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厘金制度变迁对现代税制改革的启示——基于央地关系视角

日期:2018/9/10 15:27:05 来源:地方财政研究2018年7期 阅读次数:299

 

孙宁遥/辽宁大学;李明建/丰台区发展改革委员会

 

内容提要:厘金是清末为镇压太平天国起义筹军饷而临时试行的一项税费,在晚清、民初财政体系中占有非常重要的地位。由于厘金具有征收不规范、抽厘广泛且频繁、贪污中饱等缺陷,给商民造成沉重负担,从厘金制度产生开始,历届中央政府便一直尝试将其撤裁,但是由于清末民初畸形的央地关系,其既得利益集团——地方政府力量强大、顽强抵制,这一制度一直延续到南京国民政府初期才被裁撤。本文以厘金制度变迁为主线,指出中央、地方关系对裁厘的影响,并结合当前现实,指出现代税制改革中的几点问题,并在此基础上提出调整财权与事权、在确保中央宏观调控基础上赋予地方更多权限、完善地方税法体系建设、加强和调整转移支付力度等措施建议。

关键词:厘金  制度变迁  央地关系

 

厘金是晚清时期清政府为解决财政困难而试行的一种新税费。清末国力日衰、财政枯竭、内忧外患、民不聊生。1853年,为镇压太平天国起义,弥补军晌不足,清政府特准扬州试行抽厘,因按百分之一抽取,故称为厘金,并于1857年推广至全国。其征收对象范围十分广泛,流通领域的商品、百姓生活日用品均在其列。当时各地厘卡频繁,收取没有固定章法,极不规范,严重阻碍近代工商业的发展。因此,厘金自产生之日起,便遭至国内外商民的反对,也是晚清以来令历届中央政府甚为头疼的顽疾,一直尝试撤裁。但是由于晚清以来中央权力下移,央地关系复杂,因此历史上中央政府每每提出裁厘之时,作为厘金制度直接受益者的地方政府都会百般阻拦,直至民初权力收归中央后,厘金才得以撤裁。

一、厘金制度变迁的历史回顾

(一)清末时期厘金制度变迁

厘金是清朝末年中央政府为镇压太平天国起义而试行的临时性筹款,并无详细法度可言,其创办不久即发生扰民、中饱等弊端。因而,清政府从厘金创办之时起,就一直在不断尝试去清除这一流毒。咸丰四年(1854),有部分官员上奏提出不满,称捐局过多、官私错杂、苛敛商民,假公济私等。但是当时清军正处于与太平军交战之时,因此不敢提出裁撤,只是奏请对其整顿。咸丰九年(1859,御史蒋志章、吴悼奏请加强对厘卡的稽查,拟定章程,清政府于是下令稽核各省管理厘金官绅,归并、裁撤小卡,这是清政府首次大规模整顿全国各省厘务。咸丰十一年(1861,战局朝有利清军发展,御史陈廷经、大理寺少卿潘祖荫等中央政府官员奏请“裁汰小捐,整顿大捐”,户部拟定厘金章程八条以示支持,但在具体执行中却大打折扣,多受地方政府隐瞒规避。

同治三年(1864),太平天国失败己成定局。副都御史全庆奏请酌裁厘。这次奏请在朝野上下引起不小的震动,争议颇多。清政府考虑到当时的财政困境,同意官文的奏请。此后,厘金就成了一种常制。但始终没有放弃对厘卡的整顿。自同治三年以来,为了平息商民的反抗,中央三令五申命令各省督抚裁撤分局,地方各省不得不听从裁减厘局,但所裁的局卡多是小局和分卡,即便撤裁也并不影响厘金收入。中央要求各省将厘金数目据实上报,地方也往往夸大厘金减收入数目。光绪(1875)后,清政府更加侧重对地方厘金分局的管理,下令各省酌量裁并厘局,裁减冗员,特别针对厘金局工作人员勒索罚款、扰民苛刻商民等行为,务必严加惩处。光绪五年(1880),张之洞奏陈,中央下令各省核实厘卡,加强稽查,杜绝中饱私囊,但其结果仍旧差强人意。光绪二十五年(1899,清廷下令各省“厘剔关税、厘金、盐课诸弊”,将其财税收入实情上报。

光绪二十九年(1904)江西巡抚柯逢时上奏,建议将厘金改办统捐。中央政府接受其建议,在江西范围内试行统捐,随后将其统捐经验推行全国。但除了湖北、新疆、广西、甘肃、山西、奉天、吉林等省响应外,多数省份采取拖延、抵制的态度,继续征收厘金。办理统捐的几个省有的处于边疆,大多则比较穷困,因而他们的厘金收入比起全国来说无足轻重,影响甚微。190910,江苏省谘议局成立,成立江苏全省认捐事务所,主持各地的裁厘认捐事务。封建地方官府对谘议局和商会发起的裁厘认捐活动百般阻挠,颇为不满。1910年冬,《苏省统捐草案》正式出笼,拟分三期完成统捐。“统捐”在即,众商民惶恐不安,呈请商会为其作主,以抵制“统捐”的推行。第二年6,苏属商会联合会成立,统一规划和领导裁厘认捐事宜。封建官府置广大商民的意愿于不顾,7月正式在全省推行统捐。一时间,市面混乱,官商矛盾越发紧张。不久,武昌起义爆发,江苏商民暂时放下了“裁厘认捐”的斗争,投身于反清革命,厘金也终未被裁撤。

(二)北洋时期厘金制度变迁

民国初年,浙江、江苏、福建等地都曾宣布停征厘金。19125月北洋政府提出八项改革措施中首次提出“裁厘”。同年7月,裁厘加税问题被列入国务会议进行讨论。然而不久,财政部却密令各省都督在未商定加税前厘金照旧征收、不予裁撤。北洋政府出尔反尔的态度激起社会各界不满。11,商会代表请求政府将厘金彻裁,先增加海关输入税和奢侈品消费税,再开办营业税和印花税。但是,由于当时北洋政府财政窘迫、捉襟见肘,加之中央政权不稳、无力控制地方,最终并未执行。

19139月,中央政府正式提出裁厘加税意见,要求增加关税、改办出产税以弥补裁厘后财政损失。1915年,在工商界的一再呼吁下,全国商会联合会召开,王文典、王介安等代表联合提出《加税裁厘意见书》,拟出裁厘加税实施步骤。随后,北洋政府拒绝在增加关税前裁厘。对此,上海总商会组织研讨并拟出六条办法,代表商界提出愿承担公债用以抵补裁厘损失,但被政府拒绝。

1919年凡尔赛和会上,北洋政府与各国代表就裁厘加税问题达成协议。财政部下令改办统税以取代厘金。很快却因地方政府顽强抵制而放弃。192511月,中国政府在关税特别会议上发表裁厘宣言,承诺实施裁厘计划,先增加关税附加税作为地方裁厘抵补,待关税自主后再由关税作为抵补,拟定于192911日前完成裁厘。但是由于北洋时期各军阀割据、拥兵自重,且厘金是财政收入的重要来源,与其利益息息相关。加之战乱不断,军需迫切,政令难彰其威,因此,裁厘最终演变成了改良,裁厘以失败告终。

(三)南京国民政府时期厘金制度变迁

19274月,国民政府定都南京,6,国民政府召集东南六省财政官员在南京召开财政会议,会议将厘金由地方税更改为国家税,并提出国民政府首次“裁厘”方案。计划在当年91,将苏、浙、皖、粤、桂、闽六省厘金予以撤裁,同时对外宣告关税自主。会议还通过《裁撤国内通过税条例》《国定进口关税暂行条例》和《出厂税条例》。次月,国民政府公布具体裁厘计划和时间表,宣布关税自主,外国商品运入中国后不必再征进口货附加税和奢侈品附加税,须征5%子口税,另外普通品加征15%,奢侈品加15%25%57.5%。从表面上看南京政府举办出厂税是为了发展民族工业,但实际上比起厘金来并没有多少优越性。此外,北洋政府依然未倒余火未尽,北伐又不断受到吴佩孚、孙传芳抵抗,迫于国内外形势的压力,1927829,南京政府只得宣布暂缓“裁厘”,第一次“裁厘”就这样流产。

19286月,北伐结束,全国“统一”,在民族资产阶级的强烈要求下,南京国民政府召开经济会议,裁厘的问题再度提上日程。715日,全国裁厘委员会成立,研究讨论裁厘问题,并通过了《裁撤国内通过税,改办特种消费税施行大纲》,决定由各省按期将厘金以及特种货物税、内地通过税及落地税等性质的税费予以裁撤,9月底将厘卡裁撤、归并,11月底全部裁撤完竣。裁撤厘金后,将举办特种消费税。但是,此次裁厘受到地方政府和商人的阻拦,加之国民党内部矛盾日益尖锐和各地反蒋战争的相继爆发,最终国民政府只好宣布暂缓裁厘方案。

193011月,国民党召开第四次全体会议,会议决定在全国范围内裁撤厘金以及类似厘金的通过税。19301214日宋子文主持会议,布置裁厘事宜,次日财政部发布通电,宣布裁厘,在全国裁厘后实行统税制度。统税对象包括棉纱、火柴、水泥三项,随后又将卷烟统税扩大。统税后商品即行全国,不再征税。而且全国上下每种统税税率一致。由于统税是国家税,地方将不重征和截留,因而减少地方官吏中饱私囊的机会。统税选择的品种又为人民消费较大的货品,消除了厘金时代“货无巨细,遇卡抽厘”的弊病。1931年的这次裁厘也并非是一帆风顺。全国其他地方也有继续征税的税局。不过尽管各地裁厘进度不一,但据19315月至12月各省财政特派员的调查和统计,到1931年年底,各省厘税机关征收的厘金以及类似厘金的正杂捐税基本上得以裁撤。至此,历经近八十年的厘金终于寿终正寝。

二、央地关系与厘金制度变迁

(一)晚清至民初的央地关系

晚清太平天国起义爆发后,清政府将权力下放给地方以激励其镇压起义。1861年咸丰皇帝死后,晚清形成联合政体,无论是人事任用、军权还是财政筹饷等,均依赖以曾国藩、李鸿章、左宗棠为首的地方督抚。军队由地方自招,军饷自筹自发,作为国家主要经济收入的厘金完全由地方支配并任意截留。在镇压太平天国起义后,清政府不断尝试恢复中央权限:裁撤湘军,舆论上抑制地方,扬左抑曾、扬淮抑湘,使地方督抚彼此制约,瓦解地方实力。经过调整,中央权势有所回升,但并不能扭转中央权力下移的趋势。在与中央争夺财源问题上,地方往往无视中央与列强协定,照样对洋商征收厘金,还采取降低厘税的方式与子口税争夺税源,虚报、隐匿厘金实收数。

武昌起义爆发后,湖南、陕西、广东等十三个省脱离清政府宣布独立。各省都督表面上服从中央,实际上却自行其事,不断扩大自主权。这一时期,袁世凯虽然掌握着中央政权,但尚不具备统一全国的经济、军事实力。面对政治不稳、财政危机、军事分散的多重挑战,袁世凯利用民众厌倦战乱的心理,加速聚拢中央权力,建立自上而下的中央集权,频繁干预地方事务管理,引起地方政府不满,甚至发生矛盾冲突。矛盾集中表现在军民分治、税源划分、裁军等问题上。1912,湖北都督黎元洪在袁世凯的授意下提出军民分治,很快遭到各地方政府反对,袁世凯不得不妥协退让。这一时期,地方权力分散已严重地干扰国家正常的政治生活秩序,进一步加大了地方离心力。不得已,袁世凯下令停止地方自治、废除《临时约法》、公布《中华民国约法》、解散议会、改组政府、收去都督实权、任命省属最高长官、重新划分税权,加强对地方的控制。随后各省恢复了向中央解款,中央财政压力得以缓解。但是,由于镇压二次革命后论功行赏不均,导致了北洋集团内部分化。张勋、王占元等北洋将领开始对袁世凯产生不满,冯国璋、段祺瑞也因权力分配与袁世凯产生矛盾。为了加强中央集权,北洋政府不得不采取一系列措施以防地方权力的无限扩大。然而,这些措施又进一步触犯了地方的既得利益,中央与地方的矛盾越来越大。

袁世凯去世后,中央政权被军阀势力所瓜分。大军阀争夺中央控制权,小军阀为自保实力,扩张战争不断,导致整个国家军阀混战,极度混乱。中央政权极不稳定,无力统一地方。一方面,掌权的大军阀不断试图以武力统一全国,另一方面,地方军阀却打着“自治”旗号与中央抗衡,拒绝上交财政收入。中央财政危机严重,更加无力控制地方。直到192812月张学良东北易帜,国民党才统一全国,建立南京国民政府。

(二)制度变迁与央地关系

新制度经济学认为:制度的变迁方向和结果是由社会中占强势的利益集团所决定的。由于制度变迁具有利益诱导性,当一种制度形成后,会形成既得利益集团,他们是现存制度的受益人,因而对当前路径有强烈依赖,力求巩固现有制度以保障自身利益不受损,他们会阻碍新的路径选择,即使新的制度更有效率。因此,制度变迁是各利益集团相互博弈的结果,在博弈过程中,各利益集团的力量对比决定着变迁的方向和速度。在厘金制度变迁过程中,中央政府利益集团是发起自上而下的制度变迁的主导者。而地方政府是厘金制度的直接受益人,通过收取厘金、苛卡商民、私吞中饱等,逐渐形成一个力量庞大的利益集团。两个利益集团在制度变迁过程中不断地搏弈,影响着制度变迁的方向和结果。

如上所述,在中国近代厘金制度变迁的过程中,从1853年厘金制度产生、引起争议并提出裁厘,至1931年撤裁成功,厘金的主要支持者和受益人——地方政府与裁厘方——中央政府具有力量悬殊的强弱对比。晚清时期,也就是说自从厘金制度产生时起,中国便经历着中央权力的下移,并且由于厘金产生后,一直由地方政府利益集团自征自管,进一步加速了政权的下移。权力下移的结果就是每当商民反抗、中央政府发起裁厘行动时,地方政府均持反对的态度,甚至凭借其强大的地方势力,公然与中央政府对抗,拒绝裁厘,最终的结果是尽管厘金制度被称之为“恶税”,严重不利于国民,但仍旧屡裁屡存,直到中原大战后,南京国民政府以武力降服了国民党内的其他反对派,统一全国,建立了高度集权的统治,地方政府实力大大削弱,再不足以与中央政府抗衡,这才为厘金的裁撤提供了客观条件,最终裁厘得以成功。

三、对现代税制改革的启示

征税行为直接涉及到政府与纳税人、中央政府与地方政府等多方面的利益关系。我国古代往往采取中央集权式的财政管理体制,地方收入完全靠中央划拨,基本没有属于地方的征税权。厘金的产生虽然具有一定的历史偶然性,属应急而生,但是产生以来,一直是地方财政收入的重要来源,是一种具有“地方税”性质的税种。为了争夺厘金收入,各地方政府与中央政府明争暗斗,不但造成各种浮收加派、苛敛于民的现象,而且进一步恶化了央地关系。因此,厘金制度变迁对于税制变迁过程中如何科学、合理把握中央和地方关系具有一定的借鉴。特别是我国分税制从1994年开始现已经历20余年,确实改善了税权分散的局面,有利于中央宏观调控。但是近几年来,随着社会经济发展,某些地区却频频发生地方政府财政困乏、地方经济发展速度减缓等现象,探求其根源,原因之一便是在财政、税收实践和改革中没有妥善处理好中央与地方的关系。

第一,税权高度集中于中央。分税制客观上要求在中央与地方之间合理划分税权。目前,分税制已实行二十余年,总地来说我国税权仍集中在中央,尽管这种模式有利于中央权威的确立,便于中央政府的宏观调控,但它对地方财政及经济发展却起到一定制约,引起地方与中央的博弈,特别是在支出约束下如果地方缺乏税权,会导致地方债务的增多,还可能引发地方私设税费,甚至由此滋生腐败现象。对此,在税权划分时应做到在确保中央的宏观控制力的基础上,赋予地方相对自主的税权和管理权,确保地方政府享有部分征税权以获得一定的收入来源。特别是对于一些地域性、零散性的税源课税,应更侧重于地方,因地制宜、挖掘地方的税收潜力,有利于推动地方经济发展。此外,应进一步完善对资源税费、房地产税等地方税种的征收和管理工作,对于比较有争议的环境污染税等共享税种,由于其对地方发展影响尤大,应更加谨慎以确保地方利益。

第二,中央与地方财权与事权划分问题。中央与地方间财权与事权匹配,有利于地方政府为居民提供地方性公共产品。当前我国分税制实行中存在一个重要问题就是财权偏重于中央而事权偏重于地方,即中央点菜地方埋单。据统计,2010年至今,财政收入中中央占比52%左右,且呈上升趋势,地方占48%,且有递减趋势。而支出方面,地方财政承担支出的85%,中央仅承担15%左右。作为推动地方经济发展之关键的财权逐步萎缩,而事权日益增加。地方政府承担了过重的支出负担,使得地方财政收入难以满足为辖区居民提供公共物品及服务的需求,同时也加重了中央转移支付压力。对此,财权的划分应以支出责任(事权)的划分为基础,充分考虑地方政府的财政支出需求,本着大权集中于中央,小权下放给地方的原则,在中央与地方财权和事权责任明晰化、合理化的基础上适度降低地方的支出责任,逐步调整中央、地方间财政支出比例,由当前的1585左右调整目标至3070左右,在减少地方政府压力的同时减少地方对中央的依赖。

第三,中央对地方转移支付结构尚待调整。我国地域宽广、人口众多,资源分布不均,加之经济政策等因素,造成地区间经济发展不均衡、财力差异较大。中央对地方的转移支付主要是通过中央财政对地方提供受益外溢的产品或劳务补助等再分配方式,以财政手段逐步缩小地区间经济的不均衡,推动落后地区的发展,促进社会公平。据统计,在分税制初始的1994年,中央对地方财政转移支付为497亿元,2005年时这一数字涨到7330亿元,而2017年则达65218亿元,是1994年的131倍,尽管如此,转移支付实施中还存在诸如专项政策过重、执行落实不透明等问题。面对日益扩大的地方贫富差距,转移支付力度尚待加强,结构仍需调整。需要逐步规范转移支付制度,形成以一般性转移支付为主,专项转移为辅,采取多种支付手段相结合的方式,并在转移支付过程中赋予地方财政更多自主权,因地制宜地自主按需安排支出。同时还应使转移支付更加法制化和透明化,完善相应监督机制,及时跟踪转移支付的落实情况,明确转移支付用途,以提高转移支付效率。

第四,地方税收工作缺乏法律保障,并有转变为中央税或共享税的趋势。目前我国税收正式立法仅3部,尚未形成权威的地方性税法通则,因而地方税法体系不健全,削弱了地方税收的强制力和法律约束力。以原企业所得税为例,其中外资企业部分由人大立法,而非外资部分属行政性法规,两者立法层次不在同一级别,执行时往往需要财政部或税务总局的政策解释,形成诸多不便并容易产生问题。此外,地方税的稳定性相对较差,有改有废有归中央,调整频繁,但其发展趋势是覆盖范围越调越窄,税源正在萎缩,甚至有的在调整过程中被重新归分为中央税或共享税。对此,从长远来看,建立并完善地方税法律体系,加快出台《税收基本法》,提高地方税立法层次,及时修订或废除不符经济发展的税费,使地方财税工作步入法制轨道,控制地方税被中央税归并的趋势,这对正确处理中央与地方关系意义重大。

 

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