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张雪梅/淮北市国库集中支付改革的实践与探索

日期:2009/10/20 18:01:09 来源:本站原创 阅读次数:4746
 

淮北市财政局

    实行国库集中支付是公共财政支出改革的重要组成部分,是政府支出管理的重要手段和强化预算执行的必要保障,是解决财政性资金分散支付方式所存在弊端的国际通用方式。2002年10月,淮北市在借鉴中央、省和其它市改革经验的基础上,进行了国库集中支付改革试点,建立了国库单一账户体系。目前,国库集中支付制度在市直财政财务管理中的基础地位已经确立,具备条件的87个部门222家预算单位的财政性资金纳入了市国库集中支付,其中,166家预算单位6270多名职工工资实现了统一发放,财政直接支付和授权支付相结合、监督与服务并重的财政国库管理制度新模式已经基本形成。

    一、淮北市国库集中支付改革取得的主要成效

    经过几年来的稳步实施和扎实推进,淮北市国库集中支付改革在提高财政资金使用效益、加强财政资金的监督和管理等方面,取得了显著成效。

    1.促进了预算编制细化,提高了财政支出的透明度,强化了预算单位加强财务管理的意识。首先,实行国库集中支付,要求各单位细化部门预算编制,避免了财政预算编制的随意性和各预算单位挤占、挪用和截留财政资金现象其次,各预算单位财政资金使用的计划性、科学性和规范性得到了加强,有助于财政部门、人民银行及时掌握财政资金的使用情况。第三,预算单位通过规范支付行为,支出管理更加细化,理财水平得到了进一步提高。

    2.有利于库款统一调度,降低了财政资金的运行成本。实行国库集中支付有效地解决了过去财政资金多环节拨付和多户头存放的问题,预算支出由财政账户直接拨付,减少了中间环节,使预算资金到位及时,并降低了资金划拨成本,提高了资金的使用效率;同时,有效防止了单位挤占、挪用和截留财政资金。结余的财政资金不再沉淀于预算单位,全部保留在市人民银行国库,便于统筹安排、合理调度资金,增强了财政的宏观调控能力。

    3.规范了预算资金的管理,进一步强化了预算执行和监督,维护了财经纪律。国库集中支付制度改革以后,逐步建立起了统一、高效、规范的预算资金申请与拨付体系,牢固树立了依法理财观念,使预算执行的事前、事中和事后监督相结合,减少了预算执行的随意性,保证了预算的严肃性。据不完全统计,2004年共审核出无预算、超计划等不合规单据238份,纠正拟违规使用财政资金236万元;2005年审核出各类不合规单据218份,纠正拟违规使用财政资金208万元。

    4.建立了部门联审机制,实现了编制、人事、财政管理三结合,有效控制了人员经费的过快增长。实行工资统发以后,各单位人员及工资变动首先由编制、人事、财政部门相关业务科室审核,然后再传递到国库支付中心核准执行,建立起了对预算单位人员及工资变动的动态监管机制,有助于财政部门及时了解预算单位的人员及工资变动情况,并根据各单位工资实际发放情况核定年度预算调整数额,改变了原来调整预算时需要到各单位摸底,工作量大,测算数字不准确的状况。

    5.加快了财政信息化建设进程,有效降低了劳动强度,提高了工作效率。随着国库集中支付改革的不断推进,淮北市财政网络信息系统不断优化,并分别设置了国库集中支付系统和部门预算的接口,工资统发系统和国库集中支付系统的接口,国库集中支付系统中支付中心与人民银行、人民银行与代理银行的数据接口,初步实现了多个系统的对接,一定程度上解决了财政数据信息资源共享的问题,加快了信息平台的建设,减少了工作量和工作强度,提高了工作效率。

    二、国库集中支付改革中存在的主要问题

    国库集中支付改革不仅具有很强的政策性、专业性和较高的管理要求,而且对计算机操作系统等硬件设施的要求也很高,虽然淮北市的改革取得了很大成效,但是,与公共财政支出改革目标还有一定的差距,仍然存在一些问题有待于解决。

    1.国库集中支付相关法律制度尚不健全,配套法规的修订相对滞后。淮北市自国库集中支付改革以来,积极探索、稳步实施、扎实推进,在调查研究的基础上,建立健全了国库集中支付的相关制度。但是,在制定相关制度及国库集中支付操作过程中,缺乏相关的法律法规依据,而多年前出台的《预算法》、《国家金库条例》、《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》及相关财务规则等已不能适应现代国库管理制度的要求;同时,国库管理制度尚未形成法律、法规和规章,业务操作方法、操作程序缺乏统一规范的标准,给国库集中支付的规范运行带来了一定的难度。

    2.国库集中支付范围较小,改革有待于进一步深化。由于淮北市国库集中支付工作起步较晚,很多工作尚在探索之中,因此,国库集中支付范围较小。目前,教育费附加、水资源费、排污费等专项资金,预算支出中的基本建设支出、社会保障支出、科技三项费、企业挖潜改造支出以及预算外资金和政府性基金,因条件尚不成熟暂时还未纳入国库集中支付范围。

    3.国库集中支付与部门预算、政府采购的衔接还需进一步加强。国库集中支付是规范财政支出程序、强化预算执行的重要手段。在实际工作中,还存在一些国库集中支付与部门预算、政府采购不相适应的地方,主要表现在部门预算编制上一些支出项目编制较粗、准确性不高,随着年度中间预算单位工作计划的改变或工作内容的增加,支出项目也随时需要调整或改变项目支出内容,等等,都给国库集中支付制度的实施增加了难度。

    4.国库集中支付信息系统建设尚需加强,操作程序有待于进一步简化。国库集中支付改革要求实现业务操作的电子化、无纸化,包括国库集中支付网上申报、审核以及支付单位网上查询与对账等。目前,由于办公配套设施尚不健全,淮北市信息系统建设还不够完善,财政、国库、银行、预算单位之间的信息不够畅通,部门预算、工资统发、国库集中支付等各大系统之间还需要进一步实现对接和资源共享,国库集中支付业务的网上申报、审核还没开始试点;同时,预算单位办理财政授权支付业务时,要填写银行结算凭证和财政授权支付凭证,增加了预算单位工作量。

    5.各相关部门需要进一步加强协调合作,推动国库集中支付工作规范化。国库集中支付工作负有财政的事前监督职能,需要市财政局各相关业务科室、代理银行、人民银行之间的密切配合,还要努力与各预算单位做好协调与沟通。因此,还需进一步加强深入预算单位开展上门服务和调查研究工作;同时,个别预算单位要加强对国库集中支付改革的认识,提高相关财务人员的业务。

    三、进一步深化国库集中支付改革的意见和建议。

    由于国库集中支付制度是一项全新的工作,在改革的进程中存在一些问题是很正常的。我们要在总结经验的基础上,规范、完善、深化国库集中支付改革。根据财政部和省财政厅有关国库集中支付制度的政策精神,按照《淮北市市级公共财政支出改革实施方案》的要求,进一步巩固改革成果,深化改革内容,完善改革措施,确保改革不断取得新的成效。

    1.加强法制建设,确保国库集中支付有章可循。国库集中支付改革政策性强,涉及面广,情况复杂,要确保改革的顺利进行并进一步深化,必须有相关法规和制度作保障。因此,呼吁全国人大、财政部等有关部门尽快修订《预算法》、《国家金库条例》、《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》及相关财务规则,并针对国库集中支付制度改革,制定相关法律、法规。同时,要结合淮北市实际工作中出现的新情况和新问题,进一步修订完善相关制度,使国库集中支付工作不断法制化、制度化、规范化。

    2.积极创造条件,进一步扩大国库集中支付范围目前,淮北市已纳入国库集中支付的财政性资金为预算内基本支出、项目支出和政府采购支出。今后随着公共财政支出改革的不断深入,建议将教育费附加、水资源费、排污费等专项资金,预算支出中的基本建设支出、社会保障支出、科技三项费、企业挖潜改造支出以及预算外资金和政府性基金逐步纳入国库集中支付范围;同时,要从方便单位用款的角度出发,不断提高财政直接支付比重,进一步规范和完善淮北市国库集中支付工作。

    3.适时清理有关账户,促进国库单一账户体系规范运行。实行国库集中支付后,淮北市财政部门不再将预算内资金拨入预算单位实有资金账户,但由于预算外资金目前还未纳入国库集中支付范围,预算单位实有资金账户仍暂时保留。随着淮北市国库集中支付改革的不断深入,建议适时清理预算单位的实有资金账户,促进国库单一账户体系进一步完善和规范运行。

    4.加强与部门预算、政府采购的衔接,进一步完善国库集中支付制度。完善的部门预算是办理国库集中支付业务的基础,规范的政府采购制度是做好国库集中支付工作的保证,国库集中支付又是从源头上控制和监督政府采购资金,促使预算单位执行政府采购制度的有效手段。部门预算、国库集中支付和政府采购制度之间相互促进、相辅相成,共同发挥财政的分配和监督管理职能。因此,要进一步加强配套衔接,推动公共财政支出改革不断深化。

    5.健全监督制约和支出问效机制,加强对国库集中支付业务的审核监督和财政支出的跟踪问效。充分发挥财政的监督职能,加强支付中心与各相关业务科室的协调配合,形成财政监督的合力。在不断创新监管方式的基础上,运用多种手段,加强监控工作,对财政资金实行全过程、全方位的监督和管理,充分发挥国库动态监控的威慑作用;并全面推行“两公开一监督”的民主理财方式,增强单位自律意识。按照《财政违法行为处罚处分条例》规定,加大处罚力度,改变财政监督处罚软化的现状,进一步严肃财经纪律。同时,建立健全支出的绩效考评体系和支出问效机制,增强单位管理支出的责任,进一步规范财政资金的安全高效运行。

    6.加强信息系统建设,积极开展国库集中支付网上申报、审核试点工作。根据改革的需要进一步优化国库集中支付信息系统,争取实现财政、国库、银行、税务、社保、预算单位之间的数据转换、传递和信息资源共享。同时,根据淮北市实际情况,选择部分预算单位,有针对性的开展网上支付申报、审核试点工作,并逐步将其推开,实现业务操作的电子化、无纸化和规范化。


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