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李晗/大数据背景下公共资金审计全覆盖实现路径:一个多案例研究

日期:2017/11/3 16:55:18 来源:地方财政研究2017年7期 阅读次数:1114

李晗/广东外语外贸大学;何利辉/中国财政科学研究院

 

    内容提要:文章对公共资金审计全覆盖进行研究,将理论和实践关注较少的非税资金审计及捐赠资金审计纳入公共资金审计范畴,构建完整的公共资金审计全覆盖概念。选取公共资金审计中稳增长促改革调结构惠民生防风险审计、彩票资金审计、汶川地震社会捐赠款物审计3标志性案例进行多案例研究,为公共资金审计全覆盖的实现路径提供经验证据。基于多案例研究,提出大数据背景下公共资金审计全覆盖的实现路径。

    关键词:大数据  公共资金  审计全覆盖  实现路径  多案例研究

 

    国务院201410月发布《关于加强审计工作的意见》,中共中央办公厅、国务院办公厅201512月发布《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》等相关配套文件对审计全覆盖工作进行战略部署。上述文件标志我国审计进入全覆盖时代,必将开启学术界和实务界对审计全覆盖的研究和实践高潮。

    一、文献综述

    ()大数据背景下审计的相关研究

    在大数据背景下审计理论的研究方面,秦荣生(2014)对大数据、云计算技术对审计的影响进行了理论探讨。马志娟梁思源(2015)通过分析大数据技术对政府环境责任审计的影响,提出大数据背景下政府环境责任审计的实现路径。在大数据背景下审计实务的研究方面,邱玉慧等(2014)将大数据应用于企业基本养老保险绩效审计,探索了一条不同于统计数据的实证分析路径。吕劲松、王忠(2014)在大数据背景下将数据分析应用于金融审计,提出适应大数据时代的新型审计组织模式。

    ()公共资金审计的相关研究

    在税收资金审计方面,陈尘肇(2011)在对我国审计机关的外部体制环境和内部运行机制进行分析的基础上,提出强化转变经济发展方式政策跟踪审计的建议。付忠伟等(2015)对辽宁省审计厅2015年东北振兴政策举措落实情况跟踪审计进行案例研究,提出创新重大政策跟踪审计的思路。黑龙江省审计学会课题组(2015)以稳增长政策措施落实情况跟踪审计实践为基础,提出强化政策梳理准备工作,探索风险和质量管控的重点环节及方式,创新审计方式,合理区分审计责任与政策措施落实管理责任,搭建审计信息管理平台和探索大数据审计工作模式等建议。寇永红,吕博(2014)对财政扶贫资金绩效审计进行分析并提出改进建议。陈平泽,方宝璋(2015)以审计署开展的三个支农政策项目资金审计为案例,提出审计如何破解政策落实结构性困境。卢相君等(2011)对节能减排绩效审计采用风险导向审计模式进行研究,为节能减排绩效审计提供了新的研究思路。淄博市审计局课题组(2016)对山东省审计厅安排的“农村饮水安全政策跟踪审计”进行案例研究,从形式、事实、价值三维视角对该项政策的贯彻部署、执行落实、资金绩效、政策目标和社会价值的实现方面进行评价。蒋超博,朱立辉(2014)城镇保障性安居工程资金绩效审计为例,提出完善法律法规、建立指标评价系统、完善公告制度等完善保障房资金绩效审计的建议。关于税务局系统、企业税收征管情况审计的文献研究相对较早,主要集中在对本世纪初新税收征管模式下税收审计工作进行探讨(郑新举,2002;孔金华,2002;胥连碧,2002;门韶娟、李正辰,2003)。在非税资金审计和捐赠资金审计方面,学术研究相对较少,与税收资金审计研究形成鲜明对比。李晗张立民(2009)以汶川地震为背景,对中国红十字基金会抗震救灾审计安排与创新进行研究。黎仁华(2011),谭志武(2012)以汶川地震灾后恢复重建跟踪审计为案例,对跟踪审计进行研究。

    ()审计全覆盖的相关研究

    付忠伟,黄翠竹(2015)探讨了审计监督新型工作中重点审计对象“全覆盖” 具体路径,以及大数据环境下的审计创新和审计整体功能发挥。徐薇(2015)提出创新审计资源整合模式,加快审计制度规范建设,探索审计“走出去” 战略,优化审计项目管理方式方法的国家审计全覆盖实现路径。马志娟,梁思源(2015)分析大数据技术对政府环境责任审计的影响,提出了大数据背景下政府环境责任审计的实施路径。戚振东,尹平(2015)从拓展政府审计范围,创新国家审计运行机制,创新国家审计模式,完善国家审计职权等方面对国家审计全覆盖进行研究。程乃胜(2016)提出既有审计法律制度还停留在传统的“财政+财务”审计模式内,建议完善我国审计法律法规体系,保障政府审计机关行使国家审计权限。

    在文献综述中我们看到,以往研究对税收资金审计的关注较多,对非税资金及捐赠资金审计的关注较少,形成鲜明对比。在实践层面也同样如此,非税资金及捐赠资金成为监管盲区,问题滋生。以非税资金为例,2014年全国性彩票资金审计在彩票资金运行的30年中尚属首次,而且还是在社会舆论压力下的年底临时追加审计。彩票资金金额巨大,公益性质关乎民生,然而无论从行业监管还是社会关注方面,长期以来似乎已成盲区。审计发现26%被抽查资金存在违法违规问题,31%被抽查资金存在结存闲置绩效问题,问题金额占被抽查资金比例近六成。以捐赠资金为例,2011年 “郭美美事件”发生后,监察部等机关组成的联合调查组对商红会调查后发现,商业系统红十字会自2000年成立以来整整11年从未接受过审计,商红会管理存在严重问题,经决定撤销商红会。因此,文章的创新之处体现在对公共资金审计全覆盖进行专题研究,将理论和实践关注较少的非税资金审计及捐赠资金审计纳入公共资金审计范畴,构建完整的公共资金审计全覆盖概念。选取公共资金审计中稳增长促改革调结构惠民生防风险审计、彩票资金审计、汶川地震社会捐赠款物审计3标志性案例进行多案例研究,为公共资金审计全覆盖的实现路径提供经验证据。结合大数据背景,从性质和范围双重层面研究其对审计全覆盖的革新和契机。

    二、研究设计

    文章搜集整理了审计署自2003年以来发布的两百余份审计结果公告,将审计署开展的公共资金审计进行汇总,见表1。由表1可见,在审计署开展的公共资金审计中,税收资金审计占据较大比例,早期的税收资金审计以直接对税务局系统、企业税收征管情况审计为主,目前税收资金审计以监督国家重大政策措施和宏观调控部署的贯彻落实为重要形式和发展趋势。和税收资金审计相比,对非税资金及捐赠资金的审计投入较少。在非税资金审计方面,审计署对非税资金中的彩票资金、国有土地使用权出让金、三峡库区移民资金、矿业权价款进行过审计。在捐赠资金审计方面,国家审计形式主要体现在对重大自然灾害,如汶川地震、玉树地震、大姚地震,或重大突发事件如非典疫情开展捐赠款物专项审计。

广义上讲,公共资金主要包括税收资金、非税资金及捐赠资金。税收资金是公共资金的主体形式,也是国家审计的重点关注。与税收资金不同,非税资金及捐赠资金一般体现专款专用特征。非税收入主要包括政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、彩票公益金等,支出通常用于弥补政府提供特定公共服务的成本。捐赠资金主要包括全国性及地方性基金会对社会捐赠款物的筹集,支出通常用于社会保障、教育、医疗、扶贫等社会公益事业。捐赠资金具有波动性强的特点,一般在遭遇重大自然灾害或重大突发事件大幅增加。文章以审计署开展的公共资金审计为基础,选取公共资金审计的标志性案例进行研究。在税收资金领域,选取稳增长促改革调结构惠民生防风险政策跟踪审计进行案例研究。在非税资金领域,选取我国首次全国性彩票资金审计进行案例研究。在捐赠资金领域,选取汶川地震社会捐赠款物审计进行案例研究。通过对3标志性案例进行多案例研究,为研究公共资金审计全覆盖的实现路径提供经验证据。

    三、多案例分析

    ()稳增长促改革调结构惠民生防风险政策跟踪审计

    稳增长促改革调结构惠民生防风险政策跟踪审计是我国继2008年扩内需促增长政策跟踪审计的第二次政策跟踪审计,是国家审计在税收资金领域的标志性案例2014年下半年以来,党中央、国务院围绕稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险出台了一系列重大政策措施和宏观调控部署。审计署自20148月起,组织全国审计机关持续开展政策跟踪审计。截止20168月,共发布20155月、6月、7月、8月、9月、10月、11月、12月、2016年一季度及2016年二季度共10份政策跟踪审计结果公告。审计发现部分项目虚报开工量或完工量,进展缓慢,停工闲置,重大政策执行不到位,审核把关不严,部分应清理并取消的行政审批、收费项目、职业资格许可认定未按规定清理,商事制度改革、通关便利化改革推进缓慢,虚假骗取,挤占挪用,资金沉淀等典型问题。此次审计具有服务国家治理更直接,采用“1+N”审计方式,实施全过程跟踪审计,贯彻绩效审计理念等特点。

    稳增长促改革调结构惠民生防风险政策跟踪审计的突出特点是采用“1+N”审计方式。政策跟踪审计是一项长期性、持续性、常态化的工作,审计署创新采取“1+N”审计方式,目的是提升审计效率,推动审计效果,促进审计质量。“1”就是政策跟踪审计这个项目,“N”就是重大工程建设审计、城镇保障性安居工程审计、预算执行情况和其他财政收支情况审计、经济责任审计、节能减排项目审计等其他审计项目的融合。和传统审计相比,它不是对单项政策的审计,而是对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险一揽子综合政策的实施情况进行审计,内容更加广泛丰富深入。根据审计署发布的《关于进一步加大审计力度促进稳增长等政策措施落实的意见》,此次政策跟踪审计的重点任务包括促进重大政策有效落实,促进简政放权,促进重大建设项目加快推进,促进财政专项资金整合和统筹使用,促进盘活存量、优化结构、提高效益,促进闲置土地有效利用,促进创业创新,促进防范风险、维护经济安全,促进健全完善制度规定等方面。同时,审计对象更加广泛,包括一揽子综合政策的执行者,既有行政事业单位,又有企业、社会组织、个人,这在以往传统审计中是罕见的。

    ()彩票资金审计

    彩票资金审计是我国彩票资金运行30年中首次全国性彩票资金审计,是国家审计在非税资金领域的标志性案例。201411月,审计署及下属特派办,对全国18个省份的彩票公益金开展国家审计。20156月,审计署发布《彩票资金审计结果》,审计共抽查2012年至201418省彩票资金658亿元,查出违法违规问题169亿元,查出结存闲置绩效问题207亿元,近60%被抽查资金存在问题。此外,还发现部分省未经批准,违规利用互联网销售彩票630亿元问题。此次审计具有全国联动,资金流向跟踪,关注资金使用绩效等特点。

    2014年此次全国性彩票资金审计在彩票资金运行的30年中尚属首次,而且还是在社会舆论压力下的年底临时追加审计。根据彩票资金审计结果,共查出违法违规问题169亿元,占抽查金额的26%。在违法违规问题中,未集中采购、未公开招标采购或超标准采购等问题金额位列第一,占比42%;挤占挪用平衡一般预算、企业经营周转等问题金额位列第二,占比20%;违规使用彩票资金购建楼堂馆所等问题金额位列第三,占比19%。剖析问题根源,彩票行业长期监管缺失难责其咎。我国福利彩票自1987年开始发行,体育彩票自1994年开始发行,在彩票资金运行近30年中,虽然部分省市如上海、湖北、云南、山东、吉林等地方审计厅局曾对彩票资金开展审计并公告,但在全国绝大多数省市及地区,彩票资金仍未引起足够的监管重视及投入。彩票资金金额巨大,公益性质关乎民生,然而无论从行业监管还是社会关注方面,长期以来似乎已成盲区,导致彩票行业制度建设滞后、管理体制不顺、资金使用透明度低、人员法纪观念淡薄等等。

    ()汶川地震社会捐赠款物审计

    汶川地震社会捐赠款物审计覆盖抗震救灾及灾后恢复重建全过程,跨度4年之久,是国家审计在捐赠资金领域的标志性案例。2008年汶川地震爆发后,我国政府审计机关首次启动大规模全程跟踪审计。截止20124月,共发布4份《汶川地震抗震救灾资金物资审计情况公告》、5份《汶川地震灾后恢复重建跟踪审计结果》、1份《汶川地震抗震救灾“特殊党费”跟踪审计结果》、1份《汶川地震社会捐赠款物审计结果》。审计未发现重大违法违规问题,但存在款物结存,管理不够规范,政策不够完善,执行不完全到位,个别人员违纪违规等典型问题。汶川地震社会捐赠款物审计是新中国成立以来规模最大,投入最多,跨度最久的捐赠款物审计。

    和税收资金、非税资金常态化、持续性的特点不同,捐赠资金具有突发性、波动化的特点,往往在自然灾害等突发事件中呈现“井喷”态势。以汶川地震为例,截至2009930,全国共筹集社会捐赠款物797亿元(含“特殊党费”),共支出捐赠款物528亿元,全国尚结存捐赠款物269亿元。因此,与税收资金、非税资金审计不同,捐赠资金审计往往以自然灾害等突发事件或重大公益项目为抓手,开展专项审计。对于汶川地震这种特别重大的自然灾害突发事件,审计署首次启动大规模全程跟踪审计。汶川地震社会捐赠款物审计覆盖了中央部门单位和社会团体社会,中国红十字会总会及红十字基金会、中华慈善总会和其他16家全国性基金会社会,18个有援建任务的非灾省市社会,8个没有援建任务的非灾省区和新疆生产建设兵团社会,“特殊党费”,5个重灾省市社会六大区域社会捐赠款物的接收、划拨、使用和结存情况。这种以专项事件为抓手,对事件全过程跟踪的审计方法是符合捐赠资金具体特点的,经实践检验取得良好效果,审计没有发现重大违纪违规问题,有力地保障了汶川地震抗震救灾和灾后恢复重建工作的顺利进行。

    四、大数据助力审计全覆盖

    ()大数据技术加强审计资源统筹整合

    新时期审计工作的重要特征是由过去的单点离散审计向多点联动审计转变,统一组织,全国联动,加强各地特派办的统筹协调,优化审计资源配置。在稳增长促改革调结构惠民生防风险政策跟踪审计中,对31个省、自治区、直辖市和29个中央部门和相关中央企业政策措施落实情况进行了跟踪审计。在彩票资金审计中,检查范围覆盖全国18个省,共抽查彩票资金658亿元,覆盖同期全国彩票资金的18%。在汶川地震社会捐赠款物审计中,审计覆盖抗震救灾及灾后恢复重建全过程,跨度4年之久,覆盖了18个有援建任务的非灾省市社会,8个没有援建任务的非灾省区和新疆生产建设兵团社会,5个重灾省市社会等六大区域社会捐赠款物的接收、划拨、使用和结存情况。通过构建国家审计信息系统和数字化审计平台,可以实现不同审计部门在开展联动审计时步调一致,裁量统一,提升联动审计的形象和效果。同时,通过国家审计信息系统和数字化审计平台,实现审计成果和信息共享机制,加强审计成果运用,推动制度体制完善,提高审计监督成效。

    ()大数据技术创新审计技术方法

    根据《关于加强审计工作的意见》、《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》等相关文件要求,对审计全覆盖进行战略部署。以公共资金审计为例,审计全覆盖意味着不但要将传统的税收资金审计做实做深,还要将以往理论和实践关注较少的非税资金审计及捐赠资金审计纳入公共资金审计范畴,构建完整的公共资金审计全覆盖概念。以彩票资金审计为例,它是我国彩票资金运行30年中首次全国性彩票资金审计,将以往关注较少的非税资金审计纳入年底临时追加审计。同时,新时期审计工作也超越了传统合法合规审计的局限,体现了合规审计和绩效审计并重的思路。无论在稳增长促改革调结构惠民生防风险政策跟踪审计中,还是彩票资金审计及汶川地震社会捐赠款物审计中,均对项目进展缓慢、结存闲置、资金沉淀等绩效问题进行查处和公告。新时期审计工作无论从广度还是深度均远远超过传统审计,然而无论从人员编制还是资源配置方面却难以实现与审计要求的同步增长。因此,要实现审计工作在量和质双重维度的全覆盖,大数据技术成为必然选择。近年来,审计署一直探索拓展大数据技术运用,形成独特的国家审计云。根据《审计署绩效报告》披露,2012年度在资源环境审计中运用地理信息系统(GIS)技术得到有效运用。2013 年度在全国政府性债务审计中,核实债务245 万笔,采取预设与动态开发相结合的方式,制作了相关分析模型954个。2014年度在全国土地出让收支和耕地保护情况审计中,建立35个子项目,制作20张审计报表模板,编写数据分析模型319个。在城镇保障性安居工程跟踪审计中,建立分析模型513个,涉及指标459个。2014年底,审计署新设电子数据审计司,负责构建大数据审计工作模式。

    五、大数据背景下公共资金审计全覆盖的实现路径

    文章选取公共资金审计中稳增长促改革调结构惠民生防风险审计、彩票资金审计、汶川地震社会捐赠款物审计3标志性案例进行多案例研究,为公共资金审计全覆盖的实现路径提供经验证据。基于以上分析,提出大数据背景下公共资金审计全覆盖的实现路径。

    ()构建公共资金大数据审计工作模式

    大数据技术无论在加强审计资源统筹整合还是创新审计技术方面均有显著效用,能较大地提高审计能力、质量和效率,扩大审计监督的广度和深度。在公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况中,公共资金因其资金流转的可溯性成为最容易构建大数据审计工作模式的区域。在公共资金收入方面,利用大数据技术保障资金应收尽收,及时入库,遏制挤占挪用资金等问题。在公共资金支出方面,利用大数据技术从政策要求、预算安排、资金拨付一直追踪到项目、追踪到个人,保障资金合理配置、高效使用。在公共资金结余方面,利用大数据技术设置资金结余动态监测系统,关注资金的存量和增量,促进减少资金沉淀,盘活存量资金。

    ()通过“1+N”审计方式推动税收资金审计

    税收资金审计是公共资金审计的主体部分,也是国家审计的重点关注。此次稳增长促改革调结构惠民生防风险审计为探索税收资金审计路径提供了非常有益的实践经验和探索。建议对税收资金审计采取“1+N”审计方式,“1”就是政策跟踪审计这个项目,“N”就是预决算审计、专项资金审计、重大投资项目跟踪审计等相结合,对重点部门延伸审计,加大资金管理、分配、使用等关键环节的审计力度。通过税收资金审计服务国家治理,保障国家重大政策措施和宏观调控部署贯彻执行。

    ()通过重点非税项目全覆盖推动非税资金审计

    2015年发布的我国首次全国性彩票资金审计结果暴露出由于普遍性、长期性监管缺失,非税资金领域逐步积累成为问题重灾区和腐败高发区。与税收资金不同,非税资金一般体现专款专用特征,因此非税资金审计和税收资金审计相比也相应存在差异。我们建议对国有土地使用权出让金、彩票公益金、大中型水库移民后期扶持基金、重大水利工程建设基金、可再生能源电价附加收入等重点非税项目实现审计全覆盖,将重点非税项目纳入常规审计范畴。通过非税资金审计保障非税资金专款专用,有效弥补政府提供特定公共服务的成本支出。

    ()通过重大公益项目专项审计推动捐赠资金审计

    和税收资金、非税资金常态化、持续性的特点不同,捐赠资金具有突发性、波动化的特点,往往在自然灾害等突发事件中呈现“井喷”态势。因此,捐赠资金审计与税收资金、非税资金审计也相应存在差异。建议对捐赠资金审计以自然灾害等突发事件或重大公益项目为抓手,对社会捐赠款物的接收、划拨、使用和结存开展专项审计。通过捐赠资金审计保障受助人、捐赠者权益,维护基金会等非营利组织的行业公信力,引导政府管理向“小政府、大社会”的政府体制转型和行政职能转变。

 

参考文献:

1秦荣生.大数据、云计算技术对审计的影响研究[J].审计研究, 2014(6)

2马志娟,梁思源.大数据背景下政府环境责任审计监督全覆盖的路径研究[J].审计研究, 2015(5)

3邱玉慧,吕天阳,杨蕴毅.基于大数据的企业基本养老保险待遇调整绩效审计分析—以X省为例[J].审计研究,2014(3)

4吕劲松,王忠.金融审计中的数据分析[J]. 审计研究,2014(5)

5陈尘肇.关于加强转变经济发展方式相关政策执行情况审计监督的思考[J].审计研究,2011(4)

6付忠伟陆小平黄翠竹.重大政策跟踪审计应着眼地方与国家战略的精准对接[J].审计研究,2015(6).

7黑龙江省审计学会课题组.基于政策措施落实情况审计实践的思考和分析[J].审计研究,2015(6).

8寇永红吕博.财政扶贫资金绩效审计工作现状及改进措施[J].审计研究,2014(4).

9陈平泽方宝璋.审计如何破解政策落实结构性困境基于三个支农政策项目资金审计案例的分析[J].审计研究,2015(2).

10卢相君刘蒙王兴旭.论风险导向模式在节能减排绩效审计中的应用[J].审计研究,2011(6).

11淄博市审计局课题组.三维”视角下政策措施落实情况跟踪审计分析[J].审计研究,2016(1).

12蒋超博朱立辉.城镇保障性安居工程资金绩效审计目标和内容[J].审计研究,2014(4).

13郑新举.适应税收征管改革 深化中央税收审计[J].审计研究,2002(1).

 


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