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胡建美/房地产税改革中与土地相关税收政策研究

日期:2017/3/3 14:33:25 来源:地方财政研究2017年1期 阅读次数:1124
中国社会科学院

 

    内容提要:新一轮税制改革中,房地产税是各方瞩目的重点改革内容。从更宽泛的意义来看,房地产税不只是单一的税种,实际还包括了房地产经济运行过程中密切关联的一系列税种。随着税制改革的推进和信息社会的到来,与土地相关的税收政策的结构性问题也日渐凸显。这些结构性问题既包括土地相关税收政策本身的结构性问题,也包括土地相关税收政策之间的结构性问题,还包括土地相关税收政策与新经济形态之间的结构性矛盾。要化解上述矛盾问题,就要减少土地取得和交易环节的税种,降低土地供给制度成本;扩大土地资源使用保有环节征税范围,提高土地使用制度成本;同时,要做好相关配套制度的供给。

    关键词:供给侧改革  房地产税  土地相关税收  结构性问题

 

    党的十八届三中全会指出,要加快房地产税立法并适时推进改革。由于与居民住房所有权可以进行私有确权不同,我国土地实行城市土地国家所有制和农村土地集体所有制,因此,在当前城镇化推进进程中,房地产税不会是单一的税种。[①]在我国当前房地产业发展的现实实践中,房地产税也包括了一切与房地产经济运行过程有关系的税种,即房地产业营业税(改为增值税)、房产税城镇土地使用税土地增值税耕地占用税契税印花税企业所得税个人所得税、城市维护建设税(教育费附加)[②]

一、与土地相关税收政策结构性问题分析

现代西方经济学之父威廉·配弟曾提出“土地是财富之母”;同样,土地也是“财政之母”。纵观我国2000多年的封建社会历史,土地作为最基本的生产资料,其土地税虽然不具有现代意义上财产税的属性,但具有地租和所得税的性质;新中国成立后,农村土地实行集体所有制,但土地的产出所得——粮食,以及与之相对应的农业税(具有所得税性质),成为维系城市工业原始积累和农村基层政权运转的重要经济(或财政)来源;2006年,虽然废除了与土地产出直接相关的农业税,但2003年将房地产业作为国家支柱产业后,土地财政已经快速成长为地方政府的“第二个营业税”税种。然而,随着“营改增”的推进,以及信息社会的到来,与土地相关的税收政策本身、税收政策之间以及与信息社会发展的结构性问题(矛盾)也日渐明显。

(一)与土地相关税收政策本身的结构性问题

土地相关税收政策本身的结构性矛盾主要是税种本身由于改革滞后或执行不到位而导致(或可能导致)的税收流失问题。之所以称之为结构性问题,是因为单个税种执行过程中存在的问题,一定程度上扭曲税制设计初衷,相应税收收入不能应收尽收,但在短时期内对税收收入工作全局不会产生全面的、剧烈的、恶劣的社会影响。土地相关税收政策本身的结构性问题主要体现在以下三个税种:一是土地增值税,主要涉及中央和地方政府之间关系的结构性问题;二是耕地占用税,主要涉及地方政府部门间的结构性问题;三是“营改增”后房地产业增值税将引致的政府和社会之间的结构性问题。

1.土地增值税涉及的央地府间关系结构性问题。2006年《土地增值税清算规程》出台,国家于200721日起正式向房地产企业征收30%60%不等的土地增值税;到2010年,房地产开发项目全面迎来清算时代。土地增值税由2010年的1278.29亿元增加到2014年的3914.68亿元,年均增长51.56%,可以说,土地增值税税收收入增长速度与成倍增长的房价关联度低,清算工作没有取得预期效果。普遍认为土地增值税税收征管方面,由于清算时间跨度长、政策不明晰、房地产商可以虚增房地产开发成本偷逃土地增值税,且基层征管力量和能力不能适应清算工作要求,清算成本高是土地增值税清算效果不佳的原因。其实究其背后根本原因,主要是由于土地增值税是中央政府为稳定房地产市场、抑制房价非理性上涨而出台的税收政策,与地方政府谋求房价上涨、地价升高而土地财政收入增加的利益相悖;而且土地增值税属于地方性税种,其能否真正发挥作用主要取决于地方政府,地方政府“经济人”不会费力做自断财路的清算工作,因此,土地增值税税收政策制定的初衷无法全面实现。

2.耕地占用税涉及的地方政府部门间的结构性问题。根据《土地储备管理办法》,耕地收储由土地储备中心(隶属于国土资源管理部门)负责;《中华人民共和国土地管理法》、《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发〔20083号规定,土地出让前必须完成必要的前期开发,由市、县人民政府国土资源部门统一组织出让;而国家税务总局发布《关于通过招拍挂方式取得土地缴纳城镇土地使用税问题的公告》(2014年第74号)明确规定:通过招标、拍卖、挂牌方式取得的建设用地,不属于新征用的耕地。那么,由此推出,耕地占用税的缴纳主体为土地储备中心而不是耕地受让者。因此,通过招拍挂方式入市的耕地,其耕地占用税由国土资源管理部门下属土地储备中心向地方税务部门缴纳,耕地占用税的强制征收原则大打折扣。另外,由于耕地占用“未批实占”、“批少占多”等乱象导致税源难以摸清,偷漏税不易于核查,地方政府为完成相应的税收任务,用政府财政收入抵补耕地占用税税收收入,使得耕地占用税保护耕地的政策初衷落实大打折扣。

3.房地产业增值税引致的政府和社会之间的结构性问题。“营改增”对房地产业增值税影响最大的环节主要在期房预售环节。“营改增之前,新建住房预售环节按5%的比例征收营业税;“营改增”后,现行房地产行业增值税税率为11%,按照国家税法,预售商品房按照3%的税率预先缴纳部分增值税,之后的房屋建造过程当中取得的进项税,准予抵扣。这样,房地产行业增值税和土地增值税一样,也出现了一道清算的环节。“营改增”之前,预售新房的购房者只需持本人身份证件、买卖合同等材料即可自行办理房产证,若继续沿用此法,政府则失去对房地产开发商清算增值税的强制性硬约束,加大了房地产开发商拖税、欠税风险,不利于房地产行业增值税及时清算入库。

(二)与土地相关税收政策之间的结构性问题分析

与土地相关的税收种类有10,税收政策与政策之间的结构性问题既有因为“营改增”带来的新的结构性问题,如土地增值税和增值税之间的问题;也有原有税收政策之间原本已经存在的结构性问题,如土地增值税和企业所得税之间、以及印花税和契税之间的问题。

1.土地增值税和房地产业增值税重复征税的结构性问题。“营改增”后,土地增值税和房地产行业增值税都是对房地产行业的增值额进行征税。从税种的性质来看,增值税和土地增值税具有很大的形似性,都对流转环节的增值额征税。房地产开发商通过转让、拍卖等方式取得商用土地的时候已经缴纳了土地出让的使用金,按照目前的法律规定,在房产销售时,根据增值额缴纳房地产业增值税;对土地征收增值税,由于土地和房产是一体的,根据房产交易价格和土地出让金之间的增值额,即房产增值额的多少计征土地增值税,就是对增值额的又一次征税。

2.土地增值税和企业所得税重复征税的结构性问题。土地增值税和企业所得税也都是对房地产行业的增值额进行征税。土地增值税采用超率累进税率,征收一般采取先预征后清算的征收管理办法;企业所得税属于按照企业生产经营利润和资本利得计征的所得税,采用比例税率,征收一般采取分期预缴、年度清算的征收管理办法。根据《土地增值税清算管理规程(国税发[2009]91)和《房地产开发经营业务企业所得税处理办法(国税发(2009)31),虽然土地增值税和企业所得税加计扣除项目、限额扣除项目以及扣除方法存在差异,但都是按照相关收入扣除相应支出后的增值余额作为税基计征税款,属于重复征税。

3.印花税和契税重复征税的结构性问题。印花税是对经济活动和经济交往中设立、领受具有法律效力的凭证的行为所征收的一种。契税是以所有权发生转移变动的不动产征税对象,向产权承受人征收的一种财产税。应缴税范围包括:土地使用权出售、赠与和交换,房屋买卖,房屋赠与,房屋交换等。契税是对契约征收的税,从理论上讲,属印花税中的一种;在房地产业征税实践中,在房地产交易环节对转让方和受让方都征收印花税;另外,对受让方还征收契税,因此,在房地产业中,印花税和契税也存在重复征税的结构性问题。

(三)与土地相关税收政策与新经济形态之间的结构性矛盾分析

社会发展阶段不同,人与土地的关系也不同,与土地相关的税收政策也应不断变革。与土地相关税收政策与新经济形态之间的结构性矛盾主要体现在税收政策不适应新经济形态的发展需要。

农业社会时期,土地是一种资源,人类利用原始的农业技术在土地上耕作获取食物,满足生存这种初级层次的需要,物质、能量的投入与产出基本遵循能量守衡定律。土地税是根据土地的肥瘠、数量的多少确定税额,并用土地产出的实物进行缴纳。新中国成立后,农业社会向工业社会转型期,由于我国农村土地实行集体所有制,以及与之相适应的家庭联产承包责任制,土地税演变为农业税,根据农业收入的常年产量作为计税依据,但在很长一段时期内,农业税仍然以土地产出的实物进行缴纳。

工业社会时代,土地作为资产,人们通过将土地和资本、技术等结合,创造出更多剩余价值,满足人们摆脱自然条件束缚,追求更高层次发展的需要,土地的产出不再是只依靠土地地力产出各种农作物。改革开放后,我国进入工业社会加速发展期,这期间,人口增长迅猛,经济发展迅速,社会财富积累剧增,土地的用途逐步扩展到为工业生产、商贸服务提供生产、加工、流通、销售、日常办公等建设用地,各种工业厂房、商业楼宇先后拨地而起,我国也先后于1987年、1988年、1994年颁布了《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》(于2007年修订)、《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》(于2008年修订)和《中华人民共和国土地增值税暂行条例》,对土地改变用途进行征税,以适应工业社会发展的需要,当然,征税不再以土地产出的实物为课征对象。

由工业社会向信息社会转型时代,土地作为生产资料的用途将被作为消费资料的用途所取代,人地关系也逐渐由人从土地获取财富转向人将获取的财富投入到土地中,用来满足更高的消费需求,人地关系将更加和谐。与西方发达资本主义国家靠制造业引领工业经济时代不同,我国工业社会的推进进程中,由于人口增长以及对住房需求的急剧增加,使房地产业优先于制造业的发展地位率先引领着我国工业社会的发展,经济发展积累的社会财富迅速聚集到房地产及相关产业中来,土地作为生产资料而被视为“财富之母”的作用日益式微,而作为消费资料(财产)的作用日益凸显,在此期间,土地出让金这种一次性交纳的费用成为土地“财政之母的主要表现形式。按照我国当前土地使用权出让政策,居住用地使用年限七十年、工业用地五十年、商业用地四十年等,用静态分析法看,由于土地资源是有限的,政府不可能(至少)在四十年内年年有土地使用权可出让来维持“土地财政”的可持续发展;用动态分析法看,即使可以保障(至少)在四十年内年年有地可出让,一方面,由于居住用地在七十年使用权到期后的二次土地出让金额度应交多少,尚存争议,一种选择是自动续期,也就是说,二次居住用地土地出让金收入为零;另一种情形是如果土地上的房屋没有重建,土地上矗立的是老旧住宅,可以肯定的是二次土地出让金一定会比第一次交纳的土地出让金少;另一方面,随着信息社会的到来,商业形态的改变,商业用地的需求会不断减少,部分商业用房会转成住宅,不但这部分土地二次土地出让金也会减少,而且这部分土地的城镇土地使用税也会减少,耕地占用税因其为一次性缴纳而减少为零。所以,从总体分析来看,土地财政在信息社会时代不可持续,需要有新的土地税收政策与之相匹配。

二、结构性改革视角下与土地相关税收政策路径选择

与土地相关的税收政策中,属取得环节的税种有契税、耕地占用税、城镇土地使用税;在房地产交易环节涉及了营业税、市维护建设税及教育费附加、土地增值税、印花税、企业所得税和个人所得税、契税共8个税种;保有环节涉及到房产税和城镇土地使用税。由此可见,土地资源供给侧即取得和交易环节的税种过多,推高了土地资源获取成本;而保有环节涉及的税种少,覆盖范围窄(对非营业用房产不征房产税),不利于土地资源的节约利用和政府财政收入来源的可持续发展。与土地相关税收政策供给侧结构性改革主要是减少土地取得和交易环节的税种,降低土地供给制度成本;扩大土地资源使用保有环节征税范围,提高土地使用制度成本。

(一)简化税制、夯实税基,降低土地供给制度成本

与土地直接相关的税种有耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税三种,这三种税的税收收入占地方政府税收收入总量的比重,从2006年的3.8%上升到2014年的13.47%;土地直接相关的三税和房产税加计占地方政府税收收入总量的比重,从2006年的7.19%上升到16.6%。同期作为地方政府主体税种的营业税占地方政府财政收入的比重,从2007年到2011年在31.8%33.65%间波动[③]。由此可见,与土地相关的税收及土地上的房产税收共计占地方政府税收收入的比重相当于当期营业税占地方政府税收收入的1/3左右(2012年及以后,由于“营改增”,营业税减少,因此二者之比在1/2左右)。而20072013年间,土地出让金比地方政府税收收入最高达0.841;与土地直接相关的三税税收收入占土地出让金的比重虽然最高年份达21%,但大多年份占比在15%左右。可以得出,土地作为财政之母的主要表现形式为土地出让金,其收入高的年份几乎可以说与当年的地方政府税收收入总量相当;但土地作为公共财政之母,即其产生的税收收入占地方政府税收总量的比重却相当低,最低年份为3.8%,最高年份才13.47%(如表1年示)。那么,怎样进行与土地相关税收政策改革,提高土地税收收入在公共财政中的比重呢?

 

1  与土地直接相关的税收占地方政府税收总量的比重

单位:亿元

 

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

地方政府税收总量

15228

19252

23255

26157

32701

41107

47319

53891

59140

城镇土地使用税

177

385

817

921

1004

1222

1542

1719

1993

耕地占用税

171

185

314

633

889

1075

1621

1808

2059

土地增值税

231

403

537

720

1278

2063

2719

3294

3915

房产税

515

575

680

804

894

1102

1372

1582

1852

三税之和

/税收总量

3.80%

5.06%

7.18%

8.69%

9.70%

10.61%

12.43%

12.66%

13.47%

四税之和

/税收总量

7.19%

8.05%

10.1%

11.76%

12.43%

13.29%

15.33%

15.59%

16.60%

土地出让金

8078

12217

10260

17180

27464

32126

28042

43745

 

三税之和

/土地出让金

7.17%

7.97%

16.26%

13.23%

11.55%

13.57%

20.97%

15.59%

 

土地出让金

/税收总量

53%

63.5%

44.12%

65.68%

83.99%

78.15%

59.26%

81.17%

 

营业税

/税收总量

32.6%

33.1%

31.80%

33.82%

33.65%

32.85%

32.85%

31.83%

29.95%

备注:⑴三税之和指城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税;四税之和指在原三税的基础上加房产税;⑵数据来源:国家统计局官网[④]

 

1.简化税制——废止城镇土地使用税和耕地占用税。一方面,城镇土地使用税属于土地保有环节税收,具有税收收入可持续发展的条件,但是,土地的级差价值可通过房产价值体现,废止城镇土地使用税主要是为了防止在房产税扩围后产生的重复征税。耕地占用税属于一次性征税,由于对耕地进行“招拍挂”交易时,必须通过土地储备中心进行前期开发,而且“招拍挂”后,是征收城镇土地使用税,而非耕地占用税;另一方面,城镇土地使用税和耕地占用税都属于小税种,如城镇土地使用税既可以对取得环节征税,还可以对保有环节征税,但其税收收入到2014年才1993亿元(见表2),比耕地占用税这一次性征收的资源税税收收入都少,可见其缺乏继续增长潜力。

2  城镇土地使用税和耕地占用税占地方政府税收总量的比重

单位:亿元

 

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

城镇土地使用税

177

385

817

921

1004

1222

1542

1719

1993

城镇土地使用税占地方政府税收总量之比

1.16%

2.00%

3.51%

3.52%

3.07%

2.97%

3.26%

3.19%

3.37%

耕地占用税

171

185

314

633

889

1075

1621

1808

2059

耕地占用税占地方政府税收总量之比

1.12%

0.96%

1.35%

2.42%

2.72%

2.62%

3.43%

3.36%

3.48%

 

2.夯实税基——改革土地增值税。由于土地增值税和房地产业增值税和企业所得税都是对房地产业增值额进行征税,重复征税严重,因此,成为税制改革的众矢之的。顾名思义,土地增值是对因土地改变其用途而带来比原价值更高的价值部分进行征税,土地增值税可以通过两种方式征收:一是对土地出让金征收土地增值税;二是对没有缴纳土地出让金的土地,对其新建建筑物进行商品化产生的收入征收的土地增值税。这样,一方面可以消除既缴纳土地出让金和又缴纳土地增值税而重复征税(费)的现象,降低土地供给制度成本;另一方面简化税制,无须和当前土地增值税征收情况一样,时间跨度长、扣除项目多且杂,改革后的土地增值税只须按比例对土地出让金或房屋销售收入进行征税。

那么土地增值税税率为多少呢?第一种假设计算方法为:假设现有房产税和与改革后的土地增值税成为与营业税一样的地方主体税种,其二者之和与当年营业税数量相等,那么土地出让金中要征收多少比例的土地增值税。从表1我们可以看到与土地直接相关三税占土地出让金的比重最高年份为2012年占比为20.97%,同年,三税占地方政府税收收入总量比重为12.43%,若要达到同年营业税税收收入水平,其税率必须达到土地出让金额的50.53%。从2006-2013年整体看来,其征收的比例在35%-65%之间(见表3)。当然,这种方法的缺憾在于,它是一种静态假设,没有将房产税改革后快速增长的可能性计算进来。

 

3  假设条件下相关税种税率区间值

单位:亿元

 

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

营业税

4968

6380

7394

8847

11005

13504

15543

17155

17713

土地出让金

8078

12217

10260

17180

27464

32126

28042

43745

 

房产税

515

575

680

804

894

1102

1372

1582

1852

土地增值税

55.13%

47.52%

65.44%

46.82%

36.82%

38.6%

50.53%

35.6%

 

注:假设条件为现有房产税和改革后的土地增值税成为与营业税一样的地方主体税种。

 

第二种计算方法则是将土地出让金的利润全部转化为土地增值税,纳入公共预算管理(如表4所示)。[⑤]2005-2008年间,土地出让成交价款的纯收益全国范围内的平均值在35%-37%之间。

4  土地出让纯收益占土地出让成交价款的比重

单位:亿元

 

2005

2006

2007

2008

土地出让成交价款

5884

8078

12217

10260

纯收益

2184

2978

4541

3612

纯收益/成交价款

37.12%

36.87%

37.17%

35.20%

数据来源:中国国土资源统计年鉴 2006-2009.

 

综上所述,建议改革后的土地增值税税率为35%左右比较合适(当然,各省、自治区、直辖市可以根据实际情况进行适当调整)。这样,可以兼顾国家、集体和个人三者之间的利益。

(二)调节贫富、扩围房产税,增加土地保有制度成本

废止耕地占用税和城填土地使用税,以及改革土地增值税、消除土地增值税与土地出让金重复征税(费),都是减少土地取得和交易环节的制度成本。由于降低了土地取得和交易环节的制度成本,那么有钱的人会购置更多的土地,建造更大的住房,进一步扩大贫富差距,因此,必须通过将房产税扩围到非商业用房中来,增加土地保有环节制度成本。

由于我国当前土地利用的方式既有通过“招拍挂”缴纳土地出让金而获取的土地;也有如小产权房一样,没有缴纳土地出让金而建设住房的;还有单位福利分房或保障性住房等免费占用的土地。那么,房产税也就不能一步到位地对所有住房征收,而必须是首先对没有缴纳土地出让金建设的商品房;对多套住房拥有者,不论其所住之房是否缴纳土地出让金,均纳入房产税征税范围,防止土地资源被无限占用;其次,再扩大到扣除一定的免征面积的全面征收房产税,这样可以削弱土地出让金70年使用年限和福利分房无须缴纳土地出让金之间的差异,将住房土地使用税逐步过度统一到房产税中来;最后,全面积征收房产税(贫困家庭除外),将土地使用税全面寓征于房产税。

(三)废止印花税和城市维护建设税,全面消除重复征税

当前,普通印花税(证券印花税除外)在实践运行中存在许多问题:一是许多文件的法律效力与有无印花税没有关系,使得印花税纳税遵从率不高;二是印花税占税收收入的比重低(见表5),其重要性也逐渐降低;三是降低经济效率,且在房地产业中,存在与契税重复征税的现象,因此,建议废止房地产业普通印花税。

5  印花税占地方政府税收收入总量的比重

单位:亿元

 

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

印花税总量

203

317

362

402

513

617

691

789

893

占地方政府税收收入总量比重

1.33%

1.64%

1.56%

1.54%

1.57%

1.50%

1.46%

1.46%

1.51%

 

最后,值得一提的是,城市维护建设税是附加税,其所征之税用于城市建设,由于当前城市维护建设税占地方政府税收收入总量的比重在6%左右,因此,城市维护建设税应在房产税和土地增值税成为地方政府主体税种后废止的税种。

三、与土地相关税收政策改革的配套制度供给

简化税制、夯实税基、提高税收遵从度是与土地相关税收政策改革的题中应有之义;但是,从供给侧结构性改革的角度来分析与土地相关税收制度的改革,其相关配套制度安排既要解决因税制改革带来的新问题导致的政策调整;还要改革好原有制度设计本身不完善导致的结构性矛盾;更要将因税制改革放置到促进国家治理现代化的背景中,改革根本性的经济制度安排,按照经济制度改革税制改革促进国家治理现代化建设的路径传导。那么,需要什么样的配套制度改革或安排呢?

(一)统筹土地收购储备制度改革和土地使用权出让“招拍挂”制度改革,处理好政府之间、政府和社会之间的关系

以土地增值税制度改革为例,即使废止了耕地占用税,若按现有土地收购和储备制度推演,仍然走不出地方政府自己对自己征税的制度困局。要从根本上解决政府既当“征税人”、又当“纳税人”的双重角色,必须改革土地收购储备制度和土地使用权出让“招拍挂”制度。

回顾1996年土地储备制度建立之初,其目标主要围绕深化国有土地使用制度的变革,解决国企改革中的土地盘活问题,提高政府对土地市场的宏观调控能力。2002年,《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的出台,规定商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地,必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让,实现了土地供应的市场化运行,显化了土地资产价值,提高了土地收益。2007年,《土地储备管理办法》从制度层面确定了政府对土地市场供给的绝对垄断,地方政府获得更大自主权。在地方财政压力的驱使下,土地财政逐渐异化为地方政府获取收益的手段。

改革土地收购储备制度和土地使用权出让“招拍挂”制度,核心是实现土地收购和储备主体以及土地使用权出让“招拍挂”供给主体多元化。首先,政府土地收购和储备主要用于公益类性质用地,并用法律保障政府对此类土地具有优先购买权且享有一定的强制力;其次,对于经营性用地则多元化收购和储备主体,这样,可以有效实现土地使用权出让“招拍挂”供给主体多元化。同时,允许政府规划范围内的农用地转用土地直接入市流转。对于村集体自治基础好、自治程度高的,直接由村集体组织入市流转;对于村集体自治基础差、自治程度不高的,可以委托政府部门组织入市流转,既兼顾农用地转用地入市流转的公平和效率问题,又避免土地使用权出让市场落入“一放就乱、一统就死”的怪圈,并逐步培育社会多元治理主体,使政府职能逐步由经营土地向管理土地转变。

(二)改革土地增值税和房产税制度安排,解决好政府和市场之间的关系

房(地)产税改革和新土地增值税改革的统一,在一段时间内必须采取“两条腿走路”。“小产权房”因其没有缴纳土地出让金而率先将其纳入房产税征税范围,并改为“大产权房”;同时,新土地增值税推行后,没有缴纳土地出让金的土地,对其新建建筑物进行商品化产生的收入征收土地增值税。为什么不将改革后没有缴纳土地出让金的土地上建设的房屋一并纳入房产税征收范围呢?首先,对“小产权房”率先开征房产税是为了解决历史遗留问题,弥合城乡二元土地制度差异而采取的制度安排;在统一城乡二元土地政策后,对没有缴纳土地出让金的土地上建设的房屋适宜采取征收土地增值税的形式代替征收房产税的形式,主要因为,一是居民对非商用住宅征收房产税有一个全面认识的过程,不宜操之过急;再者,房产税征收过程中的技术难题的破解和完善,到总结和推开,也需要时日。

那么,为什么统一城乡二元土地政策后,仍允许部分土地不经“招拍挂”的形式进入市场而直接建房呢?一是现在城市建设热衷于开发新城区,因为老城区的土地拆迁成本高,政府不愿或没有财政能力拆旧城建新城,因此,政府可以通过减免土地增值税的方式调动居民改造老旧住宅或危房的积极性,允许老旧住宅或危房住宅居民在自愿、平等协商的基础上自行引进开发商建设商品房,以满足人们对住宅配置要求不断提高的需求。二是统一城乡二元土地政策后,既不可能选择完全由政府统包统揽的土地政府规划开发方式;也不可能选择完全由市场自主开发的方式,而是两种方式并存。即政府规划用途范围内的土地,通过土地使用权出让“招拍挂”的方式与市场对接;政府规划范围之外、市场有强烈的自发需求的土地,允许通过市场的手段直接自主开发满足市场需求。

(三)建设统一开放、竞争有序的土地使用权出让市场和全国统一的房地产登记平台,统筹好顶层设计与基层行为之间的关系

当前,政府主要通过土地收购和储备制度对住宅用地供给总量和类型进行管控。但是,在土地收购和储备制度之外的农用地建设的“小产权房”俨然成“三分天下有其一”的态势。与其严控土地源头供给,不如畅通土地使用权出让的多渠道。正如江河水一样,高位控制水流源头,只会造成源头的“堰塞湖”,导致水四面八方外溢,倒不如筑牢流通渠道,确保“水流不腐、(土)地流(转)越活”。

建设统一开放、竞争有序的土地使用权出让市场主要是针对政府规划开发范围之外的用地,如城市老旧住房自愿改造用地,市场有需求、但不在政府规划范围内、经政府批准转建商用住宅的土地等,允许其不经“招拍挂”方式,经土地使用权出让市场与开发商直接协商进行开发,从“源头”放活土地使用权出让市场。

建设全国统一的房地产登记平台,为房产税开征提供数据支撑,在土地利用末端规制土地利用行为。之所以要建设全国统一的房地产登记平台,主要是为了防止各省、自治区、直辖市各自单独建立房地产登记平台而形成的“信息孤岛”,各自为阵,肢解房地产税调控土地利用的功能,稳定地方政府财政收入来源,回归住房居住属性,也为将来优化中央政府对地方的财政转移支付提供数据支撑。

(四)统筹好与土地相关税收政策改革和与土地相关其它制度改革,优化国家治理现代化制度体系建设,增强政府规制能力

道德规心、法律规行。徒道德,无力自行;徒法律,无法自行。在高尚的社会道德和行为底线约束的法律之间必须优化规范人们行为的各项“秩序”——即各项具体规章制度。如“营改增”对房地产业增值税的影响,“营改增之前,预售新房的购房者可自行办理房产证,不影响房地产业营业税征收;但“营改增”后,房产证办理的制度安排就必须在清算房地产业增值税清算之后,以提社会纳税遵从度,降低无心或有意不纳税的可能性,增强制度设计的规制能力。

 

参考文献:

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10〕刘正山.跳出圈子看“泡沫”.中国土地,2003-01-20.

 



[①] 我国城镇化高度实现后,与土地相关的税收作用会逐步弱化,土地的价值主要体现在房产税的税基中,从而实现房地产税的基本合一.

[②] 固定资产投资方向调节税已于2012年废止;城市维护建设税属于附加税,本文不作重点讨论.

[③] 2012年开始“营改增”,所以2012年到2014年间,营业税占地方政府税收总量收入的比重由32.85%下降到29.95%.

[④] 本文所引数据,如无特殊说明,均来源于国家统计局官网.

[] 根据《中国国土资源统计年鉴》数据直接计算。由于2009-2014年没有统计纯收益数据,因此没有进行计算。


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