现收现付制的养老金财务模式,并实行以工资(收入)关联型的计付方法,主要目的是为了增强社保的再分配功能。在1995年的改革之前,职工养老金待遇与其退休前工资和收入水平相挂钩,尽管在1995年引入了“名义账户制(NDC)”,但总体上公共养老计划仍属于现收现付体制,而非积累制。

4.高缴费率。现阶段,普通劳动者的公共养老金计划(INPS)按工资的32.7%比例缴费,公职人员养老金缴费率为32.95%。据相关机构的统计,2007年意大利社会保障税率达到43.3%2006年为42.1%,超过2006年欧洲平均税率为39.8%,欧元区税率为40.4%

5.高替代率。二十世纪六七十年代是意大利工业经济发展的黄金时期,由于经济增长幅度较快,制度给予的养老金待遇十分“慷慨”,对劳动者退休给予了过多的权益。1969年,意大利颁布的第153 /69号法案进一步确立了收入关联型(DB)的养老金给付计算给付方法,养老金替代率曾经一度高达95%。即使到20世纪90年代初,根据OECD的数据,意大利退休职工养老金的总和替代率平均达到78.8%(净替代率达到88.8%),远高于OECD国家同期平均水平的56.9%(净替代率68.7%)

()面临的挑战

总体来看,近一个时期以来,意大利养老保险体系面临的主要挑战是不断增长的人均预期寿命、生育率的不断下降,以及原有制度中高待遇政策难以短期扭转,使得基金出现入不敷出的压力,制度运行面临着不可持续风险。

一是人口预期寿命的增长。人均寿命基本上以每10年增长30个月的速度在增长。1990年,意大利女性和男性的人均预期寿命分别为80. 2岁和73.6岁,2011年分别上升到84.5岁和78.9岁,预计2060年将进一步上升到89.7岁和85.5岁。

二是人口老龄化趋势不断加深。在人口预期寿命不断增长的背景下,加上二战后“婴儿潮”出生的人口也渐次进入退休年龄,使得老龄化程度不断加深。2011年,意大利65岁以上人口数占总人口数的比例为20%2060年将上升到32%,即每3个人里面就将有一个65岁以上的老人。

三是赡养比将不断上升,社保负担加重。低出生率和高预期寿命导致赡养率不断上升。生育率指标(每位育龄妇女平均生育孩子数)1961年的2.41下降到20041.33,远远低于世代更替率水平。赡养负担不断加重,2010年,65岁以上人口数/1564岁人口数的比例为30.8%,到2060年将大幅上升到56.6%。总抚养比指标,即(014岁人口数+65岁以上人口)/1564岁人口数,将从2010年的52.2%上升到2060年的78.9%

如果制度不发生变革的话,预计到2050年,意大利将成为世界上首个领取养老金的人口数超过工作缴费人数的国家。

四是高缴费率和高替代率,导致一个时期低龄退休、提前退休状况十分普遍。由于旧制度允许提前退休且无任何惩罚措施,而高缴费率对劳动工作产生扭曲性激励(因为工作时间越长就意味着要缴费越多,尽早退休可避免高比例缴费);再加上养老金的给付水平与退休年龄之间缺乏精算关系,多缴费并不能多受益,导致在各工业国家中意大利退休的年龄最早。

二、步履蹒跚的意大利养老金制度改革历程

1960-1970年代是意大利工业发展的黄金期,战后婴儿潮人群大量入职带来显著的“人口红利”,在这一时期,基于现收现付制的养老金制度运行良好。但自进入20世纪90年代以来,随着生育率下降、人口老龄化和经济增长的放缓,意大利养老金体系面临着越来越严峻的压力,改革也就由此展开。

()1992年的阿玛托改革(the Amato Reform)

1992年以前,意大利养老金制度总体上过于慷慨,替代率很高,覆盖范围广,养老金支出占国内生产总值的比重由1960年的5.0%上升到1992年的14.9%,在工业国家中高居榜首,如果不加以改革控制,预计到2030年将接近25%。养老金支出迅速攀升,加剧制度不可持续性和财政风险。

1992年养老金改革提上了日程,议会通过了503/1992号法案,改革第一支柱以平衡养老金的支出。政府采取了一系列的改革来抑制公共支付并协调适用于不同劳动者的管理条例。如,基于人均预期寿命的不断调高,改革决定提高退休年龄,在10年内,女性由55岁提高到60岁,男性由60岁提高到65岁,并将个人获取养老保险保障的最低缴费年限从15年提高到20年;将公共部门的资历退休金[②](也可称为工龄退休金)20年逐渐提高到35年;改革还提高了用于计算可领取养老金额度的参考年限,并把养老金待遇指数从与工资增长挂钩转换与物价指数挂钩(通常工资增长快于物价增长)1992年的改革为之后的1995年全面改革铺平了道路。

总体来看,1992年改革实际上只是一项参数改革”(即只是调整了养老金计算的有关参数),而继续维持了原来DB型的现收现付制养老金的旧制度结构,没有根本触及到养老金制度的实质;尽管如此,改革仍在几方面取得了突破性进展:加强了当前缴费和未来给付之间的联系,推迟了退休年龄,延长了缴费年限和参考工资水平所涉及的年份,规定了养老金待遇实行物价指数化,引入了职业年金和个人养老金计划,以此作为国家公共计划的补充。

()1995年迪尼改革(the Dini Reform)

1995年开始的迪尼改革是更具有里程碑意义的重大改革。20058月初意大利议会通过了335/1995号改革法案,该法案实质性地修订了养老金待遇的计付方法,将老龄退休与资历退休合并,允许低龄退休但在养老金给付待遇上予以惩罚,并出台措施弥补以往制度中存在的一些漏洞。

一是改革了养老金的计付方法。将养老金的计算从以往的以退休前工资或收入为基础”(DB)转向以缴费为基础(DC)”,即将养老金待遇与劳动者的职业生涯的社保缴费贡献相挂钩,以5年移动的GDP增长率作为指数进行资本化((capitalized at a five-year moving average of GDP growth))。职工退休时候,其养老金待遇由职业生涯缴费积累额乘以一个“转换系数”来决定,转换系数由人均预期寿命与经济增长率两个变量决定(57岁退休的人系数为4.7%65岁退休的人系数为6.5%),转换系数须每十年修订一次。

二是开创性地引入新的养老金模式——“名义账户”(NDCnotional defined contribution)制。NDC模式可以被看作是现收现付DB模式和DC模式的混合物。NDC模式的资金源于当期缴费,用于当前退休人员的养老金支付,实质上仍属于现收现付制。但不同之处在于,NDC模式建立了名义个人账户,并将其缴费一部分(私营部门为缴费的33%,公共部门为缴费的20%)积累计入名义个人账户,但实际上并没有真实的资产对应,未来退休后以缴费年金形式计付待遇。相对于现收现付模式而言,NDC强化了缴费与待遇之间的关联,NDC计划激励职工保持更长的工作时间,工作时间越长,退休后的待遇就越高。

三是推行弹性退休制。劳动者可以选择57-65岁之间退休(57岁退休需满足缴费满35年的条件),但待遇上有差别,如果选择57岁退休金,则拿到的退休金比65岁退休的少,不同的退休年龄对应不同的计算参数;对提前退休实施惩罚措施。1995年迪尼改革后,由于确立了养老金给付水平与退休年龄直接的内在精算关系,许多劳动者为此推迟了退休年龄。在新制度中,对那些原本想62岁退休而改变至65岁退休的人来说,他们的养老金给付水平每年将增加6%。这毫无疑问增强了制度的激励,由此使得打算在57岁退休的人数下降了15%

改革还设定了过渡期安排。改革后,劳动者分三组向新制度进行过渡: 第一,截止到19951231,在旧体系中工龄18年以上的“老人”养老金给付待遇完全按照收益确定( DB )规则来计算; 第二,截止到19951231,已参加工作但不满18年的“中人”拥有选择加入“名义账户”的权利,但一般说来按照分段来计算,即分为两部分:一部分是95年底以前的缴费仍按收入关联型计算,另一部分是95年后的缴费部分则按新方法即缴费关联型积累; 第三,199611以后参加工作的“新人”养老金计算完全按照新制度进行。

迪尼改革的重大意义在于抑制了养老金成本的持续快速上升,并建立了部分基金制,扭转了以往制度存在的不良激励,减少了过早退休现象。当然,由于改革并没有适用于大规模的养老保险者,并且设置了较长的过渡期,因此其短期效应也是有限的。

2: 1990年代意大利养老金制度改革的几个关键参数比较

 

改革前

1992年阿玛托改革

1995年迪尼改革

退休年龄要求

60 ()

55 ()

65 ()

60 ()

男女均可在57岁以后弹性退休

养老金计付基数(Pensionable earnings)

职业生涯最后5年真实收入的平均值(物价指数折算)

职业生涯所有年份收入的平均值 (物价指数基础上再加1个百分点折算)

职业生涯的缴费(GDP增长率的5年滚动平均值为指数进行资本化累计)

养老金待遇(Pension benefit )

2% *养老金计付基数*(缴费年数 ≤ 40)

2% *养老金计付基数*(缴费年数 ≤ 40)

按照职业生涯缴费累计值的一定比例;对65岁以上退休者调高适用比例系数

获取养老金待遇的最低工龄要求

15

20

5 年,但累计缴费必须不得低于最低保障养老金的1.2

缴费率 (雇主+雇员)

毛收入的24.5%

毛收入的27.1 %

毛收入的32.7% (雇主23.81%,雇员8.89%)

 

()1997年普罗迪改革(the Prodi Reform)

1997年,意大利中左联盟在大选中获胜,时任总理普罗迪(Prodi)在对当时社会形势和劳动力市场政策进行仔细评估之后,通过了449/97号改革法案,对公共养老金改革提出了明确的要求:第一,迅速执行迪尼改革的所有措施,把“迪尼改革”有关措施从原计划的2008年执行提前到2002年推行;第二,将不同的养老金方案一致起来;第三,继续推行养老金新模式——“名义账户(NDC)”制;第四,建立转换系数自动修订机制;第五,加快协调公共和私人部门之间的养老金计划,大力发展企业补充养老保险计划。1997普罗迪改革旨在深化1995年的改革成果,继续推行名义账户制改革,大力巩固养老金制度中引入个人因素的成果,更加严格提前退休的各项要求。

()2004年马洛尼改革(the Maroni-Tremonti Reform)

为应付日渐庞大的退休金开支,意大利政府2004年通过第243/2004法案,规定自2008年起,男性职工须工龄达到35年的并同时满足年龄满60岁条件,或者工龄届满40年的情况下才能退休领取退休金。到2010年,男性的最低退休年龄将提高到61岁,2014年将提高到62岁。

同时,政府还采取措施鼓励职工晚退休,给那些到了退休年龄而又决定继续工作的职工予以加薪,在此期间职工还可以免缴保险费,但是也不能领取养老金。由此实现了个人国家的双赢,个人收入水平不下降,国家也减少了一部分公共养老金负担。

2007年,Damiano改革进一步取消了“工作届满40年后即可于任意年龄退休”的规定,进一步减低退休金的替代率,改革同时还取消了两院议员在退休待遇上的特权[③]

此间,2004年意大利对第二支柱进行了一次重大改革,决定将TFR改造成为完全积累制,具体办法是:工人享有一个6个月的选择期,在6个月之内必须决定他本人是将其累积的退职金(或解雇费)”继续留给雇主,还是将其转移到新型的完全积累制的第二支柱职业养老计划之中,或是将其转移到第一支柱社会保障制度当中,以改善其未来的退休金待遇水平。如果在6个月之内工人不作任何选择,TFR的积累余额就必须转移到新的社会养老基金之中。但是,把TFR并入公共养老金计划遭到了一些质疑,劳动者并不愿意,而并入对于雇主来说也意味着丧失了这部分流动性资金的使用权,因而普遍反对。从实际改革结果来看,2007189亿欧元的TFR基金中,有36.6%用于私人养老基金,31.7%转为政府基金,31.7%留存企业。

()2011年的蒙蒂改革计划

201110月,蒙蒂组建了技术型政府,内阁成员大多都是教授、专家组成。蒙蒂政府上台以后强调,新政府的首要任务是确保经济增长,并提出养老金改革是意大利整体福利体系再建的第一步。蒙蒂改革的措施包括:改革养老金体系,上调退休年龄(65岁提高至67),将退休工龄要求从40年提高到41年至43年,缩短改革的过渡期,养老金给付两年内不进行指数化;削减公共部门开支;重新征收被前政府废除的首套房的房产税,增加税收(如一般商品增值税从21%提高到23%,食品增值税从原来的10%提高到20%;对年收入超过30万欧元的富人,对超过部分征收3%的资产税),提高燃油价格,反偷税漏税,打击地下经济(现金交易从2500欧元调低到500欧元)等等。20111215,意大利社会保障局INPS的负责人Antonio Mastrapasqua表示,意大利政府当前的养老金改革措施实际上暗示体制变动的结束。Mastrapasqua在采访中表示,他们将结束很长的改革计划。

总体来看,20世纪90年代以来,意大利对养老金制度的改革一直在积极努力地向前推进,引入了多种费用控制手段和激励机制,但福利制度的改革很难一蹴而就,是一个艰巨和长期的过程。当改革的步伐仍不足以抵挡快速增加的人口老龄化和惯性支出压力时,若再遇上某些外部性冲击如金融危机,则整个养老金体系就将面临着不可持续的巨大风险,并拖累国家财政经济。

三、启示与借鉴

欧债危机的爆发为欧洲福利国家敲响了警钟,在此次债务危机中,包括养老金制度在内的福利制度是其重要诱因。过于慷慨的社会保障福利使国家不堪重负,加上“老龄化成本”不断显性化和货币化,逐渐使福利国家亦步亦趋深陷债务泥潭,一旦经济下滑和财政短收,就很容易酿成债务危机。

()正确处理经济发展与社会福利的关系,确保财政可持续性

经济发展是养老社会福利体系的物资基础,作为公共养老金计划不宜提供过度福利。一个时期以来,意大利DB型的养老金给付制度,给予了很高的替代率,使得养老保障制度总体上过于慷慨,某种程度上降低了国民努力工作的意愿,助长了慵懒,降低了经济活力和创新动力。这种过于慷慨的公共养老金待遇势必依赖高缴费率来维持,而过高的社会保障缴费率和税收率,尽管有助于社会再分配的实现,但对劳动市场的负面激励和扭曲性影响也是不可忽视的,它损害到经济长期增长的动力,最终使得社会福利体系的运转不可持续。一个时期以来,意大利出现了不少低龄退休、就业意愿不强的现象,再加上日益加深的老龄化,生之者日寡、食之者日众,使得养老金越来越成为国民经济的难以负担之重。

意大利的实践启示我们,在国家福利制度的建设中,并不是福利越高越好,作为政府主导的公共养老金计划应重新定位到保基本上,不宜包揽过多的改善性需求。事实上,任何福利制度对劳动力市场弹性或多或少都会产生负面影响。否则,一方面可能导致财政负担过重,债台高筑;另一方面过高的缴费或纳税负担也会影响到企业的竞争力,降低经济活力,对劳动力市场带来扭曲性影响,挫伤社会成员努力工作的积极性,最终拖累经济增长,并使财政减收。上述两个方面的影响相互作用,最终就会使得养老金体系的难以为继。因此,对福利支出的刚性特征必须要充分的认识,需着眼长远,加强经济政策与福利制度设计的协调,使经济发展、民生改善和财政运行都更具可持续性。

一旦形成过度社会福利,其调整和削减无疑将是一个十分痛苦的过程,易引发政治风险和社会的不稳定。访意期间,在罗马,我们数次遇到市民成规模的集会和示威活动,抗议政府的福利削减政策。执政17年的贝卢斯科尼政府已经在这场福利和财政预算改革中倒台,而蒙蒂新政府也仍旧面临着社会反对福利制度改革的巨大压力。根据美联社和捷孚凯(GFK)民调机构20111122发布的民意调查,高达93%的意大利人表示,政府必须处理国债问题,但支持改革劳工法的民众却只有大约1/4意大利最大工会组织领导人苏珊娜·卡穆索表示支持蒙蒂领导新政府,但她希望政府不要优先考虑(削减)养老金。而在谈到要对养老金制度进行大刀阔斧的改革时,意大利劳工和福利部部长埃尔莎热泪盈眶:我们……我们确实很痛苦地做出了这个决定……我们不得不呼吁民众做出牺牲……”。所有这些都充分表明社会福利具有很大的刚性,轻易不可逆转,政府必须要有充分的智慧前瞻性地做好制度设计,协调好经济发展、社会结构变化与社会福利的关系。

()适应老龄化进程,养老金制度改革应未雨绸缪,特别是在现收现付制下

现收现付体制,是以同一个时期正在工作的一代人的缴费来支付已经退休的一代人的养老金的保险财务模式,即由在职的一代人负担已退休一代人的养老费用,而在职一代的养老则由下一代人进行代际负担。现收现付制可以避免完全积累制下基金遭受通货膨胀而贬值的风险,也具有很好的收入再分配功能。这种制度模式在人口年龄结构年轻、保障范围较窄、支付标准较低的情况下,可正常运行;但在经济不景气、人口老龄化、支付范围和标准不断提高的情况下,就会出现缴费比例过高,当代负担沉重,资金筹集困难等问题。当养老基金的规模与增长率远远不能满足人口老龄化高峰期的退休金支付需求时,其可持续运转就会出现问题。一般来说,强制性社会养老基金出现缺口时,通常要由政府财政予以弥补(也即兜底),但是当这种缺口越来越大,政府财政将不堪重负,不得以就只能靠发行政府债券来融资,这样的结果就可能导致债务不断累积并酿成债务危机。

意大利社保制度长期以来执行现收现付模式,但又是欧洲老龄化最严重的国家,在世界上仅次于日本位居第二。目前每5个意大利人中就有1人的年龄达到或超过65岁,而80岁以上人口数量已达到总人口的5%。据预测,2020年意大利65岁以上的人口将超过2000万。基于此,在意大利,国家统计局要以每3年为一个周期对人口寿命变化做出专门报告,供意大利财政部和劳动部共同分析测算进入退休年龄的人数变动和对退休金的需求,以便适时调整法定退休年龄等社会保障的相关政策。

()适度转向积累制、资本化将是养老保障发展的重要方向

在全球人口步入老龄化的背景下,建立一个可持续的社会养老保障体系已成为各国当务之急。总体来说,现收现付制度不利于储蓄,无法应对人口老龄化问题。以现收现付模式运行的强制性公共养老体系作为主要支柱,要实现可持续性运转目标,改革就势在必然。与此同时,商业养老保险应不断突破创新,积极发挥补充作用,为完善个人养老计划提供重要支撑。

在应对老龄化的挑战面前,社保基金可持续性发展的前途在于对现收现付制进行改革。具体思路是:降低现收现付制度公共养老制度的作用,实施以缴费为基础的养老金待遇计算;增强私人部门在养老金计划中的作用;引入股权基金制形式,基于现收现付制的公共养老金部分用于养老金的代际支付,基金那部分用于个人账户的增值和退休待遇的补充。未来改革,需要考虑将股权基金规定为强制性,并把现收现付财务运行模式下的强制性社会养老保险的缴费比例适当调低,一方面降低企业负担,增强其活力,另一方面要大力鼓励个人购买股权式的退休基金,以弥补公共养老金替代率下降后的待遇。

总体来说,社会养老保险制度的改革需要兼顾养老和社会公平双重目标。养老社会保险制度的社会目标包含两个内容,即通过保险达到养老的目标,同时达到分散个人风险、社会公平或再分配的目标,两者必须并行不悖,这是养老社会保险区别于商业保险的本质之所在。现收现付制度的养老社会保险制度既可以产生同代人间贫富差别的再分配效应,更可以由代际间的再分配使退休人口分享经济增长的成果。而私人积累账户制无法实现再分配职能和促进社会公平目标。

()公共养老金计划也应注重增强制度的激励性设计,加强缴费与权益的内在联系

即使是公共养老金,在主要关注社会再分配目标时,也应注重缴费与待遇的关联,否则很容易产生逆向激励(disincentive)20世纪90年代改革以来,意大利养老金改革旨在加快从给付受益确定型体制向缴费关联型体制的转变,目的就是要改变传统制度中一些不合理的逆向激励和劳动市场的扭曲性影响,如多工作的人反而隐形税负更重。同时,意大利在改革中推行了弹性退休年龄,目的就在于增强养老金制度中的权益与责任的对应,增强激励与约束。此外,还包括鼓励增加缴费年龄,鼓励退休后继续工作,以减少公共养老金的支出压力。欧洲的有关比较研究发现,激励性较差的养老金制度的支出水平要高于激励性较好的国家。在我国,也存在千方百计提前退休、通过断保和逃费把缴费年限缩至最低限等现象,这严重侵蚀养老金制度的长期收入与长期支付潜力。

()加快建立多层次的社会养老保障体系是面向未来的发展之需

在降低公共养老金替代率的同时应大力发展第二支柱企业补充保险和第三支柱私人养老金。意大利在改革过程中虽然也试图这样设计,但第二和第三支柱的发展还是不尽人意,覆盖面始终过小,尚未形成真正的“支柱”,不能有效发挥多层次保障的作用。与此相比,法国比较成功地建立了三支柱的体系。首先是以强制性的现收现付体系为基本支柱;第二支柱是现收现付式的补充性制度,由各个行业来组织;第三支柱是2003年建立的一种退休储蓄,这种体系鼓励人们应尽早建立储蓄账户,并且把资产放在风险更小的投资中,越接近退休年龄,投资风险就要越低。

发展商业性、企业年金等补充养老保险,可以降低公众对公共养老金的依赖,降低公共养老金运行的风险,同时相应降低强制性公共养老保险的缴费比例,也有利于增强企业活力。因此从适应形势的发展方向来看,非常有必要加快建立多层次、多元化的社会养老保障体系,将公共养老金系统和私人养老金计划结合起来,以现收现付制的公共养老保险作为保障社会公平和实现再分配的主要手段,以补充养老保险、储蓄性养老保险和商业养老保险增加社会成员的养老保险待遇,兼顾效率和社会公平的需要。

()解决债务危机问题除改革社会福利外,还需欧盟国家携手以对

尽管我们并不能说意大利日愈沉重的养老金负担是引发其主权债务危机的直接原因,但两者存在内在逻辑关联却是显然的事实。很长一个时期以来,意大利存在着社会高福利政策与人口结构变化、经济发展之间的不协调、不相适应的固有矛盾,2008年以来金融经济危机加速了这种矛盾的显露。意大利现政府已充分认识到这些问题,正努力实施痛苦的调整和改革(如前所述,其实从20世纪90年代,这种改革就早已上路,但是受政治体制等因素制约,改革魄力总是不大,推进速度不快,导致矛盾不断积累)。应该看到,这种艰巨的改革仍然是很难一蹴而就,成效并不会立即显现,也即要渡过目前迫在眉睫的债务危机问题,不能单指望福利制度改革来解决和实现。

 

 

“社会公共福利与财政风险管控”考察培训团

  长:王朝才

  员:王富强、李琳、刘军民、刘燕红、王非文、周象民、杨莉莉、连家明、马培祥、靳黎明、胡德仁、许航敏、鲁恩旺、杨勇

执笔人:王朝才、刘军民

 

 



[] CNAS当时为一种自愿性保险计划,接受国家和雇主单位的资金补助。1919年期间,转为国家强制性计划,1933年在此基础上改名组建成立了国家社会保险局(INPS)1939年保障的内容扩大到失业保险、结核病保险、遗属养老保险等,1952年建立了基于家计调查的最低养老金补助。

[] 资历退休(seniority pensions),即只要雇员缴费满35(公共部门之前为20),则不管其实际年龄,即可退休领取全额养老金。这一规定刺激了过早退休,以及退休后的非正规就业以便逃避缴费。

[] 在意大利,国会议员们的工资待遇和养老金待遇都很高,目前参、众议员的最低月工资在5000欧元以上,每月基本薪资为1.1万欧元,远高于其他欧盟大经济体的同行(一个由政府委任的议员薪酬调查委员会发布调查报告显示,2011年意大利议员平均月薪酬为11283欧元,荷兰为8503欧元,而西班牙议员的薪酬只有2813欧元),同时意大利议员只要担任两年半以上时间,就可退休并获得相当于最后一笔工资的85%以上的退休金。


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