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刘晓雪/英国照护社会救助制度及对我国的启示

日期:2017/8/11 10:02:50 来源:地方财政研究2017年2期 阅读次数:1609

上海外国语大学

 

内容提要:以“双困”老人为保障对象的照护社会救助制度,将是保障社会成员生存权利的最后一道防线。本文对英国的照护社会救助进行介绍和分析,借鉴英国在照护社会救助的照护需求评估、家计调查、对非正式照护者的支持以及智能养老等方面的经验,从而对我国照护社会救助制度的建立提供启示。

关键词:照护社会救助  需求评估  家计调查  非正式照护者

 

随着越来越多的国家进入老龄化社会,以及家庭结构核心化、女性劳动参与率提高、子女数量逐渐减少等原因,老年人长期照护已经成为衡量一个国家老年保障体系建设水平的重要标志。对高、中收入级别的老年人来说,他们有足够的经济能力来购买长期照护服务,但经济困难的老年人本身生活上已经面临着沉重的经济负担,根本没有能力去购买额外的长期照护服务,因此,以“双困”(经济和生活自理双重困难)老人为保障对象的照护社会救助制度,将是保障社会成员生存权利的最后一道防线,是社会保障体系的最后一道安全网。

英国的长期照护以照护社会救助为主要模式,它只对那些对生活照护有迫切需求且无力承担照护费用的老年人提供照护,被称为“安全网式”(Safety-net)或“残补式”(Residual)照护,再加上英国是欧洲较早进入老龄化的国家,在应对老龄化方面积累了丰富的经验,值得我们借鉴。

一、英国的照护需求评估

(一)评估机制

老年人可以先通过填写问卷或表格的形式进行一次简单的自我需求评估,问卷或表格提交后会很快得到是否满足照护资格的答复。如果需要进一步详细的资料,除了自我需求评估外还需要进行面对面的交流。需求评估的类型是根据老年人对照护的需求程度而定的,如果只是在烧饭方面需要帮助,那么评估人员只需要进行一次简单的交谈,稍后认为有需要就会提供送餐服务;如果有更高的照护需求,就要进行面对面的详细询问。需求评估一般是社会工作者或者是照护案例管理者到老人的家中进行,当然有的也会在医院、专科医生或社会服务局的专门办公室中进行。

在英国,专业人员的评估被学者称之为一种变相的把关,因为他们为了有效节省政府开支,采用以提供的服务为导向的评估方式,而非真正从需求者的利益出发,评估者往往会将老人的照护需求数量控制在当地政府可以提供的资源及服务范围之内。专业人员很容易根据自身的主观判断来确定照护需求等级,有时明知道老人存在着照护需求,但迫于有限的照护资源却无法向其提供照护服务。因此,如何在失能老人的需求和照护服务资源之间寻求一个平衡点,也是当今照护社会救助制度面临的重要课题。

(二)评估标准

英国的照护社会救助政策一直由地方政府管理,地方政府会在全国统一纲领(National Guidance)的基础上自行设定照护资格标准,由于各地的财政、照护需求数量及成本有巨大的差异,因此各地的照护资格标准及对应的服务供给也存在着巨大差异。全国统一纲领中将照护需求等级划分为四类:低需要(low)、适当需要(moderate)、非常需要(substantial)、极其需要(critical),同时指出地方政府不需要对四类需求的所有老人都提供照护,事实上近些年随着地方政府在长期照护方面财政压力的加重,很多地方只对后两类需求程度严重的老人提供照护社会救助。这种做法在社会上也引起争议,有人认为如果有适当需要的老人没有得到相应的照护服务,会导致老人失能程度加重等更严重后果,最终反而会提高整个照护社会救助系统的成本。在确定照护资格标准时,非正式照护因素将被考虑在内,因此即使失能水平相当的老年人并不一定能够获得同样数量的照护服务。在英格兰,无法获得子女或亲友等的非正式照护且单独居住的老年人在获得照护社会救助时则具有优先权,因此许多并非单独居住的或者有非正式照护者照护的老年人,虽然失能了且有照护需求,但也可能会被排除在照护社会救助制度之外。从表1可以看出,只有第一类老人有优先权利接受照护社会救助。表2显示,由地方政府安排的家庭照护老人数量占所有老人的3.62%,由地方政府安排的照护之家老人数量占所有老人的0.27%,两者合计即由地方政府安排照护的老人数量仅占到所有老人的3.89%

 

1  英格兰65岁以上老人接受非正式照护情况(2006年)

 

老人类型

数量

比例(%)

是否有配偶

是否单独居住

(与谁共同居住)

是否接受非正式照护

205,000

10

670,000

32

否,与子女

160,000

8

否,与他人

55,000

3

75,000

4

是,配偶照护

695,000

34

是,子女照护

100,000

5

与他人

110,000

5

合计

 

 

2,068,000

100

资料来源:Adelina Comas-HerreraRaphael WittenbergLinda PickardThe long road to universalism?  Recent developments in the financing of long-term care in England[J] Social Policy & Administration2010(8):375–391

 

2  英格兰老人接受长期照护情况(20062007年)

 

照护类型

数量

占所有老人的比例(%

日间照护

93,000

1.15

送餐服务

229,000

2.83

地方政府安排的家庭

照护

293,000

3.62

喘息照护

24,000

0.30

私人家庭照护

150,000

1.87

社区护理

445,000

5.50

直接补贴

18,000

0.22

特别照护

101,000

1.25

辅助工具

136,000

1.68

照护之家(社会办)

179,000

2.21

照护之家(地方政府办)

22,000

0.27

护理院照护

127,000

1.57

医院照护

9,000

0.11

资料来源:Adelina Comas-Herrera, Raphael Wittenberg, Linda PickardThe long road to universalism?  Recent developments in the financing of long-term care in England[J]Social Policy & Administration2010(8):375–391

 

在英格兰,2006年有325,000位老人接受了机构照护,占所有老人人口的4%,其中192,000位老人得到照护社会救助,资金来源于地方政府,有105,000位老人靠个人支付,29,000位老人的照护费用来源于NHS筹集资金。在社区照护中,有650,000位老人得到照护社会救助,其中300,000老人接受家庭照护。由此看出,照护社会救助总人数占到所有老人人口的10.36%

二、家计调查

照护需求评估结果认定老人达到需要照护的资格条件之后,老人需要进一步提交经济审查资料,以判断申请者是否具备照护社会救助资格及个人需要付多少照护费。家庭收入和个人的所有财产(含储蓄、房产等)都要如实申报,确保经济审查结果的公正客观。

(一)收入调查

需要指出的是,家庭照护和机构照护的收入调查有些不同之处。

在家庭照护中,必须保证被照护者支付完照护费用之后的收入水平在养老保证金(Pension Credit)水平之上,养老保证金由两部分组成:最低养老保证金(Guarantee Pension Credit)和养老金补助(Pension Savings Credit)。最低养老保证金的水平是个人每周收入不低于142.7英镑,夫妇每周收入不低于217.9英镑。养老金补助是英国政府提供给65岁及其以上老人的养老津贴,与个人收入挂钩,如果单身每周收入高于111.8英镑,夫妇每周收入高于178.35英镑就可以获得养老金补助。接受家庭照护的被照护者获得的养老金补助最高水平是单身每周18.54英镑,夫妇每周23.73英镑。当然,英国还设置了一个养老金的缓冲区间,即最低养老保证金的25%,以保证被照护者的最低生活水平。

142.7*1+0.25+18.54=196.92

217.9*1+0.25+23.73=296.11

根据以上计算可以看出,在家庭照护中,单身允许扣除的收入为每周196.92英镑,夫妇允许扣除的收入为每周296.11英镑。

在机构照护中,接受照护社会救助的前提是,扣除个人零花钱之后的个人收入全部支付了照护费用,不足部分再根据个人的储蓄和资产情况确定国家的救助比例。个人零花钱包括两部分,一是允许保留的个人支出(Personal Expenses Allowance),目前是每周23.9英镑,可用于任何用途的消费;二是养老金补助(Pension Credit Savings),目前的标准是单身每周最多5.75英镑,夫妇每周最多8.6英镑。

此外,有些收入不在计算之列,如残疾津贴、战争抚恤金、战争遗孀津贴、慈善救助等。

(二)储蓄和资产调查

如果被照护者储蓄和资产在14,250英镑以下,不足部分将受照护社会救助的全额资助。储蓄和资产在14,25023,250英镑之间的,可以获得部分资助,而且高出14,250英镑的1/250被作为“视同周收入”(Tariff Income),将从救助金额中扣除。例如,若被照护者的资产为15,250英镑,那么将视同被照护者的周收入增加了4英镑,每周的照护社会救助金额将会相应减少4英镑。被照护者储蓄和资产在23,250英镑以上的,不能获得照护社会救助资格,必须由个人支付全部照护费用,直至其资产耗尽至23,250英镑以下。

2000年开始,被照护者在进入照护机构前12周之内,其住房价值不在财产审查范围之列,但12周之后,住房价值将被纳入财产计算当中。以下情况下,住房资产也不算入资产调查中:(1)接受家庭照护,只要是在家中接受照护的照护者,其房产价值则不计入财产调查;(2)在机构中接受照护,但原照护者仍然在其房屋中居住,前提是在被照护者入住照护机构前照护者已经放弃了自己房产而选择与其共同居住;(3)在机构中接受照护,但被照护者的近亲属仍然在其房屋中居住,且其近亲属须符合下列条件之一:失能、18岁以下未成年人或为60岁以上老人。

三、英国对非正式照护者的支持

照护者分为正式照护者和非正式照护者,正式照护者是有劳动报酬的,非正式照护者在不同国家有不同的支持方式。英国对非正式照护者的承认程度非常高,肯定非正式照护者在长期照护中占据了重要地位,并做出了很大贡献,对非正式照护者有很多服务和经济支持政策。

(一)对非正式照护者的评估

跟被照护者要接受需求评估类似,非正式照护者如果想获得政府的服务和经济支持,也需要接受地方政府的评估。对非正式照护者的评估可以通过电话、网上填表或在被照护者家中面对面交流等多种方式进行。

由于被照护者的照护服务是由地方政府安排,照护者的评估也应由被照护者所在的地方政府负责安排,而非由照护者所在的地方政府安排。对于一位照护者照护多位老人的,那么对方政府之间需要相互配合确保照护者能够顺利获得服务和经济支持。

社会工作者会向照护者提问如下一些问题,如向他人提供照护是否影响了自身及家人的正常生活、自身健康是否受到影响、自身工作是否受到影响、自己是否有独立安排的时间、每周可以提供照护的时间、是否需要接受照护技术培训等等,通过这些问题的回答社会工作者将对照护者做出一个合理的评估,包括照护者可以提供照护的能力及照护者的工作、培训及闲暇时间的需求等。

(二)对非正式照护者的服务支持

非正式照护者一旦通过了评估,将获得一份“照护计划书”,详细列明了照护者可以获得政府提供的服务支持,包括如下方面:

3  照护者获得的服务支持

 

服务类型

服务内容

喘息服务

给照护者一个喘息的时间,如安排被照护者进入日间照护中心或安排进入护理院短暂居住

喘息服务代金券

并非一种报酬,但作为对照护者劳动的一种补偿

照护技术培训

为照护者教授移动病人身体、应急知识等方面的培训

情感支持

由其他照护者或照护者协会成员为其提供,以合理疏泄照护者的精神压力

福利待遇建议

告知照护者能够获得的福利待遇,使照护者对自己能够获得的福利待遇有一个清楚的了解和掌握

为被照护者提供服务

由其他社会工作人员为被照护者提供服务,以暂时减轻照护者的负担

驾驶培训

适用于两家距离较远,照护者需要开车才能到达被照护者家中的情况

安排度假

适当安排照护者免费外出度假或参加有意义的活动

家务服务

如为照护者自己的家中提供洗衣、花园修整、超市购物等服务

放松理疗

提供放松医学理疗或给予饮食、运动指导建议等

 

政府对照护者提供的服务也包括现金和实物两种方式,照护者可以任意选择。“直接补贴”(Direct Payment)或“个人预算”(Personal Budget)是一种现金方式,需要政府直接将现金发给照护者,这样能够给照护者自由选择服务的权利。“直接补贴”只能用于为照护者提供的服务中,即使是为被照护者提供的服务,如照护者将“直接补贴”用于雇请钟点工来服务被照护者,自己就可以有时间外出购物或约见朋友等,它的目的依然是为了满足照护者的需求。

(三)对非正式照护者的经济支持

对照护者的经济支持有照护者津贴(Carer’s Allowance)和照护者补助附加(Carer’s Premium or Carer’s Addition)等。

获得照护者津贴的条件有:(1)年龄在16周岁以上的英国居民,在申请照护者津贴前的12个月内在英国居住12周以上;(2)每周提供照护服务的时间为35小时或以上;(3)被照护者有照护津贴、中高等级的残疾津贴或战争护理津贴等。以下情况,照护者不能获得照护津贴:(1)每周的可支配收入在100英镑以上;(2)接受全日制教育,且每周辅导学习时间超过21小时;(3)根据“待遇不叠加”原则,其他津贴(如遗孀津贴、养老津贴、就业津贴等)和照护津贴总额不超过照护者津贴设定的最高数额(如每周最高59.75英镑)。

按照“待遇不叠加”原则,对于没有足额获得照护者津贴的照护者,政府赋予其照护者补助附加的权利,如每周最高33.3英镑。照护者补助附加并不是将补助直接发放给照护者,它只是一种等同于现金价值的权利,其作用是在对照护者进行收入审查时,这部分权利可以等同于现金收入被扣除。如英国的税收优惠(Council Tax Support)、房屋福利(Housing Benefit)等都是为一些低收入的公民而设立,像房屋福利,无论工作与否,只要满足申请条件,证明自己需要经济上的帮助来支付房租,公民便可申请。在获得税收优惠和房屋福利资格之前都必须接受收入审查,照护者补助附加此时就可以从收入审查中被扣除。

四、英国的远程监护服务

随着老龄化浪潮的推动、失能老人数量的膨胀、照护者数量的短缺以及“就地老化”运动的推广,继续按照传统或现行的照护方式提供照护,无论是政府还是照护者都难以承担照护供给带来的经济和精神压力,将高科技应用到照护服务技术中的全新照护模式将是未来长期照护的发展趋势。

大家熟悉的远程监护技术是老人佩戴防走失吊坠或家中安装拉绳警报,最新的远程监护利用了遥感器技术,能够解决更多复杂的问题。比如,如果老人身体长时间没有移动,或者家中的水龙头或煤气忘记关了,家中的温度过高或过低等异常,洗澡时水溢出浴盆或水池等危险情况发生时,远程监护遥感器将先向远程监护服务中心或应急中心发出警报,服务中心会通过扬声器向老人发出询问而不需要老人接电话,如果老人没有做出回应,服务中心将向事先登记好的老人的监护人如亲友、邻居或其他照护者取得联系,做到了第一时间应对老人发生的意外。遥感器的视频技术还可以监视老人的任何起居活动,可以追踪老年人是否吃了药,帮助进行煮饭,通过语音备忘或遥控“按键”控制把洗澡水调到适合的温度等;有的技术还会通过分析脚步模式来发现问题,搁在地板上的书本大小盒子里有一个传感器,会测量细微的震动,还有一个微处理器会记住人的正常行走习惯,另外一个软件程序可以发现变化。假如某人跌倒,或步履蹒跚,拖着步子走路,这些都是帕金森病或关节炎的可能症状,该设备就会向电脑发出电子信息,然后会被传送给远程监护服务中心或照护者,以便及时应对老人健康状况的恶化。

远程监护系统的应用是有效应对人口老龄化、推广就地老化运动方面迈出的重要一步,是人类科技的发展在长期照护实践中的重要应用。有了远程监护系统,减少了家庭成员对老人安全问题的顾虑,老年人在家安全、独立地生活得到了可靠的保证。远程监护系统的应用,提高了老年人的生活质量以及在家中接受照护的质量,从而减轻了老年人家庭以及社会的总体负担。

五、对我国的启示

总结英国照护社会救助的经验,针对我国日益增长的长期照护需求和亟需解决的照护社会救助问题,应从以下方面建立和完善照护社会救助制度。

第一,建立全国统一的照护社会救助制度。由于缺乏顶层设计,法制上又没有约束力,目前各地都是根据自己的实际情况酌情开展照护社会救助工作,出现了有的城市还处于制度空白阶段、城市之间标准不统一、照护社会救助待遇差距过大等问题。鉴于这种情况,国家要制定照护社会救助的顶层设计方案,构建能够覆盖所有“双困”老人的照护社会救助制度的总体框架,同时完善照护社会救助的法律规范、具体制度及相关政策,从而保障“双困”老人获得照护社会救助的基本权利。

第二,完善照护社会救助的资格评估。资格评估包括经济资格评估和照护需求评估两个方面。经济资格评估方面,可以城市居民最低生活保障制度的经济状况审查为依据,科学界定照护社会救助的救助对象和救助标准;照护需求评估方面,在全国制定一个统一、规范的老年人照护需求评估标准,建立一个包括社会的、医疗的、心理的、精神的、营养的、康复的等各学科专家在内的跨学科、多维度的评估团队,按照严格的需求评估流程和评估标准,对老年人的照护需求等级做出客观公正的评估。

第三,提供切实符合“双困”老人实际需求的照护服务。结合大多数老年人不愿意离开自己家庭的现实,以及从节省照护社会救助成本的角度考虑,应坚持“居家照护和社区照护为主”的服务理念,不断实现照护资源的有效整合,包括对非正式照护资源的整合,需要向老人提供全方位、多层次、多形式的丰富及社会化的照护服务;实行智能化、便捷化,积极运用高科技的全新照护模式,实现老年产品的现代化,既为老年人提供方便安全的居住环境,又令老年人实现最大限度地自理、自立。

 

参考文献:

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