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苏格兰财政改革:自治与权力下放

日期:2018/9/11 14:24:47 来源:地方财政研究2018年4期 阅读次数:194

赵丁/中国社会科学院

 

内容提要:2007年苏格兰民族党执政后,积极推进苏格兰财政改革,在税收、支出和贷款等方面不断要求英国议会向苏格兰议会下放更多权力,实现苏格兰完全财政自治。从2007年至今,在苏格兰民族党的压力下,英国议会对苏格兰议会进行了两次财政权力下放,幅度均非常有限,关键的财政权力仍由英国议会保留。对苏格兰民族党来说,实现苏格兰完全财政自治是它的一个重大政治目标。但对英国来说,基于其战略和经济考虑,很难给予苏格兰完全财政自治的地位。

关键词:财政改革  苏格兰议会  英国议会  财政自治  权力下放

 

20075月,苏格兰举行议会选举。在这次选举中,苏格兰民族党获得多数席位,与苏格兰绿党组成联合政府。上台后,苏格兰民族党提出了一系列经济改革计划,以积极的姿态向英国议会索取更多下放权力。在经济危机的背景下,苏格兰民族党的改革要求提升了其支持率。在四年后即2011年的苏格兰议会选举中,苏格兰民族党取得了绝对多数的胜利,独立组建了苏格兰政府。为了确保苏格兰留在英国,英国一再调整英苏关系,给予苏格兰更多下放权力。在对苏格兰的权力下放中,财政权力的下放无疑占据着重要地位,它关系到英苏双方的切身经济利益。从2007年以来,苏格兰民族党积极推动苏格兰财政改革,不断向英国议会施压,要求最大程度地权力下放,使苏格兰议会完全掌控自己的财政税收、支出和贷款。相应地,英国中央政府做出了一定的妥协,但对苏格兰民族党提出的完全财政自治的要求则予以拒绝。

一、苏格兰现行财政体制与苏格兰民族党财政改革的方向选择

1977年至2007年苏格兰民族党上台,苏格兰经济持续低迷。在这三十年中,苏格兰国内生产总值年均增长率只有1.9%,低于英国这三十年的平均增长水平,也低于爱尔兰、挪威和芬兰等周边国家,这三个国家在这三十年中的平均增长率分别为5.4%3.1%2.9%。此外,与其他欧洲同类国家相比,苏格兰的表现也不尽如人意。[1]针对此种情形,苏格兰民族党设定了苏格兰政府的努力方向,表明要充分利用一切经济杠杆,改变苏格兰经济持续低迷的状态。但苏格兰民族党同时指出,仅有这些远远不够,因为宏观经济政策的两方面,即货币政策和财政政策都由英国掌握。鉴于目前财政体制的限制,苏格兰缺乏其他国家可以自由使用的各种经济杠杆,无法体现长期竞争力,也无法快速有效地应对短期经济压力。而且苏格兰民族党还认为,正是由于现行财政体制的弊端,才导致了苏格兰经济的持续低迷。因此,必须改革现存财政体制,实现完全财政自治。只有这样,苏格兰政府才能有效地调控经济,更好地应对经济挑战。由此,财政改革提上了苏格兰民族党的日程。

1998年苏格兰法案》(Scotland Act 1998)明确了英国和苏格兰之间的权力关系,对英国议会和苏格兰议会的财政权力进行了界定。这些规定形成了苏格兰现行财政体制的基础,主要涉及苏格兰议会的财政税收、支出、贷款等三方面权力。总的来看,苏格兰议会的税收权和贷款权受到了严格限制,其支出权相对自主。苏格兰政府的收入主要包括下放给苏格兰议会的税收收入、英国财政部的一揽子拨款以及有限的政府贷款。苏格兰政府的支出方向主要集中于英国议会下放给苏格兰议会的领域。在苏格兰财政体制中,税收权的安排是关键,税制改革也是苏格兰民族党推进苏格兰财政改革的重点。

    (一)现行财政体制下苏格兰议会的税收权

苏格兰共有三十多种税,最重要的税种是个人所得税。[2]在现有财政体制下,苏格兰政府主要负责征收地方税(比如市政税)和商业税。另外,苏格兰议会有权上下浮动英国制定的个人所得税基本税率的3%,即苏格兰可变税率(Scottish Variable Rate-SVR)。不过,个人所得税分档征收,苏格兰议会只可改变基本税率,而无法改变较高税率。这意味着苏格兰议会若要改变个人所得税基本税率,受影响的是低收入人群,高收入人群则不受影响。因此,改变英国个人所得税基本税率会带来一定的政治风险,苏格兰议会从来没有行使过这一权力。苏格兰境内的个人所得税也并没有因个人所得税税率决定权的部分下放而改变。除此之外,其余的税,包括一些重要的税种,比如国民保险税、增值税、公司税、油气税等则是英国按照统一的标准在苏格兰征收的。其中尤以北海油气税最具特殊性。从1976年以来,英国政府以直接税的形式从油气产品中征收了将近1550亿英镑。剔除通货膨胀因素,按2008年价格计算,这相当于2690亿英镑,近似于苏格兰政府年度预算的八倍。北海油气税这一巨额收入归英国所有令苏格兰民族党极为不满。[1]

总之,在现行财政税收体制下,苏格兰议会的税收权非常有限。在2006-2007年度,苏格兰议会有权征收的税收收入只占苏格兰所有税收收入的8%,其余的税收收入归英国所有。在苏格兰政府的支出中,只有13%来自苏格兰政府征收的税收收入[2],大部分支出则来自英国的一揽子拨款[3]。英国对苏格兰关键税种的占有,特别是对北海油气税的占有,进一步引发了刺激了苏格兰的不满,要求改革苏格兰现行税制。

(二)一揽子拨款与纵向财政不平衡

    一揽子拨款(Block Grant)是英国财政部给苏格兰政府的年度总拨款,它的数额由巴内特方案(Barnett Formula)决定。巴内特方案取名于它的设计者乔尔·巴内特(Joel Barnett[4],是决定苏格兰政府、威尔士政府和北爱尔兰政府预算变化的方法。根据巴内特方案,决定苏格兰政府预算变化的主要因素有三方面,即英格兰政府部门计划支出数量的变化、这一变化与苏格兰的可比程度以及苏格兰的人口变化情况。因此,苏格兰预算的改变,主要是依据英格兰相应支出的变化。这种安排令苏格兰民族党不满,因为它“不考虑苏格兰现行经济状况和苏格兰人民需要”[3]。在苏格兰民族党看来,既然一揽子拨款是苏格兰政府收入的主要来源,其数额应主要由苏格兰的情况决定,而不是由其他情况决定,这为它要求英国议会改变一揽子拨款的方式提供了借口。实际上就巴内特方案而言,苏格兰每人得到预算要高于英国其他地区的平均值。[4]除了税收和一揽子拨款,依靠政府贷款形成的债务收入也是苏格兰政府收入的一部分,但现行财政体制没有赋予苏格兰议会任何贷款权力。苏格兰政府只可从英国财政部进行短期借贷,贷款限额为5亿英镑。

与收入方面有限的权力相比,苏格兰议会在支出方面却有一定的权力。苏格兰议会能够支配60%以上的财政支出,苏格兰政府可以在教育、交通等下放给苏格兰议会的领域内制定相关政策,分配公共部门支出。但是,一些重要的经济政策,以及财政支出的关键领域,包括科学和创新、社会保障、子女抚养和养老金、外交、国防、就业法律和金融管制等,仍然由英国议会保留。毫无疑问,对苏格兰民族党来说,苏格兰议会拥有较多的支出权力是一件有利的事情。不过,将苏格兰议会的支出权与征税权和贷款权结合起来看,支出权相对较多而收入有限的情况,造成了纵向财政不平衡(vertical fiscal imbalance)。苏格兰民族党认为,纵向财政不平衡不仅不能释放经济活力,提升经济效率,而且会造成经济责任的模糊,不利于苏格兰经济的可持续增长,这为苏格兰民族党推进财政改革提供了一个重要借口。

(三)苏格兰民族党财政改革的方向选择

苏格兰民族党财政改革的总体方向是为苏格兰议会在财政税收、支出和贷款方面争取更大的权力。不过,在目前英国对苏格兰的下放安排中,与其他改革相比,最难改变的恰恰是财政体制。2009年,苏格兰政府发布了财政改革咨询书《苏格兰财政自治》。在咨询书中,除了维持现行体制(current framework)之外,苏格兰民族党列举了四个主要的改革方向,包括:向苏格兰议会分配税收收入(assigned revenues);加强权力下放(enhanced devolution);最大程度权力下放(devolution max);完全财政自治。这四个财政改革方向都赋予了苏格兰议会一定的财政自主。

第一,根据分配税收收入(assigned revenues)改革的基本内容,苏格兰政府的预算由在苏格兰筹集到的税收收入决定。但由于苏格兰政府无权改变税率或税基,因此,苏格兰政府并不能采取与英国其他地方不同的政策。苏格兰民族党认为这种方式不仅不能实质性地增加苏格兰议会的自主程度,而且由于税收收入的频繁变化,可能将苏格兰至于一种糟糕的处境中,并带来更多不确定性和不稳定性。因此,苏格兰民族党并不认同分配税收收入改革,还认为这种改革可能削弱目前已有的下放权力,不符合苏格兰经济可持续增长的需要。

第二,根据加强权力下放(enhanced devolution)改革的内容,苏格兰议会和苏格兰政府将有更大程度的税收责任,以及有限的贷款权力。加强权力下放有多种可能的选择,但无论选择哪种方式,一个关键问题在于下放哪种税的征收权力,这对财政自治程度起决定性影响。比如,下放公司税,就比下放其他小税种(比如博彩税等)意义更大。但英国政府不会将苏格兰最重要的几大税种完全下放给苏格兰。因此,苏格兰民族党指出,从本质上讲,加强权力下放只是“零星的改革”[5],它无法满足苏格兰人民的经济要求。

第三,实行最大程度权力下放(devolution max)改革,意味着苏格兰议会获得完全的财政权力,有权征收和管理苏格兰所有收入,以及掌控绝大部分开支。在这种情况下,苏格兰政府需将征收的所有税收收入的一部分偿还给英国政府,用于提供“共享服务”(shared services),它也将为苏格兰政府创造最大的政策自主空间。但苏格兰民族党并不完全满足,因为没有完全财政自治,仍有一些限制。

最后,若苏格兰实现完全财政自治,则苏格兰议会不仅可以征收所有税收,包括北海油气税,而且还可以完全掌握财政支出,包括福利和国防支出。在贷款方面,苏格兰政府可以从国际资本市场自由借贷。这意味着,苏格兰政府可以灵活运用财政政策,提高应对短期经济压力和增强长期竞争力的能力。

从以上四个改革方向可见,苏格兰财政改革的核心是税收收入的分配问题,财政支出和财政贷款虽然也是财政改革的重要内容,但在重要性上要稍次于税收问题。苏格兰议会在征税方面有多大的权力,就意味着财政自治达到了多大的程度。通过比较,不难看出苏格兰民族党可接受的财政改革方向是实现完全财政自治。然而,英国支持的考察对苏格兰权力下放的委员会,即卡尔曼委员并不认同苏格兰民族党的财政改革要求。

二、两次财政权力下放

(一)卡尔曼委员会与《2012年苏格兰法案》

实际上,苏格兰现行财政体制是英国对苏格兰第一次权力下放的结果。在苏格兰民族党上台前,这一体制较少受到冲击。2007年苏格兰民族党上台后,对《1998年苏格兰法案》规定的苏格兰财政体制一再表达不满,并开始寻求改革。2007126日,苏格兰工党同苏格兰保守党、苏格兰自由民主党一起在苏格兰议会通过动议,成立了一个苏格兰权力下放委员会(Commission on Scottish Devolution),考察十年来对苏格兰权力下放的结果。肯尼思·卡尔曼爵士(Sir Kenneth Calman)任委员会主席,因此委员会也被成为卡尔曼委员会。执政的苏格兰民族党反对建立这一委员会,但议会中反对苏格兰独立的政党占多数,委员会的成立最终得到了苏格兰议会的同意。

2009615日,卡尔曼委员会最终报告《更好服务苏格兰:21世纪的苏格兰和联合王国》(Serving Scotland Better: Scotland and the United Kingdom in the 21st Century)发表。报告总共提出了63条具体建议。卡尔曼委员会认为,现行财政体制易导致权责不明,苏格兰议会无法将税收作为调节经济活动的重要杠杆。据此,报告建议,苏格兰政府的一部分预算将不再来自一揽子拨款,而来自下放的税收,通过这种方法,让苏格兰议会在财政上对苏格兰人民负更大程度的责任。报告的第三部分给出了苏格兰财政改革的具体建议,重点规定了个人所得税征收的改革办法,并列出了其他新增下放税收。

在个人所得税方面,英国议会和苏格兰议会共享苏格兰个人所得税收入的总原则仍不改变。原来的个人所得税税率,即苏格兰可变税率,将被新的苏格兰个人所得税税率取代。为了实现双方共享,英国在苏格兰征收的各档个人所得税的税率——基本税率(basic rate)、较高税率(higher rate)和额外税率(additional rate)——都将减少10%。同时,苏格兰议会再设定一个合适的单一个人所得税税率,不再分档,征收另一部分个人所得税。如果苏格兰议会将此税率定为10%,那么,苏格兰能获得约45亿英镑的个人所得税收入。此外,来自储蓄和红利的个人所得税的一半将由苏格兰议会征收,但这部分个人所得税的税率决定权并没有下放给苏格兰议会。经过这样的安排,苏格兰议会可以征收的个人所得税收入仍不足其总量的一半。在新的个人所得税征收体制下,苏格兰虽然可以自主决定一部分个人所得税的税率,但个人所得税体系中的个人免税额、起征点、对储蓄和红利的税率、对特定人群的税收减免等依然由英国议会决定。苏格兰民族党指出,个人所得税的这种安排,使苏格兰政府更加依赖于一种税收,而不是有广泛的选择,这将对政府预算产生更大影响。

在个人所得税之外,苏格兰的其他几大税种,比如增值税[5]、国民保险税、石油税等都不在下放考虑范围内。不过,报告建议将土地印花税(Stamp Duty Land Tax[6]、集料税(aggregates levy[7]、垃圾填埋税(landfill tax)、机场乘客税(air passenger duty)等几个小税种下放给苏格兰议会,这些税收形成苏格兰政府的一部分预算。其中,土地印花税每年征收超过4亿英镑,集料税每年征收约5000万英镑,垃圾填埋税每年征收约7500万英镑,机场乘客税每年征收约9000万英镑。[6]根据这一安排,在个人所得税之外,英国政府仍可以征收苏格兰所有税收收入的80%[7]卡尔曼委员会还建议苏格兰议会有权设立新税,但要经过英国议会的同意。这些税不能是重要税种,只是像集料税这样的小税种,主要用于改变人们的经济习惯,比如对塑料包装袋征税等。至于财政贷款权力,报告的第七条建议指出,允许苏格兰政府借贷,但在用途上必须限于资助主要的基础设施投资。这意味着苏格兰政府仍无法在需要的时候通过贷款刺激经济。除了这些主要改变,一揽子拨款政策仍是实现苏格兰政府预算的主要渠道。

2009119日,苏格兰政府发表了对卡尔曼委员会建议的正式回复,表示支持其中一些有利于苏格兰的建议,但对其财政建议,尤其是税收建议表示拒绝。在回复书中,苏格兰政府认为:“在宏观经济政策上,对苏格兰实行的财政政策是根据英国的整体情况,采取“一刀切”(one size fits all)的方式规定的,它没有考虑到苏格兰的独特需求。”[8]在苏格兰议会辩论中,苏格兰政府文化、外部事务和宪法大臣米歇尔·拉塞尔(Michael Russell)认为:“在财政方面,无论是在深层次还是浅层次上,卡尔曼报告并没有提出任何有用的东西。它将使事情变得更糟。”[9]不过,苏格兰议会中的多数支持卡尔曼报告,决定将其付诸实施。当时英国布朗(Brown)政府接受了卡尔曼报告的大多数建议,但不同意将来自储蓄和红利的个人所得税的一半,以及机场乘客税的征收权下放给苏格兰议会。

卡尔曼委员会的建议形成了《2012年苏格兰法案》(Scotland Act 2012)的基础。根据《2012年苏格兰法案》,在财政税收方面,苏格兰可支配的税收收入从14%上升到35%。另外,在资本借贷(capital borrowing)方面,苏格兰政府可以从国家贷款基金(National Loans Fund)贷款,也可以进行商业贷款和发行债券筹资,贷款上限为22亿英镑,每年最多可借贷资金预算的10%,比如,2015-2016年度,苏格兰政府可借贷3亿英镑。除了资本借贷,《2012年苏格兰法案》还赋予苏格兰议会一定的收入借贷(revenue borrowing)权力,以应付收入方面因预测和实际的出入而带来的困难,苏格兰政府每年最多可贷款2亿英镑,总贷款上限为5亿英镑。201412月,英国政府宣布它正采取进一步措施,使苏格兰政府从201541日起可以发行债券。以上种种财政安排显然无法满足苏格兰民族党财政自治的诉求。

(二)史密斯委员会与《2016年苏格兰法案》

2011年苏格兰民族党在苏格兰议会选举中再次获胜,独立组成多数派政府。为了确保苏格兰继续留在英国,英国承诺将对苏格兰下放更多权力。2014919日,英国首相戴维·卡梅伦(David Cameron)为兑现之前的许诺,宣布建立史密斯委员会(Smith Commission),考虑对苏格兰进一步权力下放。

20141127日,史密斯报告发表。根据史密斯报告,在个人所得税方面,苏格兰个人所得税仍由苏格兰和英国共享。除储蓄和红利所得税之外,苏格兰政府可享有苏格兰纳税人缴纳的所有个人所得税收入。苏格兰议会有权设定除储蓄和红利之外的个人所得税的税率和起征点。个人所得税的其他方面,比如个人免税额、对储蓄和红利收入的课税、税收减免、收入的定义等方面仍由英国议会保留。根据新的安排,苏格兰议会虽然可以设定个人所得税税率和起征点,但个人所得税的征收仍由英国皇家税务及海关总署(HM Revenue and Customs-HMRC)负责,苏格兰政府无权征收。除了个人所得税,按标准税率(standard rate)征收的增值税的10%将下放给苏格兰议会,但增值税的其他方面仍由英国议会保留。另外,卡尔曼报告提出的下放机场乘客税、集料税的建议在史密斯报告中被再次提及。下放机场乘客税的建议被当时的英国政府拒绝,而集料税由于法律程序的一些原因,未能落实下放。史密斯报告重申下放机场乘客税,并指出,待相关法律问题得到解决后,集料税的税收权力也将下放给苏格兰议会。其他一些税收,像国民保险税、继承税、资本收益税、公司税、燃料税、消费税、油气税等重要税种仍由英国议会保留。在收入借贷和资本借贷方面,史密斯委员会提出,苏格兰议会应有足够的收入借贷权力,确保预算稳定以及在经济动荡中可以提供足够的公共开支,还应该有资本借贷权力,支持资本投资。但这只是提出了财政贷款改革的方向和目标,并没有具体的建议措施。苏格兰民族党对史密斯建议总体上持欢迎态度,但表示仅有这些是不够的,实现完全财政自治仍是苏格兰民族党的关键目标。

从史密斯建议可见,苏格兰议会获得了更多的税收权力,但根据巴内特方案进行的一揽子拨款仍是苏格兰政府支出的主要来源。不同的是,英国将根据新近下放给苏格兰议会的税收的具体情况,对一揽子拨款进行调整,削减一部分本应拨付的款项。这体现了史密斯委员会提出的“无伤害”原则(no detriment principles)。根据“无伤害”原则,在权力下放后,英国政府或苏格兰政府都不能因另一方的财政决策而受到影响。英国其他地方税收的变化(这部分税收在苏格兰下放给苏格兰议会),只能影响到英国其他地方的开支。同样,下放给苏格兰议会的税收征收的改变,只能影响到苏格兰的公共支出。必须承认,当英国其他地方的税收政策改变时,确实会影响苏格兰政府的预算。比如,如果英国其他地方因个人所得税增加而导致养老金的金额增加,那么,由于养老金是在英国范围内分配的,所以,根据巴内特方案,分配给苏格兰的养老金也相应增加,这就影响了苏格兰政府的开支,不过这种影响是有利于苏格兰的。根据“无伤害”原则,英国将削减一揽子拨款,维持苏格兰原有的支出水平,这样苏格兰的养老金水平不会得到提升。根据这种情况,苏格兰议会可以自行决定是否增加苏格兰的个人所得税,进而提高养老金水平,或者决定削减支出,维持原有养老金水平。

苏格兰民族党对史密斯报告中提出的“无伤害”原则基本持赞成态度。不过,20162月,苏格兰民族党领袖尼古拉·斯特金(Nicola Sturgeon)指出,在对“无伤害”原则的理解上,英国需要与苏格兰达成一致。在给当时的英国首相戴维·卡梅伦的信中,斯特金提出,如果“无伤害”原则能得到公平的应用,不会自动减少苏格兰的预算,那么苏格兰民族党将支持这一原则。之所以有这样的要求,是因为苏格兰民族党认为,在下面两种情形下,“无伤害”原则不符合史密斯报告精神。首先,若英国因遭遇经济风险,而造成预算减少,那么给苏格兰的一揽子拨款也将减少。苏格兰民族党认为,这些风险与苏格兰无关,因为制定相应经济政策和货币政策的权力并没有下放给苏格兰议会,但苏格兰却要承受这种风险带来的后果,这是苏格兰民族党不能接受的。在这种情形下,苏格兰只能通过加大对下放税收的征收力度来应对。另外,她还表示,由于苏格兰的人口增长率问题,特别是苏格兰无权制定自己的人口政策加快人口增长,在未来十年,苏格兰预算预计将减少30亿英镑,这意味着苏格兰必须扩大个人所得税收入,这也是苏格兰民族党不能接受的。[10]针对苏格兰民族党的要求,英国时任首相卡梅伦要求斯特金做出让步,推进新苏格兰议案的通过。虽然苏格兰民族党未能实现使苏格兰财政自治的目标,但根据新的苏格兰议案,苏格兰又可以获得更多的财政权力,无论如何,这是一次有利的机会。最终,英国议会在20163月通过了《2016年苏格兰法案》(Scotland Act 2016),史密斯建议被落实为法律。

三、结语

苏格兰财政改革涉及中央和地方关于财政权力分配的经济问题,也反映了部分苏格兰人民对现行权力和利益安排的不满。这种不满因苏格兰持续恶化的经济状况,以及北海油气田的税收分配问题而不断激化。特别是在北海油气田这块“大蛋糕”的诱惑下,一部分苏格兰人认为,在现行权力下放安排中,苏格兰人让渡出去的权力,与其获得的利益不对等,产生了一种“吃亏”的感觉。苏格兰民族党利用这种民心,要求财政自治,重点是收回税收权,包括北海油气田的税收支配权。

对英国来说,财政是英国最不愿下放的领域。从《1998年苏格兰法案》、《2012年苏格兰法案》以及《2016年苏格兰法案》可以看出,在财政权力下放方面,英国中央政府能给予苏格兰政府的选择余地很小。2009年,在根据卡尔曼委员会建议对苏格兰进行权力下放时,当时的布朗政府在白皮书中指出:“总的来看,对一代苏格兰人来说,这些建议代表了苏格兰财政收入方式最根本的改变。”[11]然而,苏格兰民族党却对这些建议表示拒绝,并不认同它与旧财政体制有多大本质区别。从这种表态中可见,对英国而言,苏格兰任何财政体制方面的微小改变,都是实质性的改变。经过2016年的权力下放,再进一步的财政权力下放的空间将会更小,它一定程度上反映了英国政府能给予苏格兰的最大财政权力。

20165月,苏格兰民族党在苏格兰议会选举中再次胜出。同年6月英国在脱欧公投中决定脱离欧盟。然而,苏格兰绝大多数选民在脱欧公投中投票支持英国留在欧盟,留在欧盟被普遍认为符合苏格兰的利益,未来苏格兰在英国的地位,以及苏格兰财政体制定仍然将面临诸多不确定因素。

参考文献:

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Edinburgh, 2009: 19. http://www.gov.scot/Resource/Doc/261814/0078318.pdf. 2017830日访问。

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3The Scottish Government. Fiscal Autonomy in Scotland: The case for change and options for reform[R].

Edinburgh, 2009: 35. http://www.gov.scot/Resource/Doc/261814/0078318.pdf. 2017830日访问。

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10Office of the First Minister of Scotland. “First Minister press conference”[EB/OL]. [9 February 2016]. https://firstminister.gov.scot/first-minister-letter-to-the-prime-minister/. 201767日访问。

11 Secretary of State for Scotland. Scotland’s Future in the United KingdomBuilding on ten years of Scottish devolution[R]. London: Her Majesty’s Stationery Office, 2009: 10.

 


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