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李刚等/我国矿产资源国家权益金制度构建——基于国际视野的比较分析

日期:2017/3/17 10:48:29 来源:地方财政研究2017年1期 阅读次数:881

李刚/中国国土资源经济研究院;罗慧芳/中国外文局对外传播研究中心

 

内容提要:经过30多年发展,我国矿产资源税费制度不断健全,然而一些突出问题和深层矛盾仍然存在,这主要表现在体系结构的改革协调性仍需加强,出让税费制度的性质和定位有待明确,开采税费制度的理论认识不统一和征收方式不灵活。在国外,政府通过不同环节的矿产资源税费制度取得资源租金。权益金本质上体现国家作为矿产资源所有者的财产收益,是资源租金的主要实现形式,而矿业权出让收益是对开采权益金的一种有益补充。因此,建议整合我国矿业权出让、矿业权占有和矿产资源开采环节税费制度,建立矿产资源权益金制度;合理设计资源税的征收方式,避免“一刀切”的计征方法;统筹考虑总体负担,实现权益金率的动态调整。

关键词:矿产资源  权益金  资源税费  资源租金  国际视角

 

2015921日,中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》,将资源有偿使用和生态补偿制度列为生态文明制度体系的八大制度之一,并提出完善矿产资源有偿使用制度,研究建立矿产资源国家权益金制度。因此,立足我国矿产资源税费制度的实践,借鉴国外经验,探索建立我国矿产资源权益金具有一定理论和实践意义。

一、我国现行矿产资源税费制度分析

经过30多年发展,我国矿产资源税费制度不断健全,然而一些突出问题和深层矛盾仍然存在,这主要表现在:

(一)体系结构:改革协调性仍需加强

2014年,在我国矿产资源税费收入中,矿业权出让环节的矿业权价款占40.1%,矿业权占有环节的矿业权使用费占0.8%,矿产资源开采环节的资源税和矿产资源补偿费占59.1%。与美国、加拿大等矿业发达国家相比较,我国矿产资源税费制度体系结构失衡,即出让阶段所占比重较高,开采阶段调节不到位,出现了头重脚轻的现象

1  矿产资源税费结构比较(%

矿业权出让

矿业权占有

资源开采

美国联邦土地(2014财年)

11.9

2.1

85.4

加拿大阿尔伯塔(2014财年)

5.2

1.9

91.0

中国(2014年)

40.1

0.8

59.1

 

(二)出让税费制度:性质和定位有待明确

建国以来,由国家财政出资,地勘单位勘查探明了一大批矿产地。按照谁投资,谁收益的原则,国家在出让这类矿产地时应收取合理的投资报酬。为此,1998年我国制定法律法规,明确出让国家出资探明矿产地的探矿权采矿权,除缴纳探矿权采矿权使用费外,还要缴纳探矿权采矿权价款。探矿权采矿权价款是国家出资勘查形成矿产地的投资收益,其形成条件有三个,首先是来源于国家出资;其次必须是探明的矿产地;再次是国家通过出让矿业权收取。但在后来的实践操作中,矿业权价款出现了三种现象:一是异化现象,即矿业权价款形成的3个条件都被突破。二是扩大化现象,即矿业权价款与招拍挂制度结合,使得它已不再仅仅表现为国家前期投入的回报,而按照招拍挂和协议方式出让的矿业权一律要交纳价款,价款的内涵和外延都有所扩大。三是挤占效应。由于矿产资源补偿费的僵化,地方政府财政收入驱动,表面是矿业权价款挤占一部分矿产资源补偿费收益,实际是地方政府挤占中央政府关于全民所有矿产资源的所有者收益。

(三)开采税费制度:理论认识不统一

经过30多年发展,我国矿产资源税费制度不断健全。然而,对于现有制度,在理论上,关于资源税是否体现国家所有权始终存在争议关于资源税的征收目的,一直处于不断变化过程,从最初的级差调节,到后来调节资源级差收入并体现国有资源有偿使用原则,再到调节生产、促进资源合理开发利用,合理组织财政收入对于资源税定位的变化,有的专家认为,资源税的法理基础是国家强制权而非所有权。因此,在资源税改革上,只能从国家对资源调控的角度来设计资源税的改革思路, 而不能要求其承担其它财政工具的功能。然而,也有专家认为,资源税实质上是国家以矿产资源所有者身份所征收的权益金,是从矿产资源开采中分享的收益,是对矿产资源绝对租金的一种调节。从名称来看,资源税的叫法并不妨碍其在性质上被认定为权益金。

(四)征收制度:征收方式不灵活,不利于节约和保护资源

资源税自实施以来,征收方式从最初的超率累进征收,到后来普遍征收,从量定额,再到从价定率与从量定额相结合,直至现在的“全面从价计征”。资源税从价计征改革后,有助于促进资源节约集约利用和生态环境保护。然而,由于我国矿产资源种类丰富、矿山类型多样,对资源税实行从价计征的“一刀切”的征收方式,可能导致征收成本高,行政效率低。例如,我国小型及小矿山企业占矿山企业总数的90%以上,且大多账目不全、规模较小且地理位置偏远或季节性开采。这些企业都按销售收入的一定比例征收,不仅人为地提高了征管成本,也不利于提高工作效率。

二、国外矿产资源税费制度特点

在国外矿产资源勘查开发过程中,政府一般通过不同环节的矿产资源税费取得资源租金。总体来看,矿产资源税费以开采环节的权益金为主,且只有对于风险较低,或具有勘探前景的区域,政府才会采取竞争性出让。

(一)矿产资源税费制度设计主要针对级差租金

近代西方矿产资源税费研究主要基于资源租金而展开,而资源租金本质上是一种经济租金,其产生的主要原因是由于资源禀赋、稀缺程度等自然因素,而非法律限制、管理、技术、创新等人为因素。资源租金主要包括稀缺(垄断)租金和级差租金,其中级差租金产生的主要原因是由勘探、开采、加工、运输等成本低于边际矿山;稀缺(垄断)租金是资源跨期的稀缺从而导致资源开采的代际机会成本的现值。

由于稀缺租金以矿产资源储量规模的固定性为前提,即矿产资源的绝对稀缺性,而这不同于新古典经济学中对于资源相对稀缺的假设。因此,新古典经济学家马歇尔认为,所有的地租都是稀有地租,所有地租也是级差地租。地租之所以以级差地租的形式出现,主要是因为稀缺性总是相对的。所以,鉴于矿产资源稀缺租金的不确定性,矿产资源税费制度主要针对级差租金,但可以通过超额利润税调节由于短期供给缺乏弹性所引起的稀缺租金。

(二)国家通过不同环节的税费制度取得资源租金

针对资源租金,政府主要在矿业权出让环节和矿产资源开采环节获得财政收入:一是在矿业权出让环节,对风险较低或具有勘探前景的区块,政府通过竞争性方式出让矿业权,从而获得额外的经济租金。例如,在油气领域,在加拿大西部的不列颠哥伦比亚省、阿尔伯塔省、萨斯喀彻温省、曼尼托巴省、育空地区、西北地区及努勒维特,由于地质勘查程度较高,政府一般都通过竞争性拍卖取得红利。在非油气领域,对于煤炭等价值较高的矿产资源,在有勘探前景的区域,美国联邦政府、澳大利亚的昆士兰等通过市场竞争性出让取得红利;印度2015年修订《矿山和矿产资源(开发管理)法》,对于除烟煤、 褐煤和原子能矿产外的采矿租约和复合许可实行竞争性出让从而取得财政收入。

二是在矿产资源开采环节征收权益金。从矿产资源类型看,产量大、价值低的非金属矿产,尤其是建筑材料,基本采用从量计征的权益金;针对石油、煤炭、金属矿产,主要采用从价计征或按利润计征或混合的权益金。

总体来看,竞争性出让矿业权的收益,这反映投资者对未来资源租金现值的市场预期。开采环节权益金是对矿产资源灭失的补偿,这是政府对矿产资源物质消耗的估算。从国外实践来看,开采权益金是资源租金的主要实现形式,而矿业权出让收益是对开采权益金的一种有益补充。

(三)权益金主要体现国家所有矿产资源的财产权益

在国外油气和非油气领域,征收权益金是一种国际性惯例。在国外矿产资源税费的相关文献、法律法规中,常见“Royalty”“Royalties”,两者类似逻辑学上属与种的关系。“Royalty”是一个总称,而“Royalties”是各种征收方法和制度设计的总和,包括从价计征、从量计征、按利润计征等。国内文献关于Royalty的翻译并不统一,为更好体现国家作为矿产资源所有者的财产收益,建议将“Royalty”全部翻译为权益金。国内外关于权益金征收依据、税收与否始终存在争议,本文认为:

一是对于权益金是对持续开采权的支付这种观点,它实际上忽视了开采权与矿产资源所有权的关系。开采权是一种用益物权,是以所有权为基础而衍生出来的。而企业对持续开采权的支付,本身也就是或者体现矿产资源所有者的财产权益。

二是对于权益金是为减轻风险而进行支付的意愿这种观点,它实际混淆权益金的性质与权益金使用的客观效果。权益金政策的稳定可预期,使得投资者的风险回报预期降低,政府可供征收权益金的空间增大,这是权益金使用的客观效果,而与权益金的性质并无关系。

三是对于私人所有的矿产资源征收权益金,这本身有悖于权益金的定义,与理不通,更不符合国际惯例。因此,在美国,对于州所有的土地,政府对标定矿产征收权益金;对联邦政府、州政府和私人拥有的土地,大多数州要征税,例如主权税、许可税、资源消费税等,而并非权益金。

四是对于权益金率并非由市场因素决定,而将权益金定义为税收收入的观点,实际是以偏概全,否认权益金财产属性。权益金率并非由市场因素决定,这主要是政府基于征管成本、财政风险等角度考虑,且权益金率也非固定不变,政府往往会根据矿产品市场变化适时调整。

五是对于将矿业权出让收益定义为矿山租金,而权益金为税收的观点,实际上是将矿业权出让收益作为矿产资源国家所有权的表现形式,这在理论上可行,但在实践中几乎没有先例。在理论上,政府通过矿业权的竞争性出让,能够实现资源租金收益的最大化,而不需要在开采阶段收取任何矿产资源税费。但在现实中,由于市场风险、制度设计、政治风险等因素,政府单单依靠矿业权出让并不能获取最优的资源租金。因此,只有通过矿业权竞争性市场出让和矿产资源开采税费制度的有机结合,才能激励企业长期投资,维护市场的资源配置作用,实现政府最优的资源租金收益。矿业权竞争性出让是对矿产资源开采税费的一种有益补充,然而,有效的开采税费设计比矿业权竞争性出让收益更有效率,它能反映矿产品市场、企业生产成本、市场需求等变化,它对投资决策、矿产品生产和资源租金配置的扭曲作用较小。

综上所述,权益金本质上体现国家作为矿产资源所有者的财产收益,而并非是一种税收。

(四)权益金率设定考虑多重因素,定期动态调整

在国外许多国家,矿产资源权益金率设定考虑矿产品价格、开采方式、开采量、矿产品类型等多重因素,实行差别化权益金率。例如,对于煤炭资源,在蒙古,附加权益金率取决于煤炭加工程度和价格;在澳大利亚,新南威尔士州煤炭权益金率依据开采方式而有所差别,昆士兰的煤炭权益金率随矿产品价格变化而变化;在印度尼西亚,权益金率根据矿山规模、生产能力和矿产品价格而定;在哥伦比亚,煤炭权益金率根据开采量而定;在印度,西孟加拉邦权益金率按照煤种和发热量从量计征,其余各邦煤权益金率根据煤种从价计征。

与此同时,有些国家或地区会定期对权益金率进行动态评估和调整。例如,根据2015年修改的《矿山和矿产资源(开发管理)法》(《Mines & Minerals Development & RegulationAct》),矿业权人开采和消耗矿产资源必须缴纳权益金或矿业权租金。权益金率和矿业权租金标准由中央政府负责,每三年调整一次。在澳大利亚的西澳大利亚,自2013年起,通过对矿业企业的调查和咨询,政府对非油气权益金率进行分析和评估,并于201571日前完成相关评估报告。在加拿大阿拉伯塔省,为完善权益金制度,保证油气行业发展,促进当地就业,稳定财政收入,政府于2015组织专家对油气行业开展权益金制度评估

三、构建我国矿产资源权益金制度的基本思路

(一)厘清矿产资源税费关系,明确矿产资源权益金目的定位

由于资源禀赋、开发利用条件等自然因素,矿产资源行业存在大量的超额利润,即资源租金。针对资源租金,政府可以在矿业权出让环节、矿业权占有环节和矿产资源开采环节获得财政收入。国外矿产资源勘查开发实践表明,权益金只是政府获得资源租金的一种方式,然而,单单依靠开采环节的权益金,不能完全反映政府能够获取的最优资源租金。因此,建议整合我国矿业权出让、矿业权占有和矿产资源开采环节税费制度,建立矿产资源权益金制度,全面维护国家对矿产资源所有者权益。矿产资源权益金主要包括三部分:一是在矿业权出让环节,进一步扩大竞争性出让范围,征收探矿权采矿权价款,体现矿业权市场化竞争性取得。二是在探矿权占有环节,征收探矿权使用费,体现矿业权的占有成本。三是在矿产资源开采环节,将矿产资源补偿费并入资源税,体现对矿产资源消耗的代际补偿。

(二)合理设计资源税的征收方式,避免“一刀切”的计征方法

现阶段,我国采矿业具有三个特点:一是能源矿产、大宗矿产等在矿产品收入中所占比重高,税费贡献大,且多为中型及以上矿山,生产经营比较规范,征收成本较低。二是小型及以下矿山数量多,以非金属和私营企业为主,分布散,大多地处偏远农村、山区,存在核算混乱、帐目不全或无帐可依,无法真实核算其矿产品生产经营情况,征管成本高,且税费贡献相对较少。三是石灰岩(建筑石料用)、砂岩(砖瓦用)、天然石英砂(建筑、砖瓦用)、粘土(砖瓦用)、页岩(砖瓦用)等非金属矿产,由市、县矿产资源管理部门负责矿业权的审批发证或出让,且大多为小型及以下矿山企业,存在季节性开采的现象,征管成本高。从征收效率、财政收入和财政成本等角度考虑,建议资源税采用按矿山规模和矿种相结合的“二维分类”和差别化计征方法。其中,矿山生产规模为中型及以上,开采矿种为石油、煤炭、黄金、铁矿石等大宗矿产和战略型矿产的采矿权人,可考虑从价计征资源税,或从价计征和按利润计征相结合的资源税征收模式,按年分季度缴纳。对于矿山生产规模为小型及以下的采矿权人,根据企业生产规模、生产年限、矿产品平均市场价格核定,可一次或分年度缴纳。

(三)统筹考虑总体负担,实现权益金率的动态调整

在国外许多国家,矿产资源权益金率的设定考虑矿产品价格、开采方式、开采量、矿产品类型等多重因素,实行差别化权益金率。与此同时,为保障政府获得稳定和可预期的收益,为企业提供良好和有竞争力的投资环境,不仅澳大利亚等矿业发达国家,而且印度等发展中国家,也都定期对矿产资源权益金率进行评估和调整。由于我国的矿产资源权益金制度包括矿业权出让、矿业权占有和矿产资源开采三个环节,因此建议统筹考虑矿山企业的总体负担,每3-5年根据矿产资源禀赋、生产技术水平、经济发展状况、矿产品价格和企业税负等因素,对矿产资源权益金负担进行评估和调整。

 

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