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吴凌畅/财税法视野下环境保护税法的意义及其局限性

日期:2017/8/11 9:56:10 来源:地方财政研究2017年2期 阅读次数:2169

中国人民大学

 

    内容提要:现行排污费制度,存在着公共预算管理错位及违反一事不再罚原理这两大弊端。在重构税收“三性”及税费关系的基础上可知,环境保护税法出台的理论意义在于将原本具有税收属性的排污费正确归位。然而,本次费改税“平移立法”的模式存在局限性,既无益于环保目的的达成,也无法解决现有预算错位的弊端。对环境保护税的未来进行展望,其作为直接税收还应与现存有关水污染治理的间接税收相互协调。

    关键词:排污费  环境保护税  税费关系  预算管理  一事不再罚

 

20161225日,习近平主席签发中华人民共和国第六十一号主席令:“《中华人民共和国环境保护税法》已由中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议于20161225日通过,现予公布,自201811日起施行。”该部税法的出台是在环保领域落实“费改税”的重要成果,将现行的排污费制度用法律中税法的形式固定下来。

国务院2003年颁布了《排污费征收使用管理条例》(国务院令第369号,以下简称《排污费条例》),现行排污收费制度正是以此条例为基础构建的。该条例对我国环境保护工作的推动起到了一定的作用。以水污染防治为例,条例将污水排污收费由原来的超标收费改为排污即收费和超标收费并行;按照污染要素的不同,将排污收费由原来的单因子收费改为多因子收费;根据收费体制的变化,强调污水排污费实行收支两条线、收缴分离,明确排污费必须纳入财政预算,列入环境保护专项资金进行管理,并加强审计监督;加大对污水排污费征收、使用中各种违法行为的处罚力度。

以上四个方面均为《排污费条例》制定的主要思路及颁布之时的进步之处。但随着我国环境保护事业的发展和财政管理体制的进一步改革,尤其是2014年新《预算法》及2008年新《水污染防治法》的出台,上述在当时认为的进步之处如今已转变为与现有法律的矛盾及抵牾而转变为桎梏,以下分列试述。

    一、排污费的现有桎梏:预算错位及一事多罚

    (一)排污费的公共预算错位

与《排污费条例》配套出台的《排污费资金收缴使用管理办法》(财政部、国家环保总局令第17号)第25条规定:财政部门应当将收到的环境保护专项资金纳入一般预算收入科目中“排污费收入”核算;对纳入预算支出的环境保护专项资金,应纳入一般预算支出科目中“排污费支出”核算。简而言之,排污费的收入与支出应纳入一般公共预算。公共预算的收入主要来自税收,其征收对象不特定,任何符合税收构成要件的人都可能成为纳税人。公共预算的开支也保持充分的开放性,只要有必要,资金可以用于任何用途。因此,“公共预算可以用‘一般性款项、一般性用途’来形容,明显区别于政府性基金预算的专款专用”[1]。但我们从该文件中看到,排污费“作为环境保护专项资金管理,全部专项用于环境污染防治”,这种专款专用的特性应使排污费的预算管理归类为政府性基金预算,而非一般公共预算。

单纯从法律条文的解释来看,亦支持了上述源于理论分析的结论。财政部2010年印发的《政府性基金管理