国际标准刊号:ISSN1672-9544  国内统一刊号:CN21-1520/F  邮发代号:8-166  投稿邮箱:dfczyj@vip.163.com
首  页  |  特别关注  |  专题策划  |  理论前沿  |  体制改革  |  财政管理  |  税收天地
县乡财政  |  三农聚焦  |  工作研究  |  财务会计  |  海外传真  |  史海钩沉  |  资讯速递
您现在的位置: 地方财政研究 > 正文信息

人大监督政府“钱袋子”自评估研究

日期:2018/9/10 15:39:30 来源:地方财政研究2018年7期 阅读次数:388

 

周振超 黄守强/西南政法大学政治与公共管理学院

 

内容提要:人大预算决算审查监督职能是规范行政权力行驶的重要保障。通过对2010-2014年四直辖市人大关于财政决算审查监督报告的产生过程和主要内容进行自评估分析,从监督者自身的视角来研究省级人大是如何监督地方政府“钱袋子”。以人大决算报告的文本结构、语言表述、存在的问题及其解决建议等角度来探讨人大对政府财政资金“如何用、怎么用、用的如何”的监督现状和存在问题,然后在此基础上为提高人大决算监督能力和完善人大审查监督制度提出具有建设性的政策建议。

关键词:省级人大  决算监督  自评估  审查报告

 

一、问题的提出

预算是财政的核心。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调,要加强人大预、决算审查监督职能。在我国,各级人民代表大会 (简称人大)及其常委会拥有宪法和法律赋予的预算权力,包括审批和监督政府预算、决算的权力。对政府“钱袋子”的监督评估按照不同的标准,就会有不同的定位区分,比如:内部评估与外部评估[1],第一方评估、第二方评估与第三方评估[2]等等。但不管其外在表现形式如何呈现,其实质都是无差别的,都是实现对权力的监督控制。关于评估,学界最广为接受的是按照监督者的来源,分为自评估、上级对下级的评估和异体评估。其中,由于自评估的评估者来源于组织本身,基于对组织优、劣势的了解,相较于另外两种评估方式有着其独特的价值优势。

本文拟通过对四直辖市(北京、天津、上海、重庆)人大关于财政决算审查监督报告进行自评估研究分析,从监督者自身的视角来研究省级人大如何监督地方政府“钱袋子”,以人大决算报告的文本结构、语言表述、存在的问题及其解决建议等角度来考察人大对政府财政资金“如何用、用的如何”的监督效果,并对人大在监督过程中所展现的监督能力问题进行探讨,以期发现人大在对预决算进行审查监督过程中存在的问题和及时纠正人大在预决算过程中存在的偏差,使得人大监督能力得到进一步提高,政府的预决算变得更加的公开、透明以及合理、合法。

考虑到我国地方人大数量庞大、层次多且相互之间存在着巨大差异,以及人大关于预算草案、预算执行、预算调整、财政风险、专项资金等都需要做出审查监督的复杂情况,所以本文只对四直辖市人大关于财政决算的审查监督报告[3]进行自评估讨论。

一般而言,要开始对某项工作进行考察评估,首要的工作就是要明确谁来评估、如何评估、评估什么等基本问题。谁来评估是评估主体的问题,如何评估是评估方法的问题,评估什么是评估内容的问题。对于人大如何监督政府“钱袋子”的自评估研究而言,其评估主体固然是人大自身,所以本文的重点在于对如何评估和评估什么的两个问题进行考察研究。另外,由于人大关于财政决算报告的审查监督报告并不仅仅是一份文本报告,还是一份需要向社会公开并具有法律效力的文件,所以审查监督报告本身的内容、形式等也都是需要考察的[4]。因此,本文将从人大关于财政决算审查监督报告的视角,对以下3个问题进行解答:人大如何对当年的决算报告进行审查评估;人大评估决算报告中的什么内容;人大对决算报告的审查评估结果如何呈现。本文旨在通过对这3个问题的回答,实现人大对政府决算报告自评估的现状、存在的特征和存在的问题进行考察。

二、研究方法

本文选取四直辖市人大2010-2014年公开发布的人大关于财政决算报告的审查监督报告为研究对象[5]。之所以选取这5年时间的人大决算审查报告,主要是基于两个原因:①2010-2014年是“十一五”规划的末年和“十二五”规划的主要年份,这个时期各级政府的预算管理相对稳定。因此,各级人大的决算审查报告也是相对于成熟;②2015年开始实施新《预算法》,2010-2014年既是我国预算编制制度包含着巨大变化、不断完善的5年,也是实施新《预算法》前的最后5年。基于以上两方面原因,可以说这5年的人大决算审查监督报告能够较为准确、真实地反映省级人大对政府预决算监督的现状、特点和内容,也有利于为提升省级地方人大监督政府“钱袋子”能力提出应对之策。

关于第一个问题,即人大的决算审查报告是如何产生的问题,在此,将以过程描述的方法来解释分析。对于后两个问题的研究,将以文本分析的方法来进行。关于第二个问题——人大评估决算报告中什么内容的问题,通过对文本的内容进行整理、分析,研究发现其大致就财政收支数据分析、存在的问题和针对问题所提出的意见建议。

对于第三个问题,即人大决算审查监督自评估结果如何呈现的问题,本文将从以下4个方面进行文本分析:文本的篇幅;问题重复率;意见建议统计;④文本的语言表述。

三、分析与讨论

(一)怎样进行自评估

省级人大如何进行关于财政决算报告的审查监督自评估?这是评估方法的问题,主要涉及到自评估主体、自评估客体以及自评估方法三个方面。关于自评估主体和客体,肯定是四直辖市人大对所作的“***年决算审查监督报告”的评估。所以只剩下核心的评估方法的问题,即人大关于财政决算的审查监督报告是如何产生的过程问题。

如何产生人大关于财政决算的审查监督报告的规定可以分为中央层级的法律规定和地方性法规条例两个部分。首先,中央层级的《预算法》[6]第六十六条[7]直接确定了人大对决算的监督管理权力,第六十七条、第六十八条[8]又分别对人大监督政府预决算行为和询问权力进行了确立。其次,四直辖市也有关于预决算审查监督的地方条例办法,分别是《北京市预算监督条例》(1996年制定,2003年、2007年分别修订)、《天津市人民代表大会常务委员会预算审查监督条例》(2001年制定,2006年修订)、《上海市市级预算审查监督规定》(2001年制定)、《重庆市市级预算监督条例》(2004年制定)。

1  四直辖市人大决算审查监督报告的产生过程

地区

审查监督报告产生过程

北京市

预算年度终结后,市人民政府应当按照预算管理有关规定编制市级决算草案,于7月底前提请市人大常委会审查和批准;并应当在人大常委会举行会议10日前,将市级决算草案、决算报告等提交;

市人民政府责成相关部门在人大常委会审查批准市级决算20日前,将决算草案、审计工作报告等提交财经委员会,并在常委会会议时将审议意见报告一起进行汇报;

人大常委会根据政府、审计部门,财经委等报告对决算报告进行审议,提出整改意见;

④将整改意见反馈回审计部门、财经委或常委会等部门。[9]

天津市

预算年度终结后,市人民政府应当及时编制本级决算草案,提请市人大常委会审查批准;

市人民政府财政部门应当在市人大常委会举行会议审查批准本级决算草案一个月前,向财经委员会提交本级决算草案及相关说明材料,由财经委员会进行初步审查。市人大常委会听取和审议市人民政府提交的本级决算草案报告时,听取财经委员会的审查报告,对决算草案进行审查,作出相应决议。[10]

上海市

市人民政府应当将决算草案提交市人大常委会审查和批准。市人民政府财政部门应当在市人大常委会举行会议审批决算草案的一个月前,向市人大财经委员会提交决算草案和关于决算草案的报告。市人大财经委员会结合预算执行情况和审计工作报告及有关调查情况对决算草案和关于决算草案的报告进行初步审查,并向市人大常委会提出决算草案的审查报告。[11]

重庆市

预算年度终结后,市人民政府需要提请市人大常委会审查和批准上一年度市级决算;

市审计部门应当真实的对决算草案进行审议,并在市人大常委会举行会议的十五日前将相关资料向财经委、预算工作委员会提交;

市财政部门应当在市人大常委会举行会议的十五日前,向财经委员会、预算工作委员会提交市级决算草案和审计工作报告,并由财经委员会进行初步审查;

④市人大常委会审议市财政部门提交的决算草案、审计部门提交的审计工作报告以及财政经济委员会提交的决算审查报告。[12]

 

根据《预算法》与四直辖市地方条例办法的相关规定,关于决算审查监督报告的产生大概经历了以下过程:政府等财政部门提供决算报告,上报审计部门和财政经济委员会(简称财经委)或预算工作委员会(简称预工委),由他们分别进行审计和初步审查,并提出审计整改意见和审查建议;政府等财政部门根据整改意见进行整改,并将整改意见上报审计部门和财经委、预工委;财经委或预工委向人大常委会提交决算审查监督报告。

(二)自评估什么内容

四直辖市人大关于决算监督报告自评估什么内容的问题,换句话说也就是人大的审查监督报告围绕那些方面进行监督报告,其报告有哪些特点。

1.四直辖市人大关于财政决算审查监督报告的文本结构

纵观四直辖市人大2010-2014年关于财政决算审查监督报告,大体上可以分为对决算合法性审查的阐述、决算数据汇报、决算存在的问题以及建议意见4个部分。以2014年北京市决算审查监督报告为例:从两个方面阐述了决算合法性审查:第一,阐述此次决算草案意见的产生过程,指出该决算草案是与《预算法》、相关地方法规条例相一致的;第二,指出此次决算审查监督报告是在结合财政决算草案和审计决算报告的基础上,充分发挥了财经委或预工委的积极性和创造性下作出的。以预算总收入、总支出,预算收支组成部分,预算平衡等具体财政收支数来阐述当年决算数问题。在结合财政局和审计局作的报告基础上,人大根据具体情况指出2014年的决算存在预算执行不够严格、预决算管理还不够规范等问题。④针对所存在的问题,人大提出要加快推进预算管理制度改革、加强监管和追责问责等建议。

2.四直辖市关于财政决算审查监督报告的主要内容

1)四直辖市关于财政决算审查监督报告中的问题

2  四直辖市人大2010-2014年关于财政决算审查监督报告中的问题

2010

2011

2012

2013

2014

北京市

财政收支矛盾依然突出

 

 

 

 

部分财政资金的分配决策机制不够科学

部分财政资金的分配决策机制有待完善

部分大额专项资金的分配决策机制不够完善,支持范围需要进一步合理界定

公共财政支出边界不够明晰,财政资金的保障范围过大

 

部分资金使用效益有待提高

资金配置和使用效率有待提高

财政资金使用的绩效需要进一步提高

财政资金使用的绩效需进一步提高,

部分大额资金使用绩效不高

财政管理监督体系需要进一步健全

资金监管需进一步加强

财政监管力度还需要进一步加强

财政监管力度仍需加强

 

部分单位预算编制较为粗放,代编预算的现象仍然存在

预算编制需进一步准确、完整

预算编制不够细化,一些部门预算编制不够完整,预算管理科学化、精细化水平需要进一步提高

预决算管理的完整性、科学性、规范性和透明度还需要提高

预决算管理还不够规范

预算绩效管理制度和工作需要进一步完善和加强

预算绩效管理仍需进一步强化,部分项目绩效目标编制不够科学细化、执行不够严格

预算绩效管理的基础性工作仍然薄弱,预算绩效管理制度仍需完善

 

 

财政统筹能力需要进一步增强

部分资金使用缺乏统筹

 

 

 

 

 

 

 

预算执行还不够严格

 

 

 

 

审计发现问题的整改力度需要进一步加大,对违法违规行为的追责问责执行还不到位

 

 

 

公共财政预算、基金预算和国资预算定位清晰、有机衔接的机制尚未形成

 

 

 

天津市

预算执行中还存在着财政增收基础还不够稳固

财政增收基础还不够稳固

财政增收基础还不够稳固

 

 

收支矛盾比较突出

财政收入结构还不够合理

收入结构还不尽合理,收支矛盾比较突出

 

财政收支矛盾比较突出,平衡压力较大

部门预算制度执行有待进一步深化

预算管理还存在薄弱环节

 

 

 

部分项目结转资金不能及时清理

 

 

 

 

专项预算资金和公共资金管理使用有待进一步规范

 

部分专项资金和公共资金管理使用不够规范

财政预算管理还存在薄弱环节,财政监管体系尚需进一步健全

专项资金使用和管理尚需规范,部分财政资金使用效益不高

部分单位违反财政规定现象时有发生

 

 

 

 

财政资金使用效益有待进一步提高

部分财政资金使用效益不高

 

预算绩效管理工作仍需进一步加强,部分资金使用效益有待提高

决算编报有待完善,对重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况反映不够充分

 

 

 

全口径预算编制有待进一步改进和完善,财政统筹能力需要不断增强

优化财政资源配置,统筹使用财政资金仍需加强

上海市

部分部门预算编制不完整,预算执行不够严格,部分项目预算超支较大

 

部分专项预算编制不准确、不合理。有的单位部分收入未按规定纳入预算管理,部分支出无预算、超预算

财政资金结余较多,少数社会保险基金预算编制方式、流程不规范以及内容不完整

部分科研经费管理不规范;部分民生项目管理不到位、建设进度滞后,财政资金结余较多

部分专项资金使用管理不够规范,影响资金使用效益

 

部分专项资金使用管理不够规范,影响资金使用效益

专项资金绩效评价力度需进一步加大

 

部分土地违规出让和使用,土地出让收支管理亟需规范

 

 

部分政府性基金预算安排衔接不够,国资收益收缴范围尚未全覆盖

 

财政政策导向有待于进一步增强

 

 

 

 

 

 

 

政府各部门沟通协调机制不够健全,公共管理信息共享机制不够完善

部分税收优惠政策手续不够便利、宣传不够到位、信息共享机制尚未建立

重庆市

部分执收单位非税收入解缴不及时

财政收入结构不很合理

收入增幅回落与支出刚性增长并存,财政保障压力较大

收支矛盾加剧,收支结构还不够合理

经济下行压力依然较大,收支矛盾较为突出

 

 

财政转移支付结构仍需优化

专项转移支付比例偏大,管理仍然有待规范

专项资金管理分配不够规范,财政资金结余结转较多

有的单位财务管理不规范,一些部门基本支出挤占项目支出

财政管理还需加强,财经纪律执行还不够严格

财政管理仍需加强

财政信息公开有待深化

 

专项资金使用效益还需提高

财政资金使用效益不够高

支出进度不均衡,影响资金使用效率

部分专项资金使用分散,绩效管理需进一步加强

有些项目资金的绩效目标不够科学、清晰、准确,资金使用效益不高

 

预算编制还不够完整细化

预算编制的完整性、准确性、科学性需要进一步提高

全口径预算编制还不够科学完整细化,有的部门预决算差异过大

 

部分区县政府性债务还款压力加大、风险防范需进一步加强

部分区县(自治县)地方政府性债务还本付息压力加大

部分区县偿债压力大,政府性债务潜在风险不容忽视

部分区县政府性债务负担较重,管控制度有待完善

个别区县政府性债务负担较重,管控力度需进一步加强

 

 

促进城乡协调发展、差异化发展的体制机制尚未健全

 

 

资料来源:根据北京市、天津市、上海市、重庆市人大2011-2015年决算审查监督报告中的内容整理。

 

从表2我们可以看到,四直辖市财政决算的问题既有共性的存在,也有差异性的表现。共性的存在表现为:问题多而杂,提出的问题有收支矛盾突出、财政资金使用效益不高、预算编制不合理和监管不到位等;各直辖市的问题存在普遍地重复性。如:北京市2010-2012年连续三年缺乏财政统筹能力,天津市2010-2012年连续三年都提及财政增收基础不够牢固。四直辖市都有相同或类似的问题存在。就财政资金使用效益和绩效管理而言,北京市2010-2014年连续5年被提及,重庆市也是连续5年被提及。差异性表现为:北京市强调对违法违规行为的追责问责,天津市的财政增收基础问题突出,上海市的政策性、年度性较强,重庆市强调对债务风险的管控。

2)四直辖市关于财政决算审查监督报告中的意见建议

3  四直辖市人大2010-2014年关于财政决算审查监督报告中的意见建议

年份

意见、建议

北京市

天津市

上海市

重庆市

2010

进一步优化财政资金配置;推进预算绩效管理制度建设和管理工作;深化财政预算管理改革;加大预决算公开透明力度;强化地方政府性债务管理

积极涵养财源税源,扩大地方财政收入规模;积极调整优化支出结构,确保各项重点支出需要;进一步加强预算管理,全面落实各项管理制度

科学把握经济运行趋势,积极发挥财政杠杆作用;切实改进预算编制管理,夯实基础性工作;严格规范预算执行制度,推进绩效管理;加大财政审计监督力度,提高监督实效

完善预算编制,强化预算执行;推进预算公开,坚持依法理财;加强预警管控,防范债务风险;强化审计监督,提升资金效益

2011

改进预算编制和执行;继续推进预算绩效管理工作;不断加强对财政资金的管理和监督

加强税收征管,努力扩大地方财政收入规模;调整优化支出结构,确保各项重点支出需要;加快财政改革创新,推进科学化精细化管理;强化预算管理和监督,增强预算管理透明度

 

努力增收节支,确保今年预算收支平衡;提高预算编制的科学性、完整性,维护预算执行的严肃性;加强财政监管,努力提高财政资金使用效益;不断推进预决算信息公开,进一步增强财政运行透明度

2012

夯实财政收入增长基础,确保全年预算收入顺利完成(围绕首都经济社会发展的阶段性特点);优化财政支出结构,提高公共资源配置效率;推进预算绩效管理,提高财政资金使用效益

加强财政收入征管,努力增加地方财政收入;调整优化支出结构,切实保障和改善民生;加快财政改革创新,推进科学化精细化管理;加强预算管理和监督,提高财政资金管理水平

改进预算编制和绩效管理;完善预算管理制度;加强财政收支管理工作;强化审计监督

努力增收节支;加强全口径预算管理监督;进一步完善财政体制

2013

落实中央财税体制改革总体要求;推进我市财政预算管理制度改革;加强预算执行的管理和监督,继续推进预决算公开

努力培植壮大税源,保持财政收入稳定增长;进一步优化支出结构,保障和改善民计民生;深化财税体制改革,提高依法理财水平;严格预算管理,强化财政监督和审计监督

进一步完善政府全口径预决算管理体系;进一步深化财税体制改革;进一步提高资金管理水平;进一步发挥审计监督作用

努力增收节支,推动经济社会平稳健康发展;坚持以全面深化改革为统领,积极推进财税体制改革;切实加快推进全口径预决算管理;充分发挥审计职能作用,进一步加强审计监督

2014

加快推进预算管理制度改革;完善预决算管理制度;加强监管和追责问责

加快推进财税体制改革,完善预算管理制度;完善预决算编制,积极推进预决算公开;加强预算执行管理,提高财政支出绩效水平;强化财政监督和审计监督,确保财政资金规范运行

加大财税支持力度,确保政策有效落实;推进财政体制改革,完善预算管理制度;加强审计监督,增强监督实效

继续实施积极财政政策,有效应对经济下行压力;深入贯彻实施预算法,有序推进财税体制改革;盘活财政资金,切实加强资金统筹使用力度;推进全口径预决算审计监督工作,不断加大监督力度

资料来源:根据北京市、天津市、上海市、重庆市人大2011-2015年决算审查监督报告中的内容整理。

 

由表3我们可以看出四直辖市的意见建议主要呈现以下特点:意见建议都很全面,涵盖了预决算的编制、执行、监督、反馈等各个方面;意见建议都只是对原则性和理论性的表达,并没有对具体的操作作出明确的说明;四直辖市的意见建议虽然每年都不尽相同,但从2010-20145年的意见建议来看,我们则会发现其实质并无多大差别。以优化财政资金配置为例,北京市:2010年为优化财政资金配置,2011年为推进预算绩效等,2012年为提高公共资源效率以及预算资金使用效益,2013年为推进预算资金绩效,2014年为统筹使用资金,严格预算执行和提高资金使用效益。

(三)自评估结果如何呈现

按照文本分析方法的惯例,要考察四直辖市人大关于财政决算审查监督报告的效果怎么样,监督是否得到了有效实现,就必须明确标准、指标问题。本文从文本结构篇幅、问题重复率、意见建议统计、文本的语言表述4个方面来展开。

1.文本结构篇幅

4  四直辖市人大2010-2014年关于财政决算审查监督报告的文本结构篇幅

年份

地区

总字数

收支描述字数

百分比(%)

问题描述字数

百分比(%)

意见描述字数

百分比(%)

2010

北京市

2603[13]

106

4.0

126

4.8

1127

43.3

天津市

1649

175

10.6

124

7.5

535

32.4

上海市

2452

378

15.4

96

4.0

898

36.7

重庆市

1656

175

10.6

83

5.0

650

29.3

2011

北京市

2559

296

11.6

169

6.6

779

30.4

天津市

1457

176

12.1

95

6.5

451

31.0

上海市

*

*

*

*

*

*

*

重庆市

2168

300

13.8

306

14.1

861

39.7

2012

北京市

2565

253

9.9

186

7.3

1061

41.4

天津市

1753

189

10.8

78

4.4

669

38.1

2012

上海市

2684

376

14.1

72

2.7

715

26.7

重庆市

2136

408

19.1

281

13.2

899

42.1

2013

北京市

2799

361

12.9

282

10.1

899

32.1

天津市

2113[14]

342

16.2

87

4.1

870

41.2

上海市

2698

158

5.9

139

5.2

839

31.1

重庆市

2273

430

18.9

257

11.3

974

42.9

2014

北京市

2808

403

14.4

207

7.4

762

27.1

天津市

2089

280

13.4

186

8.9

800

38.3

上海市

2923

532[15]

18.2

74

2.5

891

30.5

重庆市

2356

473

20.1

345

14.6

927

39.3

平均数

北京市

2666.8

283.8

10.56

194

7.24

925.6

34.86

天津市

1812.2

232.4

12.62

114

6.28

665

36.2

上海市

2689.25

361

13.4

95.25

3.6

835.75

31.25

重庆市

2117.8

357.2

16.5

254.4

11.64

862.2

38.66

资料来源:根据北京市、天津市、上海市、重庆市人大2011-2015年决算审查监督报告中的内容整理。

 

根据表4,四直辖市人大关于财政决算审查监督报告的文本结构篇幅既存在着很多共性,也存在着巨大的差异。共同点如下:篇幅数都较精简凝练,不超过3000字;问题描述所占篇幅都是最少的,意见建议描述都是最多的,收支描述都是居中的。差异性表现在:四直辖市的总字数、篇幅存在着很大的差异,比如篇幅最长的上海市,平均为2689字,最少的天津市,平均为1812字;报告文本结构存在很大差异,以总字数为例,极值是2014年上海市2923字和2011年天津市1457字,同样的差异还体现在收支描述极值、问题描述极值和意见建议极值上。

2.问题重复率

关于审查监督报告中问题的重复率,本文以2010年所出现的问题为计算起点,然后观察2011年所提及的问题是否重复了2010年的问题,重复一个计1分,接下来的年份,所提的问题和之前的所有年份作比较,重复则计分,依次类推。以此为标准,统计四直辖市人大关于财政决算审查监督报告中所提问题是否解决,同一个问题重复次数越多,说明人大监督的效果越低,重复的问题继续被提及,也说明人大的预决算监督能力还存在不足。

5  四直辖市人大2010-2014年关于财政决算审查监督报告中的问题重复情况

2010年问题数

2011年问题

重复计分

2012年问题

重复计分

2013年问题

重复计分

2014年问题

重复计分

北京市

7

12

15

16

10

天津市

7

8

9

7

16

上海市

4

0[16]

4

8

6

重庆市

4

8

14

21

18

注:根据表2整理制作。

对表5进行分析,我们可以看到,四直辖市的问题重复数不仅数值偏高,波动起伏,而且都不尽相同。通过对数据进行整理,由图1我们可知:问题重复率持续上升且幅度较大的是重庆市、天津市;问题重复率较稳定,保持在低位且波动不大的是上海市;问题重复率较稳定,保持在较高位置且略有下降的是北京市。

1  四直辖市2010-2014年人大关于财政决算审查监督报告中问题重复变化情况

 

3.决算审查监督年度意见建议

本部分拟采用文本内容编码统计的方法来进行文本分析归纳。在进行正式文本梳理前,需要明确人大监督能力体现的指标体系。根据朱光喜、金东日(2012)在考察政府绩效评估时的政府能力、经济发展、政治民主等6类指标的基础上,结合四直辖市实际情况,划分为预算管理和预算监督2个一级指标。在预算管理中分别提出预算编制、预算执行2个二级指标,在预算监督下提出监督力量、监督手段等5个二级指标。在二级指标预算编制下提出3个三级指标,预算执行下提出6个三级指标。最后形成了如表6所示的基本指标体系。

6  四直辖市人大2010-2014年关于财政决算审查监督报告中的年度意见建议统计[17]

一级标题

出现频次

平均频次

二级标题

出现频次

平均频次

三级标题

出现频次

平均频次

预算管理

541

28.47

预算编制

329

17.32

财政调节

78

4.11

 

 

 

 

 

 

编制方法

34

1.79

 

 

 

 

 

 

统筹分配机制

217

11.42

 

 

 

预算执行

212

11.16

执行领域

85

4.47

 

 

 

 

 

 

执行效率

8

0.42

 

 

 

 

 

 

方案试点

13

0.68

 

 

 

 

 

 

关系处理

64

3.37

 

 

 

 

 

 

预算风险

26

1.37

 

 

 

 

 

 

预算问责

16

0.84

预算监督

261

13.74

监督力量

31

1.63

 

 

 

 

 

 

监督手段

75

3.95

 

 

 

 

 

 

监督介入方式

7

0.37

 

 

 

 

 

 

监督绩效

86

4.53

 

 

 

 

 

 

监督保障

62

3.26

 

 

 

资料来源:根据北京市、天津市、上海市、重庆市人大2011-2015年决算审查监督报告中的内容整理。

 

根据表62个一级指标出现的频次由高到低是预算管理和预算监督,其中,预算管理的平均频次为28.47,是预算监督平均频次的二倍。这意味着,人大在进行决算监督审查时,更加关注预算管理层面,相反,预算监督层面相对来说并未得到切实的重视,相关表述更重视文件语言表述,忽视做不做和做的效果。这一行为自然地助长了一股不正之风:追求原则性,忽视实际可操作性。

4.审查监督报告的语言表述

在人大对政府决算的审查监督报告的语言表述上,除了简洁、可读的趋势以外,还有4个特征值得深思。第一个特征是模糊性语言多于清晰性语言。在人大关于财政决算审查监督报告中,除了关于决算数据等硬性指标是定量数据表述的以外,其余都是采用如“不够规范、不够完善、不够合理、不够细化”等定性的表述。

第二个特征是肯定性、支持性表述多余否定性。纵观四直辖市关于财政决算审查监督报告中的表决建议部分,全部都是建议批准,从未有不建议批准或其他意见。其次,关于对一年的决算执行情况等的意见表述,北京市为“总体情况是好的”、天津市为“总的来看,情况是好的”、上海市为“总体情况较好”、重庆市为“总体情况较好”和“较好的完成预算计划”,从上述表述中我们同样可以看出,其肯定性用语多余否定性用语或没有否定性用语。全部都建议通过,并不代表说决算之中没有问题,这可能和我们的投票表决制度有关——人大对政府预决算的投票采取的是整体投票制度,即投票是对整个报告进行,即使报告中有一部分存在着不合理,只需要对那一部分提出修改整理意见,但你仍需要对整个报告进行投票支持。近两年随着反对票、不赞成票的逐渐出现,这一情况得到了较大改观。

第三个特征是原则性语言多,对策性、创新性语言少。结合四直辖市关于财政决算审查监督报告和表6我们可以知道,出现频率较多的语句是“财政收支矛盾突出”、“统筹分配,合理使用财政资金”、“正确处理区县关系、政府和市场关系”等原则性的语言,而对于如何提高预算编制合理性、如何缓解财政收支矛盾、如何处理区县资金关系,如何处理地方债务等方面提的很少。同样,在四直辖市所有的审查监督报告中,关于预决算方案或者内容的试点与创新方面仅提到13次。

四、结论与建议

(一)结论

本文通过对2010-2014年四直辖市人大关于财政决算的审查监督报告的内容进行分析,对人大监督决算的能力进行自评估研究。统观前文,当前四直辖市人大关于财政的决算审查监督存在着一定的问题和不足:

1.人大组织机构层面存在着不足。四直辖市人大关于财政决算的审查监督报告虽然是在人大的专门部门(财经委或预工委)主导的、多方参与下形成的,但由于其在时间、工作人员人数、知识水平、专业性和信息掌握程度等方面存在着局限性,所以更多的是体现为一种“文件政治”或者说是“政治仪式”,随之带来的就是人大的审查监督更大程度上依赖于“秘书团队”中“笔杆子”的存在。

2.文本篇幅结构不合理。以文本的篇幅平均百分比为例:意见建议35.45%,约占三分之一篇幅;收支描述13.26%,约占七分之一篇幅;问题的描述7.38%,约占十四分之一篇幅。所以,意见建议部分过多、收支阐述和问题反映过少,过于简单的描述问题和含糊的表述过程,难以全面、客观的、充分的发挥出审查监督效果。

3.问题修改多,审计反馈少。四直辖市每一年都会集中反映一些预决算中的问题,但都必然提到结合市审计部门的审计报告以及审计意见,我们指出什么意见建议,并且都是明确指出要将相关审计整改情况进行汇报,但这些规定的结果往往是一纸空文。

4.意见建议多,落实情况少。四直辖市每一年都会分条提出很多建议意见,但是,实际情况依然是问题年年重复出现,意见建议年年提。以北京市的财政资金使用效益问题为例,北京市2010-2014年连续5年以此提出问题和整改意见。

5.关于意见建议内容层面,预算管理541次和预算监督261次,监督只是管理的一半。统筹分配机制217次,执行领域85次,执行效率8次。综上,管理等原则性的话语多,可以实践的或落实到实际的很少。

6.在语言表达上,一是简洁、可读性强,二是肯定支持大于否定,重视原则性话语的表达,轻对策和创新性的描述,很明显,广泛的存在着“故意淡化”问题和弱化对策表达,流于形式主义。

(二)建议

1.在人大组织机构层面,充分发挥财经委和预工委的预决算监督能力。以预工委为例,“预工委人员一般为9-11人为宜,其中,设主任一人,副主任一人,委员7-9人,其中委员最好是全职,少量兼职。考虑到预工委和财经委的关系,预工委主任应由财经委副主任兼任。”[18]为了进一步解决预工委工作人员和保障审查监督的专业性的问题,一是可以从人大财经委或者具有财经专业背景的人大代表中遴选4-5人,从税务、审计、统计等政府部门,相关专业的高校和社会服务机构中长期从事相关工作的人员中遴选3-4人。这样不仅可以解决财经委或者预工委的工作人员不足、专业化程度低的问题,而且由于这些人都是来自于财经委、政府部门、高校等外部组织,也可以提高信息的整合程度,提高信息收集能力。

2.完善当前的审查监督报告形式。首先,是要将报告内容的篇幅进行再次规划。审查什么?监督什么?于财政决算而言,莫过于对决算财政收支计划进行监督,并对审查出来的问题进行阐述分析,最后才是对问题提出解决意见。从当前四直辖市的文本篇幅来看,13.26%的收支数据计划,7.38%的问题描述,难以实现对财政收支计划进行实质性的监督。新《预算法》[19]就要求将决算草案与决算等对比列出,并且还需要将其按照功能和经济性质进行细化,所以加大对财政收支计划数据和问题的描述将是必然的趋势。以北京市的市级财政预算收入为例,2010年完成比例为106.4%2011年为115.6%,显然,实际收入超过了预算收入。故在审查报告中就必须说明超收的原因以及事项等因素。若担心篇幅过长,以至于在有限时间内难以汇报完毕,则可以采取配套附录的形式或单独成册,供人大代表和群众等阅读监督。

3.在文本语言表达上,第一,针对多肯定、少否定的表述,可将审查监督报告的内容分为各自独立的收支计划部分、决算问题部分以及意见建议部分,为避免出现“搭便车”的现象,人大代表可对报告中的每一部分进行审议;第二,针对模糊性多于清晰性的文字表述,对报告中的每一项进行具体的说明阐述,比如:某些方面的不够规范,则需要对此进行说明,阐述是哪些方面不够规范,为什么不够规范,与去年相比,有何改变,以此来避免形式主义。

4.完善法律法规基础,强化预算审查监督刚性需求。要想对权力实现监督,唯一的办法就是“以力制力”。即权力,必须要用权力来制衡,必须要将权力装进制度的笼子里。要增强人大对决算的审查监督效力能力,必须坚持以制度促规范,以制度促落实。以制度促规范,提出建立和完善人大常委会预决算审查监督管理办法、关于审计查出问题整改情况向人大常委会报告的规定、关于人大常委会预决算听证办法等制度规定,为工作的开展提供必要的法律法规保障。以制度促落实,也就是通过制度规定来抓紧落实。对内建立以常委会为主导,财经委、预工委、人大代表和专业性的专家与组织多方参与下的预决算审查监督工作机制,对外与相关的财政部门建立日常的工作联系机制,预算、决算、专项资金等预先审查监督机制。

 

参考文献:

1林慕华.重塑人大的预算权力:基于某省的调研[J].公共行政评论,2008(04):P162-182.

2包国宪、周云飞.中国政府绩效评价:回顾与展望[J].科学学与科学技术管理.2010(07):P101-111.

3朱光喜、金东日.政府工作报告种的绩效自评估——基于20062010年省级政府工作报告的分析[J].公共行政评论,2012(01):P113-143.

4嘉定区人大工作研究会.关于区(县)人大常委会设立预算工委加强预算审查监督工作的研究[J],上海市人大,201607):P48-49.

 


【返回】 【打印】 【关闭】