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PPP项目物有所值定性评价国际经验及启示

日期:2018/9/10 11:22:23 来源:地方财政研究2018年6期 阅读次数:236

姜宏青 徐晶/中国海洋大学管理学院

 

内容提要:PPP模式能够有效整合政府和社会资本的资源配置优势,近几年在公共基础设施项目建设领域得到广泛应用。在公共项目决策环节合理使用物有所值(VFM)来判断项目是否适合采用PPP模式是国际上通行的评价方法,以此有效控制PPP项目滥用的倾向,保证项目运营模式的优化选择以及政府与社会资本的良性合作。我国对VFM的使用尚不成熟,应借鉴西方国家VFM定性评价的经验,结合我国的PPP发展阶段从优化评价指标及体系、完善定量信息、结合可行性分析框架等方面做出积极的变革。

关键词:PPP  公共项目  物有所值(VFM  定性评价

 

一、引言

随着我国公共基础设施等公共产品的需求不断增加,政府调整公共产品供给和生产方式,采取政府与社会资本合作(PPP)的方式有效配置资源,以增加公共产品的有效供给。近年来,我国PPP模式的发展呈迅猛之势,根据财政部20171027日发布PPP综合信息平台项目库季报,截止20179月,全国入库项目14220个,总投资高达17.8万亿元,整体落地率达35.2%。然而,巨额投资之下的项目是否真的适合PPP模式,是否只是地方政府转嫁已形成的地方存量债务风险,又转嫁未来将要承担的债务风险的噱头[1]?令人忧思。实践中,各地方政府引入物有所值(value for moneyVFM)评价方法作为项目决策的科学依据,来判断项目是否适合采取PPP模式。VFM能够对传统模式和PPP模式进行结构性比选,有效控制PPP项目滥用的倾向,以保障项目运营模式的优化选择以及政府和社会资本方的良性合作。以VFM评价作为项目决策工具,主要包括定性评价与定量评价两种方式。201512月财政部所颁布的PPP物有所值评价指引尚存在诸多不完善之处,各地方政府在施行VFM评价时也出现了诸多争议与困境。一方面,VFM定量评价在实践中操作难度大。大岳咨询总经理金永祥[2]表示,物有所值的定量分析不仅涉及投资和运营成本,还涉及各种风险、政府对传统体制的各种支持、各级政府对PPP的监管成本等因素的货币化、数量化和现值化,计算结果的可靠性非常差,尤其是对于我国这种处于改革变化的经济体而言,结果的可靠性更加值得商榷,因此VFM在我国PPP的决策过程中很难适用。陈思阳和王明吉(2016[3]认为我国VFM定量评价现阶段存在的局限,包括:折现率无法准确确定、无法量化成本效益、风险数据体系不完善、历时数据长久不可靠等等。唐德淼(2016[4]认为采用PPP模式,政府为企业提供的优惠与便利会少于传统模式,但监管成本会较高,因此PPP项目影响因素的准确量化是有难度的。另一方面,VFM定性评价体系不够完善。苑红(2015[5]认为当前我国VFM定性评价中,评审责任主体不明确,导致定性为主的“物有所值”等同于“专家论证会”。同时,我国现行的VFM定性评价体系,并未将社会福利、外部影响等因素纳入评估范围,然而如果缺乏对公众需求、社会和谐等因素的考量,可能会导致项目建设的短视行为,继而难以保证项目最终的成果是否和初衷相符。因此,现阶段我国应弱化或简化VFM定量评价,以保证VFM评价的客观性与决策意义,并且要进一步优化并强化VFM定性评价,在改善现阶段VFM定性评价不足的同时,弥补由于定量评价弱化而导致的负面影响,尽可能提高PPP项目决策的可靠性和可持续性。

VFM定性评价在许多发达国家的研究与应用相对成熟,VFM定性评价的整体框架设计完整,包括:定性评价的定位、指标内容、评价流程与方法等都有较为适宜的设计与做法。由于我国VFM评价起步较晚,其理论研究与实践经验都不够成熟与完善,学习与借鉴其他国家的经验成为完善VFM定性评价体系的有效途径。

二、VFM评价的内涵及本质特征

作为最早使用VFM评价为决策工具的国家,英国在其2004年所颁布的《物有所值评估指南》中,将“物有所值”定义为“商品或服务在整个项目寿命周期内在满足用户要求的前提下费用和质量(或适用性)的最佳组合”[6]。这意味着在VFM评价过程中,所追求的物有所值具有以下内涵:第一,VFM评价所作出的选择是基于大量的、有效的证据,而并非是出于对某个利益相关方的偏向;第二,VFM评价并不是为了选择成本最低的方案,而是以实现项目的预期效果为前提;第三,VFM评价要综合考虑选择在整个项目寿命周期内的费用、质量和风险分担,还包括所有利益相关者的诉求。

根据英国财政部对“物有所值”的定义,VFM评价涉及整个项目寿命周期的费用、质量与风险。基于此,VFM评价表现出以下特征属性:

第一,VFM评价目标具有多元化特征。鉴于PPP模式下政府与私营部门合作的特征,VFM评价的目标应当综合考量政府以及私营部门的目标需求。其中,政府的最终目标是实现社会利益的最大化,然而鉴于公共管理目标多元化的特点,政府的具体目标可能会表现为降低项目投入的成本、提高产品或服务的质量、提升资源配置效率、维护生态环境等;私营部门的目标也具有复杂性,尽管其目标主要是实现经济利益的最大化,但还存在提升企业公众形象、打破进入某行业的壁垒、学习某领域的实践经验等其他目标。因此,VFM评价是一个多元目标体系,其追求的是项目寿命周期内投入、收益、质量与风险的最优组合。

第二,VFM评价对象面向项目全周期。在PPP项目运营过程中,政府与私营部门间的合作不仅周期长,而且合作主体复杂,在不同的阶段有不同的参与主体与利益诉求。因此,VFM评价所面向的评价对象不仅仅是PPP项目中的某一个或某几个阶段,而是整个项目的寿命周期。一方面,由于合作过程的复杂性,政府与社会资方在不同阶段可能存在不同的利益共享、风险共担方案;另一方面,由于各阶段的特殊性,不同阶段投入的成本、存在的风险、产生的效益也会有所差异。所以,出于对项目全周期中成本、质量与风险的综合考虑,VFM评价应当将PPP项目的全周期均纳入评价范围。

第三,VFM评价起到“基准化”作用。VFM评价是指导政府项目决策的“基准”,既可以说是政府项目执行的目标,也可以说是作出项目决策的标准[7]。面对繁冗复杂的项目,VFM评价主要能够解决两大问题,一是这个项目是否“物有所值”,即该项目是否有实行的必要,主要考量的是该项目后期所获得的收益是否能大于前期投入的成本,对于公共部门来说,这里所指的收益包括隐形的社会福利;二是这个项目是否能够采用PPP模式,即该项目实行的方式,主要衡量的是政府、社会资本方以及二者混合模式下,哪种供给模式更加“物有所值”,即更能产生预期的效果与未来价值。当然,评价项目的运营绩效也要以“物有所值”作为参考标准,以考察决策目标是否有效的实现。

三、我国VFM定性评价的现状与问题

(一)我国VFM定性评价发展的现状

为了顺利推行PPP模式下的VFM评价体系,财政部在201512月颁布并实施了《PPP物有所值评价指引(试行)》(以下简称“指引”),为我国VFM评价提供了系统性的指南。该《指引》表示VFM评价包括定性评价与定量评价,现阶段以定性评价为主,对定量评价没有强制性规定[8]

1.VFM定性评价的工作流程

根据《指引》,我国VFM评价工作流程大致分为四个步骤,包括评价准备、定性评价、定量评价以及信息管理。具体来说,评价准备为定性评价及定量评价的展开奠定基础,包括准备评价资料,明确定性评价的流程、指标及其权重,明确是否开展定量评价以及评价结果是否作为决策依据;定性评价是通过召开专家会议,在专家打分的基础上形成定性评价结论;定量评价则根据计算得出的政府方净成本的现值(PPP)与公共部门比较值(PSC值),形成定量评价结论;信息管理的对象主要是与VFM评价相关的信息,包括对这些信息的编制、披露、管理与监管。

PPP项目进展阶段的角度来说,VFM评价一般发生在项目识别、准备阶段以及项目采购阶段[9]。实际中,多数项目会采取一次或两次定性评价。一般而言,第一次VFM定性评价发生于项目识别、准备阶段,首先选定专家成员,然后召开专家组会议,由专家打分并形成意见,最后形成定性评价的结论;第二次VFM定性评价开展于项目采购阶段,重新选定新的专家,依据更加完善的项目资料,重新评分并形成新的评价结果。

2.VFM定性评价的指标体系

VFM定性评价包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标,以及项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性等六项补充评价指标,如表1[8]。其中,补充评价指标主要是六项基本评价指标未涵盖的其他影响因素;在定性评价中,基本指标不可变动,而补充指标的选择可结合项目的具体情况,相对比较灵活。

1  我国VFM定性评价指标

基本指标

全生命周期整合程度

项目全生命周期内各阶段在合同中的整合和管理

风险识别与分配

行业风险及项目风险的清晰识别及优化分配

绩效导向与鼓励创新

绩效标准及监管机制的设置和项目各方面的创新程度

潜在竞争程度

项目内容对社会资本参与竞争的吸引力

政府机构能力

政府转变职能、行政监管、依法履约和项目执行管理等能力

可融资性

项目的市场融资能力

补充指标

项目规模大小

项目的总投资额大小

预期使用寿命长短

项目预期使用寿命

全生命周期成本

测算准确性

对项目成本各组成部分的理解程度及准确估算的可能性

运营收入增长潜力

对项目收入和未来发展情况的预测

行业示范性

在行业中的示范指导作用,包括特色、创新性等

 

根据《指引》的规定,在各项评价指标中,六项基本评价指标权重为80%,其中任一指标权重一般不超过20%;补充评价指标权重为20%,其中任一指标权重一般不超过10%。《指引》对于指标权重裁定并没有统一的规定。此外,《指引》将评价标准分为5个等级并赋予相应分数段,要求项目本级财政部门或PPP中心会同行业主管部门对每项指标制定清晰明确的评分标准。

(二)VFM定性评价存在的问题

1.VFM定性评价体系未贯穿全过程

按照《指引》的规定实践中对定性评价一般会开展一到两次,并且均是在项目前期进行。一方面,定性评价开展的两个阶段,其评价指标是完全一样的,并没有考虑项目的阶段性特点与现有资料的掌握程度等情况;另一方面,定性评价仅在项目前期,作为筛选采购模式的标准,其作用较为单一,并不能满足项目各阶段对于定性分析的需要。

2.VFM定性评价主观性难以消除

目前定性评价是以指引为基准,在实操中,对指标选取及分值的设定的科学性和合理性的评判没有标准及原则,致使分析缺乏深度和精度。究其原因主要有三个方面:一是定性指标评分缺乏评价依据,存在对评价指标的理解和评价指标具体化设定不足的缺陷;二是指标权重的设定,指标权重设定的主观性可以为定性评价调整分值提供“操纵空间”,调低项目不利指标的权重,提高整个定性评价指标的总体评分值;三是补充指标的选择,将有利于调高定性评价分值指标引入,可以影响到定性评价的评分结果。

3.VFM定性评价缺乏量化信息支持

    当前我国缺乏完善的PPP项目数据信息体系,原因在于:一是由于技术与制度的原因我国不能完整搜集并整合PPP项目数据信息作为决策体系的基础;二是部分已有的历史数据的准确性难以保证。因此,在VFM评价中由于缺乏数据信息的支持,不仅增加了定量评价的成本,难以保证定量评价结果的准确性,而且使得VFM定性分析也缺少定量信息作为评价与验证的基础,影响了定性评价的科学性与有效性。

4.VFM定性评价价值导向片面

目前,我国VFM定性评价指标仅包括6个基本指标以及6个补充指标。并且,这12个指标均是以经济效益导向为核心,评价项目的风险、潜力与质量等因素,缺乏对与项目有关的社会福利的考虑[10]PPP作为供给公共产品或服务的模式,需要可持续发展理念进行引导,应该将项目所产生的社会效益、环境效益等因素纳入评价体系之中。

5.VFM定性评价与可行性研究脱节

现行的指引并未明确清晰地界定VFM定性评价与可行性分析的关系,仅要求VFM评价在可行性研究之后进行。然而,两者在内容上有很强的关联性,传统的可行性研究体系中包括了财务分析、经济费用效益分析、经济费用效果分析等多种评价体系,而VFM定性评价则属于经济分析中定性分析的范畴。从二者间的逻辑关系上看,VFM定性评价应该成为可行性研究框架的一个部分。我国当前的做法是将VFM定性评价与可行性研究割裂开来,一方面VFM定性评价与可行性研究存在内容上的重复,这会增加论证的成本;另一方面,如果离开可行性研究对项目进行全方位专业论证,VFM定性评价仅从财务、商业、经济等视角评价项目的可行性,将缺乏论证基础。

四、国外VFM定性评价的实践与发展

(一)国外VFM定性评价的现状

1.国的全流程定性评价[6]

英国是最早在PPP模式下采用VFM评价作为决策工具的国家,也是VFM评价体系使用最成熟、最广泛的国家之一。英国VFM定性评价以可行性、有益性与可实现性三个要素为核心,贯穿规划层面、项目层面与采购层面三个阶段。根据每个阶段的特点,评价指标的设置也各有侧重,层层深入,层次分明(如图1)。第一阶段的定性评价侧重于分析项目中与成本、金融变量没有直接关系的因素,并考量这些因素的可行性、有益性以及可实现性;第二阶段的定性评价则是在第一阶段的基础上,进一步证实评价结果的真实性与有效性;第三阶段的定性评价主要是持续评估物有所值的驱动因素是否一直存在,直至财务关闭。并且,前一阶段的VFM定性评价会以后一阶段的VFM评价结果为基础,以保证VFM定性评价的连贯性与内在一致性。

1  英国VFM定性评价流程图

 

2.加拿大递进式定性评价[11-12]

加拿大的VFM评价包括适宜性评估(Suitability Assessment)与采购方式分析(Procurement Options Analysis),其中,前者是筛选具备PPP模式的潜力与可行性的项目,后者是与传统方式相比较,确定项目是否采取PPP。只有通过了适宜性评估的项目才能进行采购方式分析。适宜性评估的主要内容是依据项目情况对12个基本指标逐一评分,该评估采用百分制并规定了5个层级的评分标准。采购方式分析中的定性评价则主要包括三个部分:定性评价标准与评分方法、采购模式的比较与分析以及敏感性分析与解决措施。同时,由于各部分的功能与目标不同,加拿大财政部对其信息来源、完成情况等都有着不同的规定(如图2)。加拿大VFM定性评价共设定了18个通用指标,实践中按项目的具体情况选用7-10个指标,并且要尽可能的避免同一内容在定性评价与定量评价中的重复考虑。

2  加拿大VFM定性评价流程图

 

3.德国的分阶段定性评价[13]

德国VFM评价一般分为三个阶段,即项目识别阶段、项目准备阶段和项目采购阶段。[13]其中,第一阶段以定性评价为主,通过PPP适用性测试,初步判断项目是否适合采用PPP模式;第二阶段以定量评价为主,以定性评价为辅,粗略估计PSC值;第三阶段则是通过精确计算PSC值,比较分析并作出最终决策。定性评价的结果一定程度上会影响定量评价的细致程度;在三个阶段中,只要任何一个阶段无法得到VFM,则采取传统供给模式(如图3)。

3  德国VFM评价流程图

 

然而,德国的指引并未对VFM定性评价作出统一的标准与规范,只是提出了逐个项目评价的建议,并且提出要考虑PPP项目整体特征、特定行业标准、相关契约标准以及具体项目标准等因素。

(二)国外VFM定性评价对我国的启示

1.VFM定性评价的阶段性特征

    英国、加拿大及德国等国家的VFM定性评价都具有显著的阶段性特点,这些国家根据VFM评价影响力、数据掌握多寡等因素的变化,而调整VFM定性评价的比重。根据英国财政部的相关政策,VFM定性评价依据PPP项目发展的时间顺序,可大致分为三个部分,即项目群层级、项目层级与采购层级。其中,前两个阶段的评价主要以定量评价为主,定性评价为辅,而到了第三个阶段,则只有定性评价,没有定量评价。这是因为随着项目的推进,VFM评价对项目实施效果产生的实质性影响力逐步下降,而英国更为强调或信赖定量测量。因此,在项目的前期会比较注重定量评价。加拿大的VFM定性评价分为三个步骤,包括即确定指标体系与权重、专家评分以及结合敏感性分析得出结论,并且评价主要发生于PPP项目的前期阶段,为选择采购模式提供科学依据。德国VFM定性评价也贯穿了整个PPP项目,与英国不同的是,德国VFM定性评价的重要性逐渐下降,这是因为随着PPP项目的进展,与该项目有关的信息逐渐充实,使得PSC值逐步精细化、准确化,因此,定量评价的比重逐步上升,而定性评价的比重逐渐下降。

2.VFM定性评价的功能定位

VFM评价包括定量评价与定性评价两个部分,对于二者定位及关系的处理,英国、加拿大及德国等国基于自身的信任偏好、政策指向、信息掌握等因素,处理方式有所差别。在英国的VFM评价中,定性评价的作用在于为定量评价构建路径,而定量评价的结果则支持了全面评价的结果。这主要是由于,英国更加信赖以科学依据为基础的定量测算,而对以主观判断为基础的定性评价持有怀疑态度。然而,英国定量测算的方法受到了大量的质疑,例如计算缺少真实数据、对于风险、折现率等方面的假设过于乐观等。对于德国而言,同样是主要以定量分析为主,并会参考一些定性的标准。而加拿大的相关政策文件则表明,在综合考虑定性分析与定量分析的基础上,选择能最大程度上满足各方利益诉求的采购模式;并解释道,当定性分析与定量分析的结果存在分歧时,相关部门或机构应当比照定性标准,重新评估各个采购模式。

3.VFM定性评价的指标体系

VFM定性评价的指标体系是实现VFM定性测量的重要载体和具体形式,英国与加拿大等国在设计指标体系时,对项目的阶段特征、项目差异等方面都有所侧重与考量。对于英国的VFM定性评价指标体系而言,主要以可行性、有益性与可实现性为核心,根据PPP项目各阶段的特征,设置了层次清晰的指标体系,具体包括项目群层级11个、项目层级8个以及采购层级5个。英国的定性评价指标层级分明,契合了项目各阶段的特点,然而没有考虑到项目之间的差异性。在加拿大的VFM定性评价指标体系中,设置了18个通用性指标,在进行定性评价时,根据各个项目的特点,选取710个指标,并根据指标的重要性赋予相应的权重。加拿大的定性评价指标,能够更好地结合各个项目的特点,具有灵活性,然而,如何规范指标选取、权重赋予的过程,是良好实现定性评价的关键。

五、完善我国VFM定性评价的策略

(一)考虑项目阶段性特点,建立层次分明的评价体系

基于我国阶段划分与指标内容不匹配、项目进展与定性评价不紧密的现状,我国应充分结合项目各个阶段,建立贯穿项目全周期的定性评价体系。具体来说,在项目初期,定性评价侧重于筛选最优方案,其评价指标应当尽可能的全面,尤其是与项目有关的社会福利及外部影响;在项目中期,定性评价的重心在于监控项目的进展情况,其评价指标应主要集中于项目本身,如项目的投入、风险以及质量等;在项目后期,定性评价需更加注重项目的实施效果,其评价指标则应以项目运营为主。并且,基于我国PPP滥用、伪PPP盛行的现实,应强化VFM评价的法律效力,即对于任一阶段不满足VFM评价的项目,予以取消、中止或变更供给方式的处理,这在一定程度上也能弥补目前我国对PPP监管不足的缺陷。

(二)依据信息的掌握程度,及时调整定性评价的定位

指引强调目前的VFM评价以定性评价为主,其中一个很重要的原因在于我国缺少真实准确的数据,难以在投资、折现率、风险分担等方面作出科学可信的评估。然而,定性评价主要以主观评价为基础,这不利于保持VFM评价的客观性。在我国现实背景下,如何兼顾二者的优势,既实现定性评价的有效引导,又保证定量评价的严谨客观,其关键在于处理好二者的定位问题。从项目全生命周期来看,项目前期所掌握的信息量较少,却承担筛选的重要作用,项目后期数据逐渐丰富,但VFM评价对项目的影响却在减少。基于此,在项目前期,一方面应健全VFM定性评价指标体系,兼顾项目评价的全面性与灵活性、经济效益与社会效益,另一方面应规范VFM评价流程,保证评价的合规性与合法性,避免定性评价流于形式。在项目后期,鉴于信息量逐步丰富与项目各阶段重点的转移,可以逐渐提升定量评价的重要程度,相应地降低定性评价的比重。

(三)尽快地完善定量信息,为定性分析提供数据支撑

我国由于缺乏完善的信息系统支撑,定量信息获取成本高且缺少准确性,使得VFM定性评价缺乏科学支撑。在VFM评价中,定量与定性分析相辅相成,定量信息能够为定性分析提供验证支持,定性信息能够为定量分析指引方向。因此,基于我国的现实,应尽快建立并完善PPP项目的数据体系,包括建立和完善PPP项目的会计核算系统,全面反映项目资金运动和项目成本信息,建立有效的会计信息披露体系,提供客观真实的定量信息,以促进定性分析的科学性与有效性。此外,随着我国PPP不断发展,PPP相关经验和数据愈发丰富,信息公开制度也日趋成熟。这些历史案例与经验数据也能够为VFM评价提供良好的基础,例如,对于行业、规模、地区相近的项目,可以利用比较分析、评估测算等方式来实现定量评价,这对项目同样具有参考价值。

(四)基于项目共性与个性,健全并优化定性评价指标

鉴于我国目前VFM定性评价指标不够全面、不够灵活的现状,结合国外的实践经验,我国可以从两方面构建评价指标体系。一是从项目阶段的角度,分别设计具有各个项目阶段性特征的评价指标。如,在项目识别阶段,主要目标在于筛选适用于PPP模式的项目,该阶段的评价指标应以与项目公益性、可行性等非经济性因素相关的指标为主;在项目准备阶段,注重评判项目经济意义上的“物有所值”,在该阶段应主要对项目的成本与收益进行评估分析,以费用确定性、收益稳定性、市场竞争力等指标为主;在项目采购阶段,其目标是提高PPP项目的供给效率和目标质量,在该阶段不仅要关注采购原始的投入与成本,而是要关注项目的整个生命周期,要求其综合成本“物有所值”,因此评价指标应以项目的整合性、集合性以及全寿命周期的安全性等整体性指标为主。二是从项目特殊性的角度,从已设置的指标中选取符合具体项目的指标。以养老业PPP项目为例,该类项目应增设服务宗旨、服务供给公平、服务种类、数量及质量等软性评价指标。此外,在设置评分标准时,尽量避免奇数的分数档(如五个、七个),因为从过往经验中发现,评审人往往倾向于选择中立项(如七个分数档,则4为中立项)。

(五)结合可行性分析框架,构建完善的定性评价体系

加拿大的定性评价与适宜性评价、采购模式等联系紧密,整合形成完整化、体系化的评价体系。而我国在过去三十多年间,已经摸索出了成熟的、完善的可行性研究框架,因此,应当在现有可行性研究体系的基础上,逐步整合、巩固VFM定性评价与成本效益分析、工程建设分析等分析体系之间的关系,VFM定性评价不仅是基于财务与经济学视角评价项目的经济性、效率和效能,还要从工程与技术层面出发评价项目的科学性与可行性,以实现工程技术、供给模式、融资方案等各类要素总体层面上的“物有所值”。将可行性分析框架与VFM评价体系进行全方位、系统性整合,在完善定性评价体系、夯实定性评价基础的同时,构建一个系统化、标准化的项目评价体系,以促进PPP事业健康发展。

 

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