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政府购买服务、政府社会资本合作(PPP)与政府采购关系探析

日期:2018/9/11 14:07:20 来源:地方财政研究2018年4期 阅读次数:297

刘晓洲/财政部综合司

 

内容提要:在我国,政府购买服务与政府和社会资本合作(PPP)、政府采购的制度安排有着不同的渊源与发展历程,三者既有联系,也有区别。政府购买服务与PPP都是创新公共服务提供方式、通过市场机制引入社会力量合作提供公共服务的制度安排,但两者在行为内容,政府支出责任、方式和要求,合作方式和期限,与政府合作的主体类型等方面存在重要区别。政府购买服务与政府采购存在联系和交叉,但两者在行为主体、行为目的和重点内容、承接主体(供应商)确定途径等方面存在重要区别。

关键词:政府购买服务  转变政府职能  公共服务市场化  公共管理  行政管理改革

 

近年来,我国积极推进政府购买服务改革,创新公共服务提供方式,取得重要的阶段性进展和成效。改革过程中,一些地方和部门对政府购买服务与大致同期部署推进的政府和社会资本合作(PPP),以及早已实施多年的政府采购之间的关系,在认识和理解上还不完全清晰,并可能影响到实际工作的推进。为此,有必要对该问题作深入探讨和辨析。考虑到制度规范常常晚于它所规范的现实存在,法律/政策概念也常常不完全等同于日常概念。下面对政府购买服务与政府和社会资本合作(PPP)、政府采购关系的辨析,是以法律/政策概念为前提的。

一、渊源与发展历程

政府购买服务与政府和社会资本合作(PPP)、政府采购都是现代国家处理和规范政府与市场(社会)主体之间经济行为的制度安排。在我国,这三项制度有着不同的渊源与发展历程。

(一)政府购买服务

政府购买服务,通常是指通过发挥市场机制作用,将属于政府职责范围的部分服务事务交给社会组织、企业等市场化主体提供,并以合同等契约化方式明确政府和市场化主体的权利义务。推行政府购买服务的原因在于,契约化的服务提供方式具有权责清晰、结果导向、灵活高效等特点。西方主要发达国家自20世纪70年代以来兴起的行政管理改革运动的重要举措之一,就是推行政府购买服务,以提高公共服务供给的效率和质量。我国政府购买服务实践的兴起晚于西方发达国家,但面对的同样是公共服务供给体制需要深层次变革的背景,经历了从地方自发探索到逐步上升为全国性制度措施的发展过程。

自计划经济时期以来,我国公共服务主要依靠政府设立机构、养人办事直接提供。在历史上,这种制度安排对于迅速建立健全公共服务体系、保障公共服务稳定供给起到了重要作用,但随着社会的发展变迁,传统公共服务制度安排所产生的服务效率低下、质量不高、机构臃肿、财政负担沉重等弊端日益显现。上世纪90年代,随着市场经济发展程度的不断提高,上海、深圳、杭州、成都、无锡等地率先探索政府向社会力量购买服务,在养老、社会救助、社区服务等领域开展积极尝试,积累了许多有益经验。此后,在一些全国性政策文件中对于政府购买服务也有提及,但限于个别领域或仅面向某些社会组织。[1]

十八大以后,改进政府提供公共服务方式问题受到更多重视。国务院大力推动简政放权,对转变政府职能、改善公共服务作出重大部署,明确要求在公共服务领域更多利用社会力量20139月,国务院办公厅印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔201396),明确了推行政府购买服务的指导思想、基本原则、目标任务和总体要求。[2]同年11月召开的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出,“推广政府购买服务,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买。”自此,推广政府购买服务上升为国家层面的一项重要改革举措。

十八届五中全会再次强调:“创新公共服务提供方式,能由政府购买服务提供的,政府不再直接承办”。十九届三中全会进一步提出,“推动教育、文化、法律、卫生、体育、健康、养老等公共服务提供主体多元化、提供方式多样化。推进非基本公共服务市场化改革,引入竞争机制,扩大政府购买服务。”国务院还成立了政府购买服务改革工作领导小组,领导小组办公室设在财政部。这些要求和部署进一步凸显了推进政府购买服务改革的重要性。

经过近几年来的改革探索,我国政府购买服务制度体系初步建立,购买范围不断扩展,购买资金规模快速扩大。政府购买服务改革的推进,在加快政府职能转变和服务型政府建设、促进“放管服”改革,改善公共服务提供机制、促进供给侧结构性改革,引导社会力量参与社会服务、促进社会治理机制创新等方面发挥了积极作用。

(二)政府和社会资本合作PPP

PPPPublic-Private Partnership的英文首字母缩写,直译应为“公私伙伴关系”,也常译为“公私合作”,但在不同语境中其意义并不一致。美国学者萨瓦斯指出,可以在三种意义上使用PPP这一术语:首先是广义界定,指公共和私营部门共同参与生产和提供物品和服务的任何安排;其次,指一些复杂的、多方参与并被民营化了的基础设施项目;再次,指企业、社会贤达和地方政府官员为改善城市状况而进行的一种正式合作。

不难看出,上述第一种意义上的PPP所指过于宽泛,很难作为法律概念来使用。各国政府机构使用的PPP概念多属于第二种意义。[3]在我国,政府及有关部门用PPP来专指“政府和社会资本合作”,大致相当于萨瓦斯上述第二种意义上的PPP概念。从财政部印发的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔201476号)和国务院法制办、国家发展改革委、财政部共同起草的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》等一系列制度文件的有关规定来看,PPP的核心特征是政府和社会资本通过合作投资、建设、运营项目的方式来提供公共服务。

国外在300多年前就有授予公路养护人“收费特许权”、由政府和私人部门共同提供公共服务的做法,20世纪7080年代,有的国家开始运用BOT等现代意义上的PPP模式,引导私人部门参与基础设施建设和公共服务提供。国内自上世纪80年代以来,开始在基础设施领域探索使用BOTPPP模式,但由于法律法规缺位、制度建设滞后、信用环境不完善等原因,始终未能真正发展壮大起来。十八届三中全会《决定》提出,“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”,开启了发展PPP的新局面。中央提出推广PPP的特定背景,是适应经济新常态的需要,缓解地方政府债务压力,拓宽城镇化建设融资渠道,吸引社会资本参与公共服务供给。根据党中央、国务院部署,自2013年底以来,在有关部门的大力推动下,PPP模式从理念迅速走向实践,各地积极响应,大批项目落地实施。根据财政部副部长史耀斌在第三届中国PPP融资论坛上的介绍,截至20179月底,全国已进入开发阶段的PPP项目达6778个,总投资约10.1万亿元,其中已落地项目2388个,投资额约4.1万亿元。我国已成为全球规模最大、最具影响力的PPP市场。

(三)政府采购

从字面上理解,政府采购是政府为了满足开展政务活动的需要而实施的采购行为。这种行为的历史显然极为悠久,但在现代以前并无严格、精密的制度规范可循,其政策功能也基本局限于财政支出管理。现代意义上的政府采购制度最早可追溯到英国17世纪的政府采购立法,此后,许多发达国家经过数百年的发展和完善,逐步建立起兼有财政支出管理和国家宏观调控双重功能的政府采购制度。

在我国,1996年开始,各地区和相关部门积极探索进行政府采购改革试点。19994月,财政部颁布《政府采购管理暂行办法》,提出了政府采购的若干基本规范。20026月,全国人大常委会审议通过《中华人民共和国政府采购法》,自此将政府采购纳入法制化发展轨道。该法规定,政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。20151月,国务院颁布政府采购法实施条例,进一步完善了政府采购制度。

政府采购法正式实施以来,我国政府采购工作从易到难渐次突破,政府采购制度改革不断深化,政府采购政策功能更加丰富完善。2002年,全国政府采购规模只有1009.6亿元;这一数字到2016年增加为25731.4亿元[4],占全国财政支出和GDP的比重分别为11%3.5%。实践表明,政府采购法确立的政府采购管理基本制度,顺应了我国现代化建设的客观要求,在节约财政资金、创造公平竞争的市场环境、促进反腐倡廉以及推动实现国家经济社会发展目标等方面发挥了积极作用。

二、政府购买服务与政府和社会资本合作(PPP)的关系

推广政府购买服务与推广PPP,都与创新公共服务提供方式密切相关。实践当中,由于多种原因,有的地方和部门认为政府购买服务是实施PPP的方式,有的地方和部门又认为PPP是实施政府购买服务的方式,存在不少模糊认识,一度出现PPP“借道”政府购买服务违法违规融资的突出问题。政府购买服务与PPP确有诸多共同点:从目的看,两者均以转变政府职能、改善公共服务为目标,旨在解决政府直接提供公共服务模式存在的服务短缺和低效问题;从实现目的的途径看,两者均通过市场竞争机制引入社会力量参与,实现公共服务提供主体的多元化;从治理模式看,两者建立的政府与市场化主体间关系均为基于合同等契约化方式的法律关系。但是,政府购买服务与PPP的区别也非常明显,主要表现在以下方面。

(一)行为内容不同

政府购买服务项目中的服务是指狭义的、无形的服务,以即时生产、即时消费为主要特征,正如亚当·斯密所说,无论“怎样有用,怎样必要,但终究是随生随灭”。PPP项目的主要内容是有形的公共工程建设及(或)运营。

我国目前的PPP项目大致分为两种情况。比较常见的情况是,政府方与社会资本方合作通过建设并运营公共工程来提供公共服务,项目直接涉及新供给能力的创造,所提供服务直接依赖公共工程作为载体。还有一种情况是,政府方将现有公共工程交由社会资本方运营,以求提高运营效率、改善公共服务质量。在这两种情况中,公共服务提供均直接依赖特定公共工程建设及(或)运营,相关合同则对其作出明确规定。

在政府购买服务项目中,政府直接向具有服务提供能力的社会力量或事业单位购买服务,服务提供实行结果导向管理,政府方并不关心承接主体是否进行相关公共工程建设,承接主体以其现有服务能力作为承接项目的条件和竞争力。例如,政府向符合条件的服务机构购买养老服务、教育服务、公益演出服务等,并不需要政府要求服务机构去建设养老院、学校或剧院等工程设施,而这通常是PPP项目提供相关公共服务必须要做的事情。此外,在政府购买服务项目中,也不存在将政府方现有公共工程交由承接主体运营的情形。

基于上述逻辑,我们便可以很好地理解为什么财政部20175月印发的《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔201787号),在规范政府购买服务管理时,严禁将建设工程或将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。

(二)政府支出责任、方式和要求不同

实施政府购买服务项目,政府负有支出责任,通过以预算资金支付服务费用的方式向服务机构购买服务,所涉及的财政资金应当在年度预算和中期财政规划中予以安排,即实行先有预算、后购买服务的原则。对政府购买服务支出占年度财政支出的比例,则不作限制。

PPP项目可以按付费方式划分为使用者付费、政府付费和可行性缺口补助(政府与使用者共同付费)三种类型。实施PPP项目,政府通过股权合作、风险分担、配套投入等多种方式,以公共资金、资源、资产作为支付对价,与社会资本合作提供公共服务。其中,在完全由使用者付费的PPP项目中,政府并不承担财政资金形式的支出责任;但我国目前比较突出的问题是,完全依赖政府付费的PPP项目较多,容易造成政府长期支出责任固化和财政风险积聚。由于PPP项目通常涉及资金规模大,且可能需要政府承担一定支出责任,这就有必要进行财政承受能力论证并对政府支出设置“红线”,按照现行规定,每一年度全部PPP项目需要从政府预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%

需要注意的是,政府购买服务制度不同于PPP模式中的政府付费制度。PPP项目中的政府付费,通常是政府方根据与社会资本方的协议,将全部服务费用或可行性缺口补助经费逐年列入财政支出预算,以保证社会资本方获得合理回报,这类政府支出某种意义上也可以认为是“政府购买服务”,不少政府部门和社会相关方实际上也持有此种看法。不过,这类政府支出行为在具体操作上是由政府根据PPP项目相关长期协议向已经确定的社会资本方支付服务费用或给予可行性缺口补助,与政府购买服务的操作方式属于两套模式,因此,两者按现行制度规定分别规范较为合宜。

此外,政府购买服务支出不形成政府资产。PPP项目形成的资产,一般情况下最终归属政府,特殊情况下(如BOO模式,即“建设-拥有-运营”模式)也可以归属社会资本方或项目公司。

(三)合作方式和期限不同

在政府购买服务项目中,政府与服务机构之间建立平等买卖和短期合作关系,服务机构负有按照约定具体提供服务的责任并相应承担服务提供过程中的风险,政府负有履约管理和监督的责任,需要指导和督促服务机构做好服务提供工作,确保服务数量和质量。政府与服务机构单次合作期限较短,需要与年度预算和中期财政规划相匹配,通常为1年,按现行规定最长不超过3年。

PPP项目强调投资、建设、运营全生命周期管理,通常需要政府与社会资本方建立长期合作关系,合同期限一般不少于10年。在如此长的时间中,PPP项目可能会面临需求变动、价格调整、法律更改等各种可能的风险,因此,政府与社会资本方的合作特别注重激励相容、收益共享和风险共担,在政府和社会资本方之间合理地分配风险,并尽可能有效地控制风险。

(四)合作主体不完全相同

在政府购买服务项目中,与政府进行合作、提供服务的主体既可以是企业等以营利为目的的私人部门,也可以是非营利的社会组织,还包括按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位。推进政府购买服务改革,引导社会力量参与公共服务提供,社会组织自然不可或缺。而允许公益二类或转为企业的事业单位承接政府购买服务,意义在于,这既有利于支持事业单位分类改革和转型发展,也有利于为推广政府购买服务培育更多合格的市场化承接主体。

相比之下,PPP项目通常需要社会力量进行资本投入,与政府形成共同利益关系和一定的投资回报模式,合作主体只包括企业。

三、政府购买服务与政府采购的关系

按照我国现行政策规定,政府采购的内容包括货物、工程和服务;政府购买服务的内容仅限于服务,包括直接受益对象为社会公众的公共服务,以及直接受益对象为政府自身的政府履职所需辅助性服务。那么,政府购买服务与政府采购服务是否是一回事,政府购买服务与政府采购之间又是什么关系呢?应该说,政府购买服务与政府采购服务不完全是一回事,政府购买服务与政府采购存在联系和交叉,也有重要区别。

(一)行为主体不完全相同

政府购买服务的行为主体(购买主体)应当被理解为承担国家机构职能的组织。各级行政机关作为狭义上的“政府”,自然是政府购买服务的购买主体;作为国家机构的各级人民代表大会及其常务委员会机关和各级监察机关、审判机关、检察机关,也是政府购买服务的购买主体;完全或主要承担行政职能的事业单位,可以比照行政机关,作为政府购买服务的购买主体。根据我们的独特国情,中国共产党各级机关、中国人民政治协商会议各级委员会机关和各民主党派的各级机关,以及纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织机关,同样可以按照政府购买服务有关规定实施购买服务活动。

政府采购强调行为主体(采购主体)资金来源的财政性质。除国家机关外,使用财政性资金的事业单位、团体组织也可以作为政府采购主体按需采购。可见,政府采购制度所规范的实为“公共采购”行为。不承担行政职能的事业单位、团体组织不属于政府购买服务的购买主体,这些单位和组织采购服务的行为,属于“政府采购服务”的范畴,但不属于“政府购买服务”的范畴。也就是说,“政府采购服务”与“政府购买服务”这两个法律/政策概念当中,虽然都有“政府”一词,但不能作等同理解,相比之下,政府购买服务的“政府”所包括的行为主体范围更为严格。

(二)行为目的和重点内容不同

政府采购管理制度主要就政府市场交易行为的采购环节作出规范,主要目的是规范政府采购资金使用,保护政府采购当事人的合法权益,促进廉政建设。政府购买服务的主要目的是转变政府职能,创新公共服务供给机制,发挥市场在资源配置中的决定性作用,提高公共服务质量和效率。

经过近些年的持续推进,政府采购已经成为一项常规性工作。政府购买服务是一项新的综合性改革,全国范围内从2013年刚刚起步,做好这项工作,有大量的改革任务,需要政府主动作为,有意识地谋划推动。虽然政府购买服务行为与政府采购服务行为有某些环节的重叠,但政府购买服务强调的重点是“改革”,它着重要解决的是政府从“养人办事”到购买服务的职能转变问题,或者说是“买,还是不买”的问题,这与政府采购显然不是一回事,后者关心的主要是在已经确定要“买”的前提下“怎样买”的问题。

而且,政府购买服务的购买重点是受益对象为社会公众的公共服务,这与传统的政府采购行为只涉及购买者、供应者两方的治理结构也是完全不同的。虽然政府购买公共服务不像PPP的项目周期那么长,但其行为内容的丰富性、复杂性,都已不同于传统的政府采购行为。在政府购买公共服务项目中,履约管理、绩效评价等工作的地位变得格外重要,其开展方式也需要进行重大调整,将作为受益对象的社会公众纳入考虑。

(三)承接主体(供应商)确定途径不完全相同

如何确定政府购买服务项目的承接主体,对于确保服务质量和效率非常关键,竞争择优是基本原则。根据政府购买服务制度安排的不同,政府购买服务项目可以分为合同制项目和凭单制项目两大类。所谓合同制,就是国外通常所说的“合同外包”(contracting out)。所谓凭单制是指政府向有资格消费特定公共服务的社会公众发放购买凭单(通常也称代金券、消费券或服务券),社会公众选择特定的服务机构消费他们手中的凭单,然后政府用现金兑换各服务机构接受的凭单。合同制政府购买服务项目承接主体的确定与政府采购供应商的确定适用相同途径,而凭单制政府购买服务项目承接主体的确定与政府采购供应商的确定适用不完全相同的途径。

对于合同制政府购买服务项目,在确定承接主体环节基本可以适用现在的政府采购制度。我国政府采购法具有程序法特征,其适用范围在现实中可以合理扩展,最初主要适用于采购货物、工程和政府自身履职所需服务,目前已扩展用于确定政府购买公共服务项目中的承接主体,以及确定PPP项目中的社会资本合作方。政府购买服务采用政府采购方式确定承接主体,好处在于有现成的政府采购相关法律、法规和制度规定可以依据,便于在有规可循的情况下迅速推进政府购买服务工作。不过,尽管政府采购法实施条例明确政府采购服务包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务,由于公共服务与货物、工程和政府自身履职所需服务等在属性及使用效果评价方面差异较大,现行政府采购法及其实施条例对购买公共服务的适用性明显还不够强。实践当中,很多地方和部门反映,套用政府采购办法来确定政府购买服务的承接主体,客观上存在程序复杂、操作成本高、购买周期长的问题,购买效率较低,需要对政府采购方式进行改革创新。

对于凭单制政府购买服务项目,通常没有必要采用政府采购方式来确定承接主体。在以凭单制形式实施的政府购买服务项目中,购买主体只是确定多家提供同类服务的机构,对服务机构的具体选择权在有资格享受服务的社会公众,社会公众可以“用脚投票”来促使服务机构保证服务质量。因此,从机制设计的科学性、合理性出发,对于凭单制政府购买服务项目,购买主体完全可以通过依法依规设定服务供应机构的资格资质条件的方式——有些情况下甚至可以不作任何要求,来确定多家服务机构同时作为承接主体,没有必要通过成本较高的政府采购方式来确定承接主体。对符合条件的承接主体,政府可以将其列出详细名单并向社会公示,以供社会公众选择并减少其为获取信息付出的成本。

从国内外实践看,美国、智利等国的教育券项目,欧洲各国的科技创新券项目,我国部分地方探索实施的科技创新券、教育券、文化消费券、就业培训券、医疗卫生券等凭单制政府购买服务项目,普遍采取了设定服务供应机构的资格资质条件来确定承接主体的方式。有的凭单制项目如政府购买养老服务,可能采取了通过竞争性政府采购方式确定一系列服务承接主体的做法,这种做法主要适用于服务供应机构资格资质标准较难明确或不够健全,或受益对象选择能力不强的公共服务领域。

此外,就PPP与政府采购的关系而言,由于政府需要通过竞争性方式择优选择社会资本合作方,根据现行规定应当按照政府采购的程序和方式来进行。同时,由于PPP项目持续时间长,并采取复杂的全生命周期管理模式,完全由使用者付费的PPP项目甚至不涉及财政资金支出,这些都使得PPP已远远超出了传统意义上的政府采购范畴。

 

参考文献:

1[]E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍等译.北京:中国人民大学出版社,2002105.

2[]亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究(上卷)[M].郭大力、王亚男译.北京:商务印书馆,1972305.

3〕谭朴珍.政府购买公共服务的行政法治化研究[D].华东政法大学,2014.

4〕武文卿.以政府购买服务推动事业单位改革[J].中国招标,2017(2).

5〕财政部 中央编办有关负责人就《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》答记者问[EB/OL].http://finance.sina.com.cn/roll/2017-01-05/doc-ifxzizus3766043.shtml. 2017-01-05.

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