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精准扶贫的实践困境与对策建议

日期:2018/9/11 11:24:34 来源:地方财政研究2018年4期 阅读次数:174

丁建军/荆楚理工学院;吴学兵/长江大学

 

    内容提要近年来,随着精准扶贫的大力推进,不少贫困村的贫困状况得到显著改善,但贫困村致贫的原因千差万别,扶贫政策不可能包罗万象,导致精准扶贫与村庄实际的脱节问题,影响了扶贫的效果。本文在梳理精准扶贫政策和相关文献的基础上,以湖北省京山县五姊山村为例,分析了精准扶贫在该村面临的困境,并提出了一些对策思考。

    键词:精准扶贫  实践困境  驻村帮扶  对策建议

 

    一、引言

    长期以来,中国农村扶贫的主要特点是选择一定的贫困区域进行重点扶持,即所谓的区域瞄准,然而,区域瞄准不仅忽视了非贫困地区的减贫问题,如插花地区的贫困,而且这类大水漫灌式的扶贫政策也没有根本解决贫困人口的脱贫问题。因此,有学者指出,大规模的区域扶贫开发虽然促进了贫困地区的经济增长并带动了贫困人口的脱贫,但同时也使贫困地区内部的收入分配差距不断扩大,在此背景下,依靠经济增长大规模减贫的难度越来越大,因此,需要实施更加有针对性和精准的扶持策略,即精准扶贫[1]。精准扶贫通过“精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核”,引导各类扶贫资源优化配置,实现扶贫到村到户,逐步构建扶贫工作长效机制,为科学扶贫奠定坚实基础[2]20156月,习近平总书记在贵州考察期间对扶贫工作明确提出了六个精准的要求,即扶持对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准[3]。这些要求十分具体,针对性、指向性极强。总体来讲,精准扶贫客服了区域瞄准减贫中的大水漫灌弊端,兼顾了插花贫困地区的贫困人口的靶向瞄准。但在现实工作中精准扶贫由于政策不完善,“脱靶”现象十分严重。学者们对此进行了深入的研究,提出了一些值得深入思考的问题。在政策扶持方面,有学者提出,当前精准扶贫实践中存在资源供给与需求未能最优匹配、资源动员非制度化、社会组织参与帮扶供给不足等突出问题,需要完善创新机制加以解决[4]。在帮扶措施上,有学者发现,由于不同贫困户在贫困表现、贫困根源、贫困特点和减贫需求等方面存在区别甚至显著区别,帮扶措施出现了一刀切[5]。在驻村帮扶方面,有学者提出,由于驻村工作队来自不同性质的单位和部门,在业务范围、专业特长、文化技能等方面存在较大差异,很难密切针对不同的扶贫对象和贫困群体开展精准帮扶,措施和手段不多,大多还停留在“带项目,找资金”的老观念、老套路层面[6],等等。

    上述可见,学者们站在不同的角度对精准扶贫问题的反思,有一定的借鉴意义。但我们认为,上述研究没有深入考察不同村庄的历史背景、文化习俗、资源禀赋、精神面貌以及驻村帮扶的资源分配、各地的帮扶政策等等差异,结论看似正确,但在特定场域中存在一定局限性。本文将以湖北省京山县五姊山村为例,深入解剖该村的贫困状况,分析帮扶措施与致贫原因不能有效衔接的政策偏差,提出要根据贫困的类型以及致贫原因统筹制定扶贫措施,要因村、因人施策,充分发挥政策的灵活性。

    二、研究框架

    本文基于精准扶贫的内涵、相关政策以及已有文献,对一个村的精准扶贫进行微观解剖,并在此基础上构建一个研究框架。

    根据驻村调查,精准扶贫的效果与当地的基础设施建设、乡村的治理能力、村民们的文化素质以及精神状况、帮扶机制和项目资金到位情况有着极大的关系。首先,基础设施状况决定精准扶贫的效果,一是农田水利设施完备程度,决定了当地农业生产的效率,二是公路等交通设施的建设状况,决定了农业生产的成本以及农产品销售的便利程度,也影响了扶贫项目的实施。其次,乡村的治理能力也影响精准扶贫的效果,很多精准扶贫政策需要村干部配合并贯彻落实,驻村干部的扶贫工作也需要村干部的配合,倘若农村社会精英的流失会直接影响到扶贫效果。第三,扶贫工作需要农民积极的参与,其精神状态直接影响到扶贫的效果。第四,帮扶机制在一定程度上也影响到扶贫的效果,一个强势的、专业的、对口的驻村帮扶机构对于精准扶贫十分重要。此外,项目的落实譬如资金的到位情况也决定了扶贫的绩效。具体情况见图1

精准扶贫效果

基础设施

帮扶机制

乡村治理

精神状态

 项目落实

 

 

 

 

 


 

1  精准扶贫制约因素的理论框架

    三、案例分析

    文章以湖北省京山县石龙镇为例,分析农村精准扶贫工作存在的实践困境。京山县石龙镇五姊山村紧邻屈家岭管理区,全村有5个村民小组,234户,908人,有土地5000亩,其中水田3200亩,山坡地1500亩,水面300亩。农业生产以水稻小麦轮作为主。2016年,全村农民人均纯收入10835元,村集体无经济收入。五姊山村30个贫困户中,因病因残疾的就有28户,家庭年人均纯收入低于2300元的贫困线标准,是湖北省建档立卡的贫困村。目前驻村扶贫的是荆门市社科联和京山县邮政储蓄银行,驻村两年多来,除了借款修了2.8公里的路、社科联还筹措了15万元上了一个养鸡的项目,两个单位党员干部给每个贫困户捐了几千元的钱物,给几个贫困家庭贷款了5万元发展种养殖。但其他一切如旧,扶贫陷于困境。

    ()基础条件太差,制约扶贫产业发展

    五姊山村基础建设欠债太多是由客观的社会发展环境造成的。一是农田水利设施损毁严重。五姊山村为山区丘陵地带,农田灌溉全靠修建于上世纪六、七十年代的三口300亩大堰,大堰及配套灌溉沟渠自实行联产承包责任后就没有再维修过,由于淤积严重,基本失去蓄水功能,水深不到12015年遇干旱,大堰干涸见底,成了村民学驾驶的场所。二是交通不便。五姊山村没有水泥路,村里几条坑洼不平的石渣路,只能跑摩托和小三轮,由于路窄,大货车开不进村,农副产品也不能及时运出去。如驻村工作组引进了一个大户来流转土地种植西瓜,但由于没有通村公路,只能用小三轮运到镇上再转大货车运输,成本大幅增加,导致经营亏损。虽然2016年扶贫工作队筹资借款修了2.8公里的水泥路,但只是打通了全村五组中的二个组的水泥路,其余三个组仍未解决。

    过去多年的新农村建设,特别是湖北省持续数年的“三万活动”[①],由于政策上的平均分配,对基础设施缺乏持久的投入,五姊山村存在很多半拉子工程,如通村、通组公路,就有很多是断头路。例如在挖万塘活动中,由于该村底子太薄,所需资金太大,帮扶部门难以筹措巨额资金,仅解决了村民的饮水问题。由于历史欠债以及帮扶政策偏差,基础设施长久得不到解决,极大制约了该村产业的发展。

    ()村级组织弱化,扶贫推进难度大

    首先是村党建组织弱化。五姊山村党支部、村委会挂牌于上世纪六十代修的一个仓库,为砖木结构不到60平方的平房,村部挂40块牌子,分九个大类,党群政法应有尽有。这40块牌子对应的职责由村委会3人分担。三个支委,平均年龄55岁,都以种地为主,无力发展其他产业。面对要求越来越严格的精准到户扶贫工作,越来越显得力不从心。据调研,近20年来,村里换过8个支部书记,很多人没干满就不干了,主要是村里太穷,经济发展不起来,而且每年的工资收入只有数千元,比外出务工人员的收入还少,所以没有人愿当村干部。其次是自治组织弱化。村里只有村委会,没有其他自治组织,如姓氏宗祠,养老、治保协会,也没有以农业生产为主的合作组织,如合作社、用水协会等,甚至连卫生室、小卖部、活动广场都没有。2016年遇罕见洪灾,村部被淹,办公室内水深1.2,档案、图书全被淹没。

    对于精准扶贫而言,很多政策需要村干部配合并贯彻落实,但由于乡村精英的大量流失,村里无法产生强有力的有奉献精神的村两委,无法将一盘散沙的村民凝聚起来,无论是乡村治理,还是精准扶贫,都面临严峻的挑战。对此,贺雪峰教授在其《新乡土中国》中有深入研究,他认为,村庄都是由各种人际关系构筑起来的系统,如果一个村庄都缺乏调用相互之间关系的能力,也就是说村民之间都漠不关心,则表明这个村庄社会关联度低,这样的村庄,往往一盘散沙,人们无法达成经济协作,无法达成相互的道德和舆论监督,不仅村庄衰败,而且以邻为壑,国家惠农政策在这儿不仅难以落实,反而会引起新的纠纷[7]。根据贺教授的研究,精准扶贫政策在很多村庄落实不好,除了政策本身可能存在的问题以外,村庄内部的因素往往是一个重要的因素。据调查,五姊山村长期不召开村民大会,驻村工作组进村后组织召开扶贫动员大会,只有半数的人参加,甚至很多党员也不参加。由于村里党员干部缺乏威信和能力,对精准扶贫抱着上传下达、应付的心理,难以发挥带动示范作用,给精准扶贫工作带来巨大难度。调研中,驻村工作组提得最多的就是村两委配合不够,执行不力,很多发展产业的规划由于得不到村两委的大力支持而搁浅,就连捐款捐物的发放都得工作组亲力亲为。

    ()村民精神空虚,脱贫参与意识不足

    村民精神贫困与理想信念丧失有关。全村908人中,40岁左右从未组建过家庭的男性有15人,近五年发生了6起自杀现象,留守家庭有50户,18岁上的精神病有8人,老年妇女患癌症有8人。平均每天有300人打麻将,每户年赶人情债8千至3万元。由于精神极虚、贫困,很多人过一天算一天,无追求、无梦想、无斗志,心理“麻木”,脱贫的参与意识和参与能力不足。罗伯特·坎勃拓展了贫困的内涵与外延,他认为,贫困不仅包含健康、教育和能力等方面,而且也包括脆弱性、无话语权和无权无势等方面的社会和政治层面扩展。如能力缺乏、健康状况差、缺乏医疗保健、缺少机会和权利等内容[8]

    多年来,在国家扶贫政策以及对扶贫工作的考核机制中,偏重物质上的投入,扶贫手段简单化,重物质扶贫而轻思想扶贫,缺乏对贫困户自立自强意识的培育。这种“粗放式”扶贫与“输血式”扶贫,造成很多人精神懒惰,加上留守老人、光棍、残疾病人多,受教育程度普遍不高,缺乏致富能力和发展门路,抵御风险和自我发展能力脆弱。村庄内的人口已经发生了结构性的分化,这种分化就产生了贫困人口和非贫困人口,贫困人口在年龄结构、经济结构、知识结构和政治结构上都处于不利地位,所以简单的“输血式”扶贫不能把他们从贫困的深渊中拉出来[2]。调研显示,80%的贫困户认为扶贫是政府的事,政府帮扶理所当然,从而丧失了自我奋斗的意识,更有甚者,不少贫困户与工作队讨价还价,如在该村五组,扶贫工作队为贫困村牵网线、拉饮水管等途经农户田里,农户都要“买路费”,否则不让通过。调查发现,村里组织村民召开贫困摸底和扶贫献策会议,都没有多少人参加,即使参加,绝大多数村民态度是冷淡。有研究者指出,参与式扶贫能提高贫困对象的参与意识,能够取得较好的扶贫绩效。如果贫困户对扶贫过程不关心,则表示出现了参与排斥。参与排斥是指由于贫困对象的文化下、扶贫过程的利益弱化和扶贫政策的设置虚化而出现的行为冷漠现象,它会削弱精准扶贫绩效[9]此类扶贫,不仅不可持续,反而带来价值的错位和扶贫意义的错误理解,以致有些地方越扶越穷,越扶越懒惰

    ()驻村帮扶机制不健全,难以发挥应有作用

    五姊山村的有两支帮扶队,一个是该市社科联,一家是所在县邮储银行,两个都是弱势单位,社科联市财政编制,只有财政拨款,没有其他经济来源,而邮储银行虽然是金融部门,但由于现在贷款难度大,手续多,银行说了也不算,导致资金无法落实。而且两家扶贫单位,都不是涉农单位,驻村工作队员也不懂农业技术,发展农业产业力不从心。如该市社科联扶持15万元支持五姊山村养鸡,因防疫等措施跟不上,鸡死亡一半,造成较大损失。

    近年来,在国家强力推进精准扶贫的背景下,为了实现贫困村的全覆盖,政府机关、事业单位都有对口扶贫任务,一些实权部门和有资源的单位,有钱、有项目,对贫困村帮扶的力度就比较大,就特别受欢迎,也能干出成绩。而弱势单位由于无钱无资源优势,不能给贫困村引入新的项目,带来的实惠有限,因而这些帮扶工作队就经常显得无所事事,或者只满足于对贫困户的慰问,很少解决贫困村的实际问题[10],其帮扶工作就很难有成绩,往往受到批评。而且在实际选派驻村工作组时,由于对贫困村的致贫原因、贫困村现有资源等了解不够,选派的工作组缺乏针对性,对口帮扶不均准。对于五姊山村这样的贫困村来说,需要强势的、专业的、对口的驻村帮扶机构,但是从目前的驻村帮扶的情况来看,因为贫困村的数量太多,各地帮扶资源有限,必然会导致帮扶资源的不均衡,这种资源分配不均,会使不同贫困村和贫困户之间因攀比而产生新的矛盾,进而对驻村帮扶工作产生负面影响。而且当前驻村工作队普遍专业性不强,导致帮扶措施不精准。因为,对于贫困村而言,一个十分重要的帮扶措施就是产业扶贫,但工作队员大多不是种养加等专业人员,如果规划不当或技术欠缺,极易造成损失,加剧贫困。

    ()国家扶贫项目、资金难到位,扶贫难以为继

    在精准扶贫中,国家以及地方政府给予了大量的项目、资金支持,但并不是无条件的、平均的分配到各个贫困村,而是附加了很多条件,对于五姊山这样一盘散沙且极端贫困的村,争取这些资源的难度往往更大。一是基础设施建设项目要求地方政府配套,但由于僧多粥少,导致资源分配不均。对这种由于基础设施极其落后而致贫的村,精准扶贫的重点无疑是要大力完善基础设施建设,对此,国家、省市都有相关扶持政策,平均每个贫困村可得到500-1000万的资金投入。五姊山村由于欠债太多,基础设施概算在500万元以上,但根据湖北省规定,省级财政扶贫投入应按国家扶贫投入的3050%配套安排,市()、州、县()财政投入比例由省人民政府确定。按此规定,地方政府得筹措至少上百万的资金,由于该村地理位置偏,资源短缺,驻村工作组又是弱势部门,自然无法争取到这笔配套资金,而一些由领导对口帮扶的村,则不存在这个问题。二是对口帮扶资金门槛多而且高,贫困户无法受益。如湖北省针对贫困户的“小额信货”政策,一贷三年、零利息、无担保,贫困户最多可货10万元。但普遍存在申报程序复杂、授信慢、贷款发放慢的问题,实际上难以实施。其一,超过60岁才可贷款,这一下就把五姊山村的贫困户拦出了一多半。其二,贫困户贷款必须要有产业基础,如贷款养鸡,要先有鸡舍、围栏、和正在饲养的鸡苗,也就是说要有前期投入,少则35千,多则35万,这条件几乎把所有的贫困户踢出去了。因为年收入只有2740元的贫困户生存都困难,没有钱搞基础设施建设。有些村贷到款了,多是村书记和村能人以帮助带动贫困户致富的名义贷的,实际上贫困户无法受益。在驻村工作队的努力下,五姊山村也只有3户取得了小额信贷。再如荆门市规定,对贫困户危房改造给予5万元的补贴政策,看起来也很美好,因为几乎所有的贫困户都是多年土坯危房,但危房改造的前提是要先垫支,然后才能拿到政府补贴,但垫支款不是一笔小数目,没有8万—10万是不可能的。贫困户绝大多数拿不出这笔钱,而且即使房子维修好后也未必能拿到政府补贴,扶贫资金并没有如数如期到达他们手中。该村有一贫困户借款8万元,结果政府只补了5千元。一些贫困户因此放弃了受益机会;另一些农户则因此返贫,而真正享受这些扶贫政策的农户都不是贫困户。据调查,相当部分的小项目因资金的后续跟进不到位而无法推进,或匆匆了结,增加贫困户新的债务。正如有学者指出,一些扶贫项目提供的扶持资金和实施成本之间差距太大,也在一定程度产生了自动排挤穷人受益的机制或者导致贫困农户债务负担加重[11]

    四、完善精准扶贫的对策建议

    精准扶贫,强调对贫困村、贫困户的致贫原因分析精准,对贫困户思想顾虑、发展愿望了解精准,对贫困对象的能力差别认识精准,对项目落地的措施精准,等等。然而,由于各种原因,国家的一些扶贫政策在落实的过程中不到位,如基础设施建设的配套政策、小额金融贷款的各类门槛、危房改造的先垫后补以及扶贫资源分配的不均衡等,加上一些历史遗留债务问题、贫困户精神贫困等一些客观原因,以及驻村工作组受人财物的限制,难以有所作为,贫困村的面貌很难得到改变。

    ()增强政策的针对性和灵活性,允许地区差异

    不可否认,贫困原因千差万别,扶贫政策也应该因地、因人而异,这样才能精准发力。但事实是精准扶贫的政策太死了,不够灵活,灵活性不足且还有政策“一刀切”的嫌疑[2]。对于五姊山村这样的村庄,在落实政策的过程中,既要考虑贫困村的历史穷根,也要考虑贫困户的现实困境及精神穷根,决不能一刀切。如五姊山村的贫困是由于交通不畅、长期封闭、水电路网基础条件太差等因素造成的,那么,政府就应该加大基础设施投资力度,打通贫困村发展瓶颈。也就是说,对于这类村庄,政府应采取输血式扶贫,对贫困村的水利设施、通村水泥公路、通电和网络基础设施、村党员群众服务中心建设,由政府全额投资。而且增强政策的灵活性,显著减少甚至免除地方资金配套要求,确保专项扶贫资金到村到户解决贫困问题,也避免个别地区和部门借此挤占挪用扶贫资金[5],将国家扶贫政策真正落到实处。

    ()强化驻村工作的针对性,避免形式主义

    从各地的情况来看,选派驻村工作组、第一书记等对贫困村()等进行帮扶成为普遍做法,不可否认这些做法在精准扶贫中发挥了重要的作用。但从五姊山村的个案来看,驻村工作组的作用十分有限,原因是该工作组是一个十分弱势的部门,而且发展产业也很不在行。当前,在国家要求工作组全覆盖的情况下,这类弱势部门被迫驻村帮扶的绝不在少数,帮扶效果可以想象。因此,在选派工作组方面,决不能搞形式主义,滥竽充数。要加强针对性,如对贫困村进行充分调研、摸清家底后,再选派相应的工作组,提高驻村工作的精准度。

    ()激活贫困村主体,走千家万户模式

    上述分析,造成农村贫困的原因有很多,但在脱贫过程中,政策帮扶固然是一个十分重要的因素,然而人的因素才是决定性因素,特别要想可持续摆脱贫困。因此,一是加强贫困村党的建设,选举一个强有力的领导班子非常重要,特别是村支书,建议对农村致富能人、乡邻声望高人、一心为公的强人,要加强团结,注意培养引导,让他们成为农村全面发展的中坚力量,成为党联系广大农户的好帮手,实现能人治村、党员带户。二是教育引导贫困农户增强脱贫意识,破除“等靠要”观念,强化参与意识,实现从“要我脱贫”到“我要脱贫”转变。三是构建村庄内生帮扶机制,如制定相应的优惠政策,给予配套的基础条件,吸引外出务工能人回乡创业致富,培育或引进新型农业经营主体,成立股份公司或合作社,吸纳贫困户参与生产、经营活动获得劳动报酬,也可以通过产业扶贫扶持资金入股或运用土地入股等方式分配股份利润。方法上实行政府补贴、贫困户入股、利润分成的形式[12],让农民分享平均利润率,获得土地租金、打工薪金、分红入股等稳定收入,实现贫困户的可持续脱贫。

 

参考文献:

1〕 汪三贵,郭子豪.论中国的精准扶贫[J].贵州社会科学,2015(5).

2〕 葛志军,邢成举.精准扶贫:内涵、实践困境及其原因阐释[J].贵州社会科学,2015(5).

3〕 汪三贵,刘未.“六个精准是精准扶贫的本质要求——习近平精准扶贫系列论述探析[J].毛泽东邓小平理论研究,2016(1).

4〕 黄承伟,覃志敏.我国农村贫困治理体系演进与精准扶贫[J].开发研究,2015(13).

5〕 邓维杰.精准扶贫的难点、对策与路径选择[J].农村经济2014(6).

6高满良.精准扶贫背景下驻村扶贫工作队的建设路径研究[J].农村经济与科技2016(12).

7〕 贺雪峰.新乡土中国[M].广西师范大学出版社,2003.

8刘解龙,陈湘海.精准扶贫的几个基本问题分析[J]长沙理工大学学报,2015(6).

9〕 吴雄周,丁建军.精准扶贫:单维瞄准向多维瞄准的嬗变——兼析湘西州十八洞村扶贫调查[J],湖南社会科学,2015(6).

10〕 周弋辉,姜小英,黄亚梅.建立和完善干部驻村帮扶机制的调查与思考[J].老区建设,2014(21)

11〕 唐丽霞,罗江月,李小云.精准扶贫机制实施的政策和实践困境[J].贵州社会科学2015(5).

12〕 彭春凝.当前我国农村精准扶贫的路径选择研究[J].农村经济2016(5).

 


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