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中国政府采购制度改革:成就、挑战与对策

日期:2018/9/11 14:03:49 来源:地方财政研究2018年4期 阅读次数:263

姜爱华/中央财经大学

 

   

  内容摘要:我国政府采购制度经过二十多年的建设,取得了不菲的成就,也走出了一条颇具中国特色的发展之路。但当前仍面临诸如顶层设计需完善、采购全链条管理需强化、执行效率需提高、公开透明需增强、监管机制需健全、政策功能需提升等问题,需要基于现代国家治理视角思考完善我国政府采购制度的改革建议。

    关键词:政府采购  物有所值  电子化  可持续发展

 

 

    中国特色社会主义进入新时代,在这一背景下,如何更好地总结中国经验,完善我国政府采购制度,以适应国家治理现代化的需要,是摆在我们面前的重要课题。

    一、中国政府采购制度建设取得的成就

    我国政府采购制度在二十多年的时间里,走过了发达国家200多年走过的历程,也走出了中国特色。从制度构建,到落地实施,到效果显现,都得到了飞速发展,对经济社会的影响也越来越大。政府采购改革适应了经济新常态下我国供给侧结构性改革的需要,适应了转变政府职能、“简政放权”的需要,也展现了中国作为一个发展中大国主动参与和推动经济全球化、构建人类命运共同体的姿态。

    ()政府采购法律框架基本形成

    1996年试点到2002年颁布《中华人民共和国政府采购法》(以下简称“《政府采购法》”),政府采购立法跟进相当及时。截至目前,仅中央层面就出台了近60部专门针对政府采购方面的法律法规,从而形成了以《政府采购法》为统领,以《中华人民共和国政府采购法实施条例》(以下简称“《实施条例》”)为支撑,以《政府采购货物和服务招标投标管理办法》等规章办法为依托,以各级指导性文件为补充的较为完善的政府采购法律框架,涵盖体制机制、程序操作、政策执行、基础管理及监督处罚等,奠定了政府采购制度良性发展的基石。

    ()政府采购覆盖范围逐步扩大

    采购对象由最初的货物,逐步扩大到服务以及工程。财政部公开数据显示,1998年全国政府采购规模为31亿元,到2016年,同口径政府采购规模已达到25731.4亿元;其占GDP的比重由1998年的0.04%,上升到2016年的3.46%;占财政支出的比重从1998年的0.29%,提高到2016年的13.7%。尤其是,随着政府购买服务改革的推进,服务类采购成为新的增长点,2003年服务采购仅103.8亿元,2016年同口径增长到4860.8亿元,2015年、2016年增长速度分别为72.9%45.4%

    ()政府采购方式运用更加有效

    《政府采购法》中规定了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价五种具体采购方式。2014年底,财政部新增了“竞争性磋商”采购方式。多样化的采购方式适应了采购形势发展的需要,也助力了简政放权改革。2016年以来,各地简化审批事项,大幅提高了公开招标数额标准,财政部公开数据显示,公开招标金额由200871.6%降为2016年的64.1%,其他采购方式开始得到更广泛的应用。电子化采购方式持续推进,如浙江省的“政采平台等,大幅提高采购效率、降低采购价格。

    ()政府采购监管链条前延后伸

    随着改革的深入,我国政府采购制度设立之初的“程序导向”管理弊端日渐显现,其虽然卡住“腐败”的关键点,但忽视了采购需求和采购结果管理,出现采购效率低,“价高质次”、“低价恶性竞争”、超标准需求等现象。近年来全链条采购监管、结果导向理念正在开始形成。在采购准备阶段,要求采购人和采购代理机构科学合理确定采购需求,在采购程序进行中,规范政府采购方式的选择,在采购程序结束后,要求采购人和代理机构严格规范开展履约验收。

    ()政府采购政策功能逐渐发力

    我国先后发布了《节能产品政府采购实施意见(财库[2004]185)》《环境标志产品政府采购实施意见(财库[2006]90)》《政府采购促进中小企业发展暂行办法(财库[2011]181)》《关于促进残疾人就业政府采购政策的通知(财库〔2017141号》)等,逐步建立起涵盖支持绿色产业、中小企业、残疾人就业等的政府采购政策支持体系。政策效果逐渐显现,根据财政部各年公开数据,2008-2016年节能产品占同类产品采购额度均占64%以上,环保产品也基本都在60%以上;2011年以来向中小微企业的采购占全部采购金额的76%以上,对小微企业的采购占其中的40%以上。

    ()主动融入政府采购市场开放

    1996年我国开始参加APEC“政府采购非约束性原则”的制定。2005年以来,先后与欧盟建立了政府采购对话机制,与美国建立了政府采购技术性磋商机制,并先后与澳大利亚、新西兰和韩国开展政府采购谈判。2007年,启动了加入WTO《政府采购协议》(Agreement on Government Procurement, GPA)的谈判,履行了入世时的相关承诺,截至2014年年底已提交了六份载明政府采购市场开放范围的出价清单,出价水平已与国际普遍出价水平相当,体现了大国财政担当和推进构建人类命运共同体的决心和信心。

    二、当前我国政府采购制度发展中存在的问题

    ()制度顶层设计需进一步完善

    我国公共采购领域有《政府采购法》与《招标投标法》两部法律,但两法在法律类型、交易主体、适用范围等方面有交叉、有差异。

    首先,工程类适用法律选择困惑。虽然2015年出台的政府采购法《实施条例》规定“政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务,采用招标方式采购的,适用《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例;采用其他方式采购的,适用政府采购法及本条例”,但仍然解决不了一些现实问题,比如,一个工程项目达到公开招标标准,应适用《招标投标法》,但如果招标失败,需适用《政府采购法》,从而带来较高的制度转换成本。

    其次,与工程建设相关的“货物”界定模糊。《招标投标法》规范的主要对象包括“与工程建设有关的货物”。但有些货物(如空调),很难判断是否为《招标投标法》所认定的“货物”,实际中各地做法不尽一致。

    最后,法律类型不一致带来监管难题。《政府采购法》是实体法,《招标投标法》是程序法,因此“招标采购”的工程仅接受了《招标投标法》的程序规范,而“非招标采购”的工程则接受了《政府采购法》从预算安排、需求确定到采购过程直至采购结果管理的全过程规范,造成工程采购规则不统一。

    ()采购链条管理需进一步强化

    当前政府采购重程序管理,轻需求与验收管理倾向仍存在。

    首先,采购需求确定不够科学。在实际中,采购需求要么过高要么过低,有的甚至设置了带有明显歧视性的要求致使采购不公平。

    其次,过分重视交易环节导致“价格主导”。一些供应商往往采用降低产品和服务质量的手段实现低价格中标,“劣币驱逐良币”现象时有发生。

    最后,对履约验收不够重视。不少政府采购验货验收责任不明确,合同中缺少预防性机制和惩罚性条款,没有对供应商形成足够的震慑。在观察20176-11月财政部处理的质疑投诉案件中,供应商投诉有22起,同期,采购人投诉仅有2起,这从侧面说明采购人对履约验收不够重视。

    ()采购执行效率需进一步提高

    政府采购规范与效率之间的矛盾一直存在,当前效率不高的问题尤为突出。

    首先,公开招标使用比重过高。按照《政府采购法》的相关规定,公开招标法定时间最快也需40多天,如果过多依赖公开招标,必然带来效率损失。虽然近年来公开招标的数额呈现下降趋势,但其“一体独大”的格局没有发生变化,与国外竞争性招标采购方式只占30~40%(王淑玲,2008)相比,我国公开招标的使用比重仍然较高。尤其是随着PPP和政府购买服务改革的推进,公开招标刚性有余、柔性不足的问题更加显现。

    其次,采购人自主权较小影响了采购规范与效率的权衡。实行政府采购制度以来,为了强调规范性,法律上对采购人的权利进行了约束,采购需求有时候难以满足,2017年出台的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》虽然增强了采购人的自主权,但当前采购人的自主权依然相对较小。

    ()采购公开透明需进一步增强

当前我国政府采购信息公开存在渠道碎片化、公开时间不及时、公开内容不完整、格式不规范、标准不统一等问题(姜爱华、陆媛,2017)

    首先,信息公开渠道存在一定的碎片化。当前,我国大部分省级政府都建有独立的政府采购网络平台,还有十多个省(市、自治区)还建立了公共资源交易平台,但两个网络平台间没有实现信息发布的完全共享互通机制,带来信息“碎片化”、公众查询难等问题。

    其次,信息公开时间不够及时。按规定,“中标、成交结果应当自中标、成交供应商确定之日起2个工作日内公告”。但从各地政府采购网络平台显示的信息看,不少成交公告公开时间严重滞后,无法实现对采购人、采购代理机构的采购行为进行有效监督。

    再次,信息文本格式不统一、内容不完整。比如竞争性磋商文件排版样式与内容安排千差万别,这既不利于供应商阅读,还会给采购管理部门造成管理困难。再如,不少采购公告未公布预算金额,而这是《实施条例》规定的必须公开的事项。

    最后,各地信息公开栏目设计无统一标准。如,各省市在采购公告栏的分类上存在着显著差异。有的按公告类型分,有的按采购方式分,有的则将所有级别的采购信息混杂在一起,不利于信息使用者高效利用信息资源,不利于公众有效监管。

    ()采购监管机制需进一步健全

    当前采购实践中出现的负面问题不少都暴露了政府采购监督机制还比较薄弱的本质。

    首先,目前的监管体系仍以事后监督为主,缺少事前监督和事中监督。以曾经的“问题字典”采购为例,从招投标到采购验收,只要任何一个环节监督到位,连主编都不存在的盗版书,就不会发送到孩子手中。

    其次,监管职能履行不能完全到位。例如,笔者曾以中国政府采购网在2016年第三季度期间发布的432篇竞争性磋商公告为样本,发现约35%的公告出现违反磋商公告的发布时间和发售期间的规定,一定程度上反映了监管职责未被充分履行。

    再次,对供应商“过度”维权监管不力。笔者统计了财政部发布的投诉及举报的处理公告,发现“缺乏事实依据”的案件占比很高,2015-2017年比例分别未71.4%68.4%83.6%,供应商的“过度维权”给政府采购监管部门带来较高的调查核实成本。

    最后,协调惩戒机制尚不健全。不同部门,不同地区未建立完全协调统一的对供应商的惩戒机制,无法对供应商形成惩戒合力。

    ()采购政策功能需进一步提升

    首先,我国政府采购功能的发挥受制于政府采购的规模。从总量上看,公开数据显示,我国政府采购占GDP的比重较低,2016年仅为3.46%,同年政府采购占财政支出的比重仅为13.7%。这与发达国家“政府采购规模占GDP10%-15%、占政府财政支出的30%-50%”的国际标准相比有着很大的差距(欧阳希玲等,2010)

    其次,批量集中采购政策实施后对小微企业的支持力度下降。虽然在政府采购的诸多政策目标中,其对中小企业支持力度最大,随着2011年我国大力推广批量集中采购政策以来,小微企业的政府采购份额便逐年降低。

    再次,支持自主创新和不发达地区的政府采购政策缺失。迫于国际谈判压力,我国在2011年取消了自主创新政府采购有关政策,这直接导致我国支持自主创新政策体系和实施的混乱,相关的创新产品与服务的首购、订购政策无法落实。《政府采购法》第九条提及 “扶持不发达地区和少数民族地区”,但目前这一支持政策尚属空白。

    最后,采购节能环保产品政策可持续性不强。虽然近几年来我国采购节能产品和环保产品的份额呈现一定的上涨趋势,但各年份之间变化较大,通常政府有发文的年份,份额出现明显上涨,这说明政策的可持续性不强。而且,更重要的是,我们对节能环保产品政策的支持大多只关注最终产品端,而对产品生产过程的是否节能、是否环保关注不够,政策本身的可持续性目标不强。

    ()采购市场开放需进一步研究

    当前全球化的格局在发生变化,美国特朗普上台后,其主张的贸易保护主义政策一项项落地,作为美国最大的贸易逆差国,需要我们重新审视加入WTO《政府采购协议》与美国的双边谈判,重新调整对美国的出价策略。同时,加入GPA后国内采购政策如何调整也应及时提上日程。例如,GPA的覆盖范围为“政府目的的采购”,其涵盖的范围要比我国大得多,一旦加入GPA,意味着我国要对目前的政府采购规则进行调整。

    三、以现代国家治理的视角完善我国政府采购制度

    未来,完善政府采购制度应站在现代国家治理的高度统筹规划,治理理念应有所创新,治理过程应注重规范和效率,治理目标应定位于可持续发展,国际合作治理应进一步加强,更好发挥政府采购在贯彻新发展理念、促进供给侧结构性改革、推进全球化中的作用。

    ()加强制度顶层设计,树立“物有所值”制度治理理念

    首先要进一步理顺《政府采购法》和《招标投标法》的关系,近期目标是按照清晰的法律调整范围划分,完善两法,使二者法律性质一致,调整范围互补,程序、监管等保持一致。长远的目标是建立一部能够覆盖所有货物、工程和服务的《公共采购法》。其次应采用渐进性策略逐步将国有企业采购纳入政府采购的主体范围之中,扩大政府采购的范围,更好地发挥政府采购的政策功能,也为我国逐步开放的政府采购市场打好基础。最后要实现政府采购平台与公共资源交易平台之间的整合。

    十九大报告首次引入“绩效”概念,提出要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。”从全球近年的发展来看,无论是国际政府采购规则还是各国公共采购的实践,都将“物有所值”作为公共采购理念,在政府采购制度设计时要体现全生命周期成本理念,特别是不能仅仅关注投标价格。

    ()延伸采购管理环节,建立全链条政府采购治理机制

    全球公共采购也经历了一个由程序管理向系统采购管理的变化过程。借鉴新一轮国际政府采购规则修订的经验,可采取的具体措施有:

    首先,提前发布未来可能的采购信息。通过一揽子事先信息公告等形式,让信息公开大幅度提前,给供应商预留足够的准备时间,有助于政府采购活动的规划性。

    其次,加强采购需求管理。明确采购人是政府采购需求管理的第一责任人。采购需求应当完整、合规、明确,根据项目特点加强需求论证,必要时可广泛征求专家或者供应商的意见,严格依据采购需求编制采购文件和合同。

    再次,重视合同管理。采购人、使用单位等要参与合同监管,及时反馈监管信息。尤其是对分包合同加强管理,采购人可以明确要求投标人在其投标书中明确其可能打算向第三方分包的任何份额,或者任何建议的分包商等。

    最后,重视履约验收管理。采购人组织履约验收时应当制定详细验收方案,严格按照采购合同的约定对每一项技术、服务、安全标准的履约情况进行确认。

    ()推进“电子化”手段,改善采购制度的整体治理效率

    政府采购电子化可以降低价格和管理成本,缩短采购准备时间,减少人为因素,因此“互联网+政府采购”是未来政府采购的大势所趋。

    首先,大力发展电子化采购,提高政府采购效率和透明度。政府通过建立电子化采购系统,或者是通过购买服务的方式实施电子化采购,探索推行远程在线评审,实现采购全流程无纸化。

    其次,要推动电子采购标准化建设。特别是要推进电子采购文件的标准化,如欧盟规定,在2018418日之后在欧盟内部使用电子化《欧洲统一采购文件》,只要文件中所提供的信息仍然可靠,供应商可以重复使用该文件。

    最后,要加强政府采购信息共享。应规范各地区网站域名的使用情况,推进网络平台信息共享与整合,推进政府采购管理交易系统与第三方交易平台互联互通、信息共享,解决 “信息孤岛”、“条块分割”、“协同不足”、小额零星采购不规范等问题。

    除了电子化采购外,提高政府采购的整体执行效率,还需要增加政府采购方式治理柔性,特别是对于PPP和服务采购,要继续增加采购人的自主权,注重采购过程中的协作与谈判。

    ()推进采购信息公开,营造良好的政府采购治理环境

    首先,推进政府采购信息公开的“广度”和“深度”。一方面要切实落实政府采购全过程公开,从预算编制,到采购程序,到合同履约,到监管都要尽可能公开。另一方面,程序的公开透明应延伸到采购程序的细节,比如对招投标中的分包,要求对分包商的信息要进行公开,再比如,当拒绝供应商投标时,拒绝的程序和理由都要公开。

    其次,建立责任明晰的信息公开机制。财政部门是负责推进政府采购信息公开工作的主管部门,采购人、集中采购机构也应当将政府采购信息公开作为本部门、本单位的日常重点工作,列入主动公开基本目录。为确保信息质量,应建立“两级审核内控机制”,对于当前公开信息中出现的内容不完整、日期不符合规定等低级错误,首先由采购人初审,财政部门进行再审核。采购人、代理机构内部也要建立明确的内控岗位,审核信息质量。

    再次,加强政府采购信息公开的标准化建设。应在规范政府采购信息发布平台的基础上,改进栏目设置,做到省本级、各市、区、县采购信息分开,按采购流程或采购方式发布采购公告、设置单独监督栏目;推进公开文件的标准化改革,包括采购需求标准化,采购公告、采购文件、采购合同等采购文件标准化,做好这些标准化文件的“网络信息标准化”转化工作,便于统计和查找。

    最后,加强信息公开的数据挖掘与使用。目前对于采购统计数据的集成、挖掘和利用远远不够,很多数据仅限于简单发布和统计需要,不能反馈到财政管理和政策制定环节。例如简单统计发现,磋商采购文件发售时间混淆“5日”和“5个工作日”是一个高频错误事件,那么如果运用大数据,就反馈到采购人或者代理机构处,加强这部分内容的审核。

    ()完善政府采购监管,构建结果导向的长效监管机制

    首先,进一步健全政府采购内控机制。按照财政部《关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》(财库〔201699)的要求,健全采购人、集中采购机构、监管部门采购事项内部决策机制和内部审核制度,完善内部监督。

    其次,创新监督管理方式,健全“双随机一公开”工作机制。严格按照《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》的要求,在政府采购领域健全“双随机一公开”监管模式。加强对采购活动的动态监管,完善财政部门与其他部门之间的联合惩戒工作机制,还要充分利用社会监督推动采购制度完善和活动规范。

    最后,加强投诉处理专业化机制建设。完善财政部门投诉处理工作机制、应诉机制,做好既能更好地维护供应商的合法权益,又能防范自身法律风险、降低投诉处理成本。

    ()细化政府采购政策,促进实现可持续发展治理目标

    首先,要扩大政府采购的范围,为实现政府采购政策功能奠定基础。一方面要按照法律规定做到应采尽采,另一方面要将国有企业采购逐步纳入到政府采购法定范围之中。

    其次,要研究制定符合国际规则的支持创新的采购政策。鉴于供给侧结构性改革和创新发展的需要,应当恢复创新产品政府采购制度。一是将“自主创新产品”改成“创新产品”,使之符合GPA国际规则要求;二是完善支持自主创新的技术标准政策,通过“标准”引导实现政府采购促进创新。

    再次,拓展政策功能内涵至可持续发展。谋求可持续发展成为全球公共采购政策的最新动向,涵盖地区、产业均衡发展、环境保护等多个方面。要持续支持绿色产业和小微企业发展,对不发达地区的支持则应及时出台相应的政策也应及时出台。

    最后,完善现行的采购程序和评审制度。鼓励采购人在采购产品、采购标准上对政策功能扶持对象进行适当政策倾斜或放宽标准,将采购政策支持措施的着力点从评审环节向采购需求确定、采购方式选择等前端延伸,加强政策实施情况的评估,提高政策执行效果。

    ()研判采购市场开放,建立对等的国际合作治理框架

    党的十九大提出,我们要“主动参与和推动经济全球化进程,发展更高层次的开放型经济”,“奉行互利共赢的开放战略”,这为开放政府采购市场提供了纲领性的指导。

    首先,要继续主动推进政府采购市场开放。积极推进加入GPA谈判工作,为我国开辟新的对外贸易增长点,为今后政府采购国际合作治理奠定基础。同时,要做好加入GPA后国内政策的调整问题预案,既要符合GPA的要求,又要实现原有制度的平稳过渡。

    其次,要积极赢得国际或区域经贸组织的政府采购规则的话语权。在由我国发起的战略合作领域中,发挥中国的引领优势,积极引导政府采购规则制定,推进和平发展、协同发展,为构建人类命运共同体贡献中国力量。

    最后,要以“互利共赢”作为谈判的准则。我国仍是世界上最大的发展中国家,应采取渐进性开放策略,提升自身的综合实力和竞争力,在开放的环境下维护我国的国家利益。

 

参考文献:

1〕 黄民锦.两法修改为契机 引领政府采购治理模式的转换[J],中国政府采购,2014.10.

2〕 姜爱华,陆媛.政府采购信息公开:问题与对策[J],中国财政,2017.8.

3〕 姜爱华.物有所值制度目标的含义及实现——基于理论与实践的考察[J],财政研究, 2014.8.

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5〕 王淑玲.政府采购方式的国际比较[J].发展研究,2008.3.

6〕 杨燕英,张相林.基于目标模式的政府采购治理工具运用[J],中国行政管理,2011.9.

 


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