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张兴/协同视野下的财政支出绩效评价——以X市职业教育项目为例

日期:2017/11/3 16:56:45 来源:地方财政研究2017年7期 阅读次数:1027

厦门大学

 

内容提要:财政支出绩效评价是预算绩效管理改革的核心内容,备受各级政府重视。传统财政支出绩效评价模式默认评价主体完全理性、信息完全、以评促改,种种假设缺乏现实依据,导致评价活动受阻。首先,将财政支出绩效评价与协同学理论相结合是基于实践发展的需要;其次,公共项目作为复杂系统与协同学理论具有契合性,协同学的系统观、涨落与相变、自组织等理论观点启蒙财政支出绩效评价创新。本文基于对X市职业教育项目评价实践的审视和反思,从评价参与主体、评价指标、评价方法和结果应用等四个维度构建了财政支出绩效协同评价的新模式。

关键词:财政支出绩效  协同学  协同评价  职业教育项目

 

一、问题提出

财政乃庶政之母,邦国之本。2015年新《预算法》以讲求绩效为原则,要求“各级政府、各部门、各单位对预算支出情况开展绩效评价”,绩效评价结果作为预算编制依据。尽管财政支出绩效评价在我国已历经十余年,但理论上缺少创新和突破,实践中千篇一律,进一步深入面临瓶颈:如角色冲突、体系庞杂、方法悖论、现实困惑、法律依据缺失等。[1]追根溯源,当前对财政支出绩效评价作用机制的认知建立在一系列假设的基础上,但假设本身缺乏事实依据。

首先,假设评价主体完全理性,摆脱了自利取向。无论是从“3E”到“4E”的演化,抑或产出与效果的区分,都反映出绩效评价被打上了深刻的理性烙印。“西蒙指出,行政决策者都希望能够做出理性选择,即惟一的最佳选择。但是在制定理性决策时往往会发生许多决策者预料之外的事情,使决策者很难做到最佳方案的选择”,[2]绩效评价概莫如是。尽管评价过程从来不乏对“客观、公正”的强调,但评价主体的有限理性决定了评价结果只能是“一家之言”。绝对的客观、公正不仅假定了评价主体在认知上的完全理性,也假定了评价主体在道德上的完全无私和公利。评价实践中,不同评价项目千差万别,鉴于其专业性、复杂性及利益多元化,评价主体既不能做到完全理性的认知,也不能确保不受评价对象的利益游说或为了降低工作难度得过且过。其次,假设信息完全。绩效评价以信息为基础和依据,已往绩效评价默认了信息完全,与客观事实不符。指标信息获取困难已成为制约绩效评价的主要因素,其中以目标值的确定最为困难。究其原因,评价对象出于自身利益刻意隐瞒真实信息;单个公共项目作为整体的一部分,其效益无法直接测量;在同时缺少国际国内标准、行业标准和预期目标的情况下,目标值悬而待决;技术障碍导致信息无法准确测量;政府信息不透明,无法比较不同地区同类项目绩效水平等。信息不完全导致评价过程模糊、评价结果有失公允。最后,假设以“评”能够促“改”。绩效改进是绩效评价的根本目的,以评促改看似名正言顺,实则举步艰难。从评价结果到绩效改进并非顺理成章,结果应用的有效性取决于奖惩手段能否调动评价对象的公共服务动机。事实上,包括政府部门、事业单位在内的公共部门奖惩机制僵化,奖惩方式单一,绩效评价作为专项评价,尤其缺少法律依据以及强制性、权威性。结果应用囿于公共部门奖惩体制,难以对评价对象施加有效影响,对纠正评价对象安于现状的弊病作用有限。

长期以来,国内公共部门绩效评价研究缺少基于本土实践经验的理论创新,西方理论“水土不服”直接影响实务工作开展,推动财政支出绩效评价的理论创新已迫在眉睫,对指导地方政府财政支出绩效评价实践具有重要的现实意义。

二、协同学理论契合性与启示

哈肯认为协同学并不能够解决所有问题,但是至少可以引入一些新的思想,而这些思想可能产生启发。[3]协同学精神就是改变控制参量,通过自组织的作用使系统发生质变,即从一个状态到另一个状态的变化。[3]协同学从协同的视角研究系统的存在形式、运作机制和演化机制,[4]有助于从理论上理解财政支出绩效评价的作用机制,即通过绩效评价如何能够改进项目绩效,并为优化评价方法提供启示。

()协同学以系统作为研究对象

协同学即关于协作的科学。[5]按照哈肯的说法,协同学是一门研究系统(结构)的横断学科,研究远离平衡的系统如何通过自组织产生时间、空间或功能结构。[6]协同学的研究对象是由不同性质的子系统(诸如电子、原子、分子、细胞、神经元、力学元、光子、器官、动物乃至人类)所构成的各种系统。[7]横断即不限于传统的某一学科,自然界或人类社会中的各种结构原则上都是其研究对象。贝塔朗菲认为系统是相互联系、相互作用的诸多元素的综合体。凡需要处理多样性的统一,差异的整合、不同部分的藕合、不同行为的协调、不同阶段的衔接、不同结构或形态的转变以及总体布局、长期预测、目标优化、资源配置、信息创生与利用之类问题,都是具有系统意义的问题[8]

财政支出是公共项目的载体,财政支出绩效评价是公共项目评价的形式之一,公共项目则是一个包含了多维要素的复杂系统。以职业教育财政支出为例,从责任主体来看,不仅包括各中职、高职院校及供应商,教育主管部门和财政部门作为项目立项审核、审批部门,对财政资金使用负有监管责任。此外,部分项目是执行上级政府政策,上级政府应为项目立项可行性负责。从支出内容来看,职业教育专项是由基础设施建设、设备购置、合作办学、师资培训、技能竞赛、校企合作等多个子项目构成的项目系统。从项目过程来看,经历了项目论证、项目执行、项目监管等多个环节。职业教育项目的系统属性可见一斑,纳入协同学研究范畴具有合理性。

官僚制理论的知识基础是近代科学的还原论还原论原子基质的线性相加解释物质世界。[9]财政支出绩效评价多由财政部门作为发起者,项目主管部门、资金使用单位等作为评价对象,这是西方科学典型的“分析”方法。“分析”方法认为系统各部分及其性质是客观给定的,只需要从部分的性质便可推断系统属性。但是,即使知道了每一组分的性质,也不一定清楚他们组合成整体的性质,总体不等于而是大于部分之和。[6]一个系统经由子系统之间通过信息、能量、物质交换协同产生某种总体效应,这种总体效应可能具备某种微观子系统不具备的全新性质。[5]与之相反,协同学采用“综合”的研究方法,着重研究各部分之间如何以协调一致的行动产生整体结构。

以财政支出为载体的公共项目绩效是一个整体性、系统性、宏观性的概念,与公共项目各责任主体、实施过程及其子项目都有密不可分的关系。财政支出绩效评价采用分析方法,得到的评价结果是局部绩效而非系统绩效,不能反映公共项目真实的产出、效果及其成因。已往财政支出绩效评价将作为整体的部分割裂开来,通常是财政部门评价主管部门和资金使用单位或主管部门评价资金使用单位。显然,公共项目绩效并非仅由主管部门或资金使用单位决定,与财政部门以及公共项目的决策者密不可分。系统绩效并非局部产出的累加,而是取决于公共项目各主体、各环节、各部分能否通过协同形成系统的合力。以系统作为研究对象的协同学理论有助于深化对公共项目整体绩效的理解。

因此,笔者认为财政支出绩效评价应突破还原论的“分析”方法,采用协同学“综合”的研究方法解决复杂系统的问题。系统宏观上的性质及其变化,是由子系统之间不同的关联和协同方式决定。财政支出绩效评价应从微观的、部分的、割裂的研究视角转向宏观的、系统的、协同的研究视角,协同学作为复杂性科学的分支为改进财政支出绩效评价方式方法提供理论指导。

()涨落是有序之源

哈肯将随机论和动力论结合起来解释系统的相变过程,他认为即使是处于有序状态的系统也并非静止的,子系统间的运动和耦合所产生的涨落使得系统结构产生新的“萌芽状态”。涨落即系统偏离平均值的起伏现象,多数涨落得不到大多数子系统的响应而迅速衰减,反之得到大多数子系统积极响应的涨落便会放大,由局部波及系统,成为推动系统进入新的有序状态的巨涨落。子系统之间的协同合作产生宏观的有序结构,这是协同的第一层含义。从随机论看,涨落是形成有序结构的动力,涨落是有序之源。虽然各种内容涨落的出现是偶然的,但只有符合边界条件的涨落才会得响应和放大。从动力学来看,系统演化的结局是由边界条件决定的。[10]

协同学运用涨落描述系统相变,启发我们进一步理解绩效评价的作用机制。绩效评价实施前,公共项目系统处于稳定状态。绩效评价目的是充当一种巨涨落,为公共项目系统形成新的有序结构创造动力。但是,并非所有绩效评价都能促成公共项目系统形成新的有序,绩效评价只有得到公共项目系统内部大多数子系统的积极响应,同时符合边界条件,才有可能将效果放大成为巨涨落。公共项目系统“相变”过程,一方面需要将各子系统尽可能纳入绩效评价之中,使其涵盖公共项目各部分、各环节;另一方面,绩效评价需要争取子系统各方面的认同和支持,关键是瞄准并满足公共项目系统相变的“边界条件”。

()自组织理论

自组织理论是协同学的核心理论。环境提供的能量流和物质流是系统相变的必要条件,但系统并未从环境中得到怎样组织起来形成什么样的结构以及如何来维持发展这种结构的信息。因此,系统相变是在一定的环境条件下由系统内部自身组织起来的,并通过各种形式的信息反馈来控制和强化着这种组织的结果,最终形成自组织结构。[10]自组织结构能够把外界以无规形式提供的能量和物质转变为有序的形式。自组织与控制论相比,后者是一种硬控制、直接控制,必须建立约束以使系统达到给定的目标;自组织是一种软控制,不需要目标且不会对系统的每一部分行为进行控制。协同学理论认为在外界提供均匀的约束时系统也可以演化出某种特定结构。[5]哈肯用协同学的方法研究官僚主义,协同学系统的许多例子已经证明,上级部门对下级部门办事方式的积极干预,可能导致混沌状态,也就是使它的实际功能与原来期望的功能不符。[11]绩效评价作为一种系统外部干预,并非一定产生有序,也可能导致混乱。从协同学角度而言,问题的解决需要在较低水平上允许更多自组织,即只剩下一般性的规定,减少信息流通量,子系统可以因地制宜和创造性地补充。绩效评价对公共项目子系统的干预并非面面俱到即好,需要发挥子系统的自组织作用。

就职业教育项目绩效评价而言,无论第三方抑或财政部门,对职业教育的认识远不如教育主管部门和职业院校,由第三方或财政部门制定绩效评价指标,经常发生指标操作性不强、甚至脱离实际的问题。鉴于职业教育的专业性和复杂性,由任何外部主体单独组织绩效评价恐难胜任自组织理论为化解该难题指明方向,即充分发挥教育主管部门和职业院校等子系统的自组织作用,使之从已往单纯作为被评对象的角色中解放出来,同时充当评价主体,多方协同合作制定评价指标。不仅如此,评价也要“有所为有所不为”,评得过多、管得过严并不利于提升公共项目绩效,反而可能扰乱系统内部的原有秩序。绩效评价应抓关键指标,给子系统留下自组织空间。

三、协同评价:财政支出绩效评价模式创新

财政支出绩效协同评价是以协同学为理论基础,以提升公共项目整体绩效为目的,强调公共项目各主体积极参与评价过程和结果应用,通过协商对存在的问题、问题能够解决的程度及方案达成一致。继而各方共同签订绩效改进协议并向社会公开。协同评价区别于旧的评价模式,在参与主体、指标体系、评价方法和结果应用等四个维度呈现显著特点。

()参与主体

基于协同学理论,协同评价的参与主体主要关注两个方面:一是参与主体要体现系统观,重视财政支出整体效应的涌现;二是评价过程如何实现不同子系统的积极响应。协同评价主张将全部参与主体纳入评估过程,从而涵盖公共项目各子系统。

首先,协同评价应由独立于公共项目之外的人大担任组织者。X市职业教育项目绩效评价由财政局下属的财政审核中心出任组织者,其弊端如下:第一,延长了组织方与实施方之间的委托—代理层级。财政审核中心作为财政局代理人,仅是名义上的委托方,财政局掌握决策权。导致财政局、财政审核中心、第三方之间形成多重委托、多头管理,增加了评价过程中的信息流通,致使评价工作反复,降低工作效率;第二,财政局与作为评价对象的教育局级别相同,且不具有法定考评权。财政审核中心级别更低,作为绩效评价的组织者权威有限,资源调度能力有限,导致评价过程中相关单位配合度低;第三,财政审核中心与财政局目标定位不同。财政局重视绩效评价旨在优化财政预算和支出结构。但对财政审核中心而言,组织开展绩效评价主要目标是完成上级交办的任务。而且后者缺少决策权、自主权导致绩效评价工作重心偏离项目绩效,唯上级意志是从,在没有上级监督的情况下得过且过;第四,评价对象不仅是资金使用单位,理应包括项目主管部门和财政部门,前者负责项目论证和立项,后者负责公共项目预算审核批复、资金的统筹和调配,均与财政支出绩效密不可分。事实上,财政部门组织绩效评价,无疑会回避自身责任。与财政部门相比,人大更适合担当绩效评价的组织者。一方面,人大不直接参与财政支出项目,具有相对独立性,有利于绩效评价过程和结果的客观公正;另一方面,监督权是地方人大的法定职权之一,财政支出绩效评价可以作为人大履行法定监督职能的有效方式。

其次,绩效评价实施应委托第三方,其主要优势是独立性、专业性、多样性和权威性,[12]亦是X市职业教育项目绩效评价的主要经验。不仅如此,X市绩效评价引入专家评审作为“第四方评价”,既是对公共项目绩效的评价,也是对第三方评价者的评价和监督。评价本质上是主观的,由于主客观原因第三方评价亦非尽善尽美,引入专家评审有助于弥补第三方评价的不足。评价项目相关领域的专家是绩效评价不可或缺的参与者。公众作为公共项目受众对绩效最有发言权,第三方来自民间、贴近民众,在征集民意方面比政府部门更容易让民众讲真话、吐真言。此外,新闻媒体作为“第四种权力”的作用不容忽视,评价结果需要借助媒体向社会公开,接受社会各界监督。需要强调的是,评价对象的选择需因而异,即区分财政资金用途:一类是补贴性质的财政支出,不涉及具体支出事项,如职业教育项目的奖助学金支出;另一类是用于完成特定事项,如职业教育项目的基建、设备购置、师资培训、合作办学等。

()指标体系

绩效评价指标设计的重要性和技术难度不言而喻,其中评价谁,由谁评的问题最为棘手。指标设计亦能够从协同学理论中汲取养分。

首先,设计指标体系离不开系统观。财政支出项目作为一个系统,整体绩效的涌现有赖于各部分协同。项目绩效是一个宏观的、整体性的、抽象的概念,是对微观、具体的项目立项、项目执行等各环节工作产出和效果的系统反映。项目绩效的整体性、抽象性、复杂性决定了绩效评价必须从局部的、具体的环节入手。从项目过程来看,对项目立项、项目执行的评价不可或缺,这在已往的指标体系中也得以体现。但是,已往评价指标体系单纯从过程维度划分,忽视了不同指标评价对象的差异,将针对不同评价对象的指标置于同一指标体系,导致不同指标“张冠李戴”,评价对象为职权范围外的指标喊冤叫屈。矛盾在于指标制定者认识到了项目过程的多元,却忽略了项目主体的多元,混淆了不同主体的权责对应关系,错误地将项目立项、项目执行等全部过程设计为针对执行主体的评价指标,意味着将全部责任归于执行者,评价结果有失客观公正,更不利于结果应用和绩效改进。绩效评价本质上是基于主观判断从整体到局部再到整体的系统性评价,局部的、微观的评价旨在为系统的、宏观的整体绩效评价提供判断依据。指标设计的系统观要求从过程多元、主体多元、权责多元的角度理清评价指标与评价对象的对应关系,经此制定的评价指标体系条理性和可操作性更强。

其次,设计指标需要相关主体协同参与,协同有助于消除信息不对称,提升各方对评价指标的认同度和回应性。尽管第三方主导绩效评价具有专业化优势,但财政支出绩效评价涉及领域众多,第三方并非无所不通、无所不精,尤其是面对专业性强、问题复杂的评价项目,在缺少相关领域评价经验的情况下,往往陷入“信息不对称”的困境。以X市职业教育项目为例,当前职业教育发展已然矛盾重重,第三方对职业教育事业缺少深入、具体的研究经验,直接影响绩效评价指标的制定。尽管第三方聘请了教育学专业人员参与研究,并组织了多次调研,但结果表明依旧不足以解决“信息不对称”问题,部分指标实际可操作性不强。在职业教育项目绩效评价过程中,笔者作为第三方成员深刻体会到吸纳评价对象(职业学校)参与指标设计对解决信息不对称问题的重要性。所谓吸纳评价对象参与指标设计,不仅仅是指标制定过程中听取评价对象意见,而是遴选特定评价对象加入第三方团队,作为评价主体参与指标设计,发挥评价对象的信息优势弥补第三方的信息短板。作为一种评价策略,这不仅有助于弥补第三方信息劣势,使评价指标更切合实际,提高评价对象的认同度,也有助于从“内部瓦解”评价对象,避免评价对象“抱团”抵制评价,提高评价对象的参与度和回应性。

()评价方法

量化评价在绩效评价方法中占据主流,强调以可量化的变量作为指标构建的基础,重视量化指标和公众满意度测评。政府部门在财政支出绩效评价过程中亦为“大势所趋”,评价方法过分强调定量,甚至认为只有定量评价才称得上客观公正、有说服力,亦不乏为了定量而定量强制规定指标体系中定量指标比例的极端案例。理论上,量化评价作为实证研究典范,是将自然科学的研究方法和评判标准用于社会科学,试图通过对自变量和因变量的操作化研究进行因果推论。定量研究的优点是能够在有限的问题里面测量出许多预期的反应,易于比较和统计。局限性在于评价指标及权重的选取“断章取义”,量化评价简化并假设了评价指标与项目绩效的因果关系,不能排除指标因变量以外的因素对自变量的影响。换言之,即以偏概全,用局部信息代替整体信息,而不是采用系统观视角对公共项目进行全方位、全过程、全背景的观察和测量。这也导致了定量评价单向性弊端,易将评价主体与评价对象置于对立面,影响绩效评价的深度。

协同学意义上,绩效评价方法不仅服务于获取客观公正的评价结果,更深层次上也是谋求各方积极响应和认同的途径。评价本质上是主观的,量化的数据仅是支撑主观判断的依据之一。弥补定量评价的不足需要辅以定性的评价方法,首先是开放式访谈。深入的开放式访谈未限定分析框架和范围,能够收集内容更为全面详实的定性材料,包括对情境、事件、交互行动和被观察行为的详细描述,以及有关人员的经验、态度、信念和思想等人类经验世界的原始材料,避免将制度化的活动或人们的经验像典型的问卷或测验的反应选项那般划归到已经决定的或标准化的项目中。[13]有利于深入挖掘公共项目的细节和过程,勾勒出公共项目的全景图像,在此基础上推断公共项目整体绩效水平。访谈是一种双向的协同评价方法,基于访谈对绩效结果的判断不再是“一家之言”,有助于在各方协商的基础上达成共识。访谈不再局限于公共项目参与者的外显行为,能够启发思考更深刻的问题,访谈过程也是评价和反省的过程。此时的评价不再是评价主体与评价对象对立的、单向的评价,而是协商合作、双向反馈的评价。如果绩效评价单纯强调结果导向,忽视对过程的评价,则不利于评价后的绩效改进。

主观判断存在偏颇的风险,其结果充其量只能是无限接近事实。弥补主观判断可能存在的遗漏和风险,专家评审不失为有效手段。专家评审形式上多采用座谈、答辩的形式,内容上评审专家不仅评价财政支出项目的绩效水平,同时评价第三方绩效评价的初步结果,形成对评价者的评价。经验表明,专家评审有利于纠正第三方初步评价结果的偏颇,为深入挖掘问题提供线索。更重要的是,专家评审作为矛盾“缓冲带”能够协调各方意见,凝聚更广泛的共识。

()结果应用

绩效评价被政府部门当作监督和鞭策评价对象的负向激励机制,动辄问责。但是,基于事后评价的问责有滞后性,并非一定有助于工作改进,过多强调负激励反而阻碍绩效评价工作。例如,X市职业教育发展中存在的问题,并非某个职校或个人原因导致,其中既有历史因素的沉淀,更重要的是现行教育制度、管理体制的弊端。公共部门的惰性突出地表现为“不求有功、但求无过、照章办事、不做不错”。绩效评价一旦涉及切身利益,评价对象往往激烈反弹,把“照章办事”作为推诿责任的主要理由。绩效评价工作后期,相互推诿、扯皮的现象屡见不鲜。如果第三方作为绩效评价实施者,同样会承受来自评价对象的巨大压力。在缺少外部有效监督和干预的情况下,第三方理性的策略选择是向评价对象妥协。然而,如若第三方不能坚守独立、客观、公正的立场,绩效评价难免又会沦为你好、我好、大家好献媚之举。

当自组织产生时往往存在多种等价的选择,如果我们期望系统以某种方式行动,必须通过某种方法加以调节。[5]结果应用是绩效评价作为管理工具的根本价值所在,倚助结果应用提升绩效水平的关键在于缔造协同机制,敦促各方对绩效改进方案达成共识。结果应用的优先策略是弱化对既往绩效责任的负激励,强化对今后绩效改进的正激励,以此调动相关责任主体的工作积极性、事业心和责任感,为体制内僵化的激励模式输入动力。

具体而言,在得到初步评价结果后,增设“绩效问题会诊”和“签订绩效改进协议”两个环节。以“绩效问题会诊”取代当前的评价报告反馈,由第三方组织人大、财政部门、项目主管部门、资金使用单位等逐项分析报告中存在的问题,集思广益,在充分听取评价对象意见和建议的基础上制定项目绩效改进方案,从而形成财政支出项目的二次决策。但是,二次决策不是要解决公共项目存在的所有问题,而是就“哪些问题能够解决以及能够解决到什么程度”达成共识,渐进式改良比一步到位式变革更具可操作性。最后,相关责任主体将各自问题改进方案和承诺以绩效改进协议的形式确定,条件许可的情况下附带适当的奖惩条款。进一步,绩效评价报告和绩效改进协议通过新闻媒体向社会公开,社会舆论和公众监督是促使绩效改进的有效方式。

四、研究结论

协同学理论与财政支出绩效评价具有契合性,突破了传统的还原论,体现了方法论和思维方式的革新,为创新绩效评价模式提供了新思路。财政支出是公共项目的载体,公共项目绩效评价具有系统属性。系统论认为,凡系统必有结构,系统结构决定系统功能,协同形成结构,竞争促进发展,这是相变过程中的普遍规律。[10]绩效评价作为一种考评、监督方式,在实践中通常作为负向激励机制发挥作用,视同评价主体与评价对象之间的竞争,体现出明显的控制论色彩。控制论作为一种硬控制、直接控制、确定控制,主张外界以特定的、明确的方式对系统施加控制,来实现既定目的。但是,激发公共项目系统相变,即功能的优化不能仅依靠“硬控制”,协同形成结构,结构决定功能。协同学的控制是一种软控制、间接控制、不确定的控制,也有助于促使系统演化形成某种新结构。[5]对公共项目的管理和评估,可以同时采用两种类型的控制。协同评估即是以解决绩效评价的实践问题为导向,融合协同学理论对财政支出绩效评价理念和方法的一次探索和创新。

 

参考文献:

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5[]H.哈肯.协同学理论与应用,杨炳奕译.中国科学技术出版社,北京.P10.

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11[]赫尔曼·哈肯,协同学——大自然构成的奥秘,凌复华译.上海译文出版社,上海.P142.

12〕郑方辉,毕紫薇,第三方绩效评价与服务型政府建设.华南理工大学学报(社会科学版),2009年第4期,P3338.

13〕吴琼恩,行政学.三民书局股份有限公司,台北市.P276.

 


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