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杨志宏等/省管县体制下县级财政竞争特征分析、存在性检验与治理路径

日期:2017/3/3 14:19:10 来源:地方财政研究2017年1期 阅读次数:318

杨志宏/中国社会科学院;郑岩/哈尔滨商业大学

 

内容提要:县级财政竞争早已存在,但受县级政府自主权所限而表现得并不那么明显。省管县财政体制改革赋予县级政府更多的自主权,导致县级政府行为发生了重要变化,县级财政竞争作为这一变化的集中体现,相应呈现出了与以往大不相同的特点,将对县域经济发展产生深远影响。本文在深入剖析省管县体制下县级财政竞争最新特征的基础上,对县级财政竞争的客观存在进行了严谨的实证检验,并针对县级财政竞争对县域经济发展的负面影响,提出了引导县级政府在财政竞争中广泛开展合作、“为发展而竞争”的县级财政竞争治理模式。

关键词:省直管县  财政体制  县级财政  财政竞争  治理路径

 

    一、引言及研究综述

改革开放以来,中国经济以“飞速稳定”的发展态势赢得了“中国奇迹”的美誉,地方政府竞争在中国经济崛起和转型过程中扮演了重要的角色。目前,我国经济发展逐渐步入向县域经济侧重的转换阶段,如何激发县级政府发展县域经济的积极性,是进一步推动我国经济发展的重要途径。以“扩权强县”为核心的“省管县”改革,通过赋予县级政府更多的自主权,能够有效缓解县乡财政的困境,大大激发县级政府发展县域经济的积极性,被认为是能够有效促进县域经济发展的一剂强心剂。然而,正如分税制改革一样,在调动省级政府发展当地经济积极性的同时,也引起了部分地方政府间的恶性竞争,引起了地方保护、市场分割和重复建设等一系列经济扭曲。同样,“省管县”改革作为一种财政分权改革,必将对得以扩权的县级政府的行为产生重要影响,财政竞争则是这种影响的集中体现。县级政府积极参与财政竞争必然会影响县域经济的发展,县级良性财政竞争能够有效促进县域经济的发展,但县级恶性财政竞争则会阻碍县域经济的发展。因此,研究“省管县”改革后政府间财政竞争发生的变化,尤其是县级财政竞争的新特点及其对县域经济产生的具体影响,进而提出有效治理县级财政竞争的政策建议,具有重要的现实意义。

通过对前期文献的梳理,我们看到县级财政竞争相关研究主要集中在以下几个方面:

1.关于财政竞争及相关概念。国外学者一般将财政竞争等同于税收竞争(Tax competition),并对税收竞争进行了深入研究,而对财政竞争的研究较少,更多以政府竞争来代替。Oates1972)认为,各级政府开展财政竞争的前提是多级的财政管理体制及由此形成的各级政府的相对独立的利益,而财政竞争的产生则源于分权体制下各个地方政府具有不同的公共支出和税收组合。Wildasin2005)认为财政竞争是这样一种场面:政府间为了高利害关系的制造项目进行竞争,政治家热衷于为免税期的基础设施项目放松规制,或者直接给企业进行补贴。根据布雷顿(Breton1989)的“竞争性政府”思想,各级政府可以被看作是某种特殊服务的生产主体,因而任何政府都与其上级政府或同级政府存在着对资源和控制权的竞争。何梦笔(Carsten Herrmann-Pillath2001)指出,政府间竞争主要体现为制度竞争或体制竞争,而竞争的对象则是有形或无形的资源要素。由于一个地区的税收和公共服务组合无疑是影响这些资源要素流向和流量的重要因素,因而税收和财政支出便成为政府间竞争最基本的手段。同时,由于各种政府竞争行为都直接或间接地为本地区的财政利益而服务,因而一些政府间竞争行为的实践往往最终都需要财政竞争的配合。因此,政府竞争的核心是财政竞争,各种政府竞争行为的最终目的和最终落脚点都与财政具有高度相关性,财政竞争可以看作是一种狭义的政府间竞争。冯兴元(2001)指出,这种政府间竞争“包括直接竞争和间接竞争、横向竞争和纵向竞争。”其中,一级政府与其上级政府为争夺资源和控制权而展开纵向竞争,同一级的政府为争夺各种资源而展开横向竞争。在实际中,纵向竞争体现为中央政府与省级政府之间的竞争、省政府与其下辖地方政府之间的竞争;横向竞争体现为省级政府之间及其所辖下级政府之间的竞争。

2.关于县级财政竞争的界定、检验及治理。县级财政竞争早已存在多时,但在实行省管县改革之后,由于县级政府行为发生了重大变化,县级财政竞争体现出与以往不同的特点,并对经济社会产生重要影响,部分学者对此提出了规范县级政府行为及治理县级财政竞争的建议。一是县级财政竞争的界定。郑京平(2010)对“县际政府间竞争发展模式”的定义、特点和积极作用进行了较为详细的阐述,张五常先生在《中国的经济制度》一书中,从理论与实践两个方面分析了中国“县际竞争”或“‘县际政府’之间的竞争”,认为它是中国经济发展奇迹的谜底。二是县级财政竞争的检验。程文青(2011)研究了省直管县体制下县级政府财政支出竞争面临的环境变化、手段变化及其经济社会影响,并用安徽省的县级数据,实证检验了省直管县改革后的县级财政支出竞争的存在性和竞争强度;付文林2005提出了一种检验地方政府与中央政府“藏税于民”纵向财政竞争的假说[①],即用地方政府预算内收入和预算外收入占GDP比重的变动趋势来判断中央与地方纵向财政竞争的存在性。但随着我国“费改税”改革及中央政府对地方政府预算外收入的不断规范,实际上地方政府预算内收入占GDP的比重会呈现上升趋势;钟晓敏(2004)用财政收入的负担比率和公共服务提供的水平来衡量财政支出竞争的存在,这种方法在检验县级财政支出竞争时因数据难以获取而不具有可行性;郑晓玲(2006)采用东部地区和西部地区五个代表性省份来分析其财政支出结构的相似性来证明财政支出竞争的存在,这种方法从理论上说不通,因为财政支出结构的相似性可以由多种原因造成;伍文中(2010)运用变异系数法对地方政府间财政支出竞争进行了存在性检验,无论从原理上,还是在实证检验用的数据方面,都非常适合对县级财政支出竞争的存在性检验;国外学者BruecknerSaavedra2001)利用波士顿70个城区的地方所得税数据对税收竞争进行了估计,国内学者沈坤荣和付文林(2006)利用我国分省的1992年至2003年截面数据表明地方政府间的税收反应函数为负值,但王守坤和任保平(2008)得出了地方政府间税收反应函数为正值的结论;国外学者CaseRosen Hines1993)及Baieker2005)分别估计了美国地方政府间支出的策略函数,国内学者邵军(2007)利用省区间的财政支出数据,验证了地方政府间的空间策略行为。三是县级财政竞争的影响及治理。朱香敏(2009)指出,“省管县”体制虚化了地级市并强化了县级政府权力”,很有可能会使“婆婆管经济”转化为“公公管经济”,市管县体制下地级市能在一定程度上引导和协调县际竞争,而省管县体制下地级市的虚化很可能加剧各县级之间的市场分割和重复建设。[]赵聚军(2006)的研究表明,省管县体制不但没有相应扩大浙江县级政府的财政支出规模,反而在一定程度上呈一种负相关关系。李金珊、叶托(2010)指出,县级政府扩权带来的区域分割和中心城市的要素集聚能力不强等问题,不利于浙江实现经济的转型和产业的升级。因此,需要适时创新省以下政府的激励和约束机制,推动省以下政府的行为转型,对于浙江未来的发展至关重要。李明强(2010)在引入“极化—扩散”理论基础上发现,本身不具有增长极特征的地级市非但不会产生“扩散效应”,反而会背道而驰地产生“回波效应”,必须采取非均衡发展模式,加大对具有增长极条件的县的扩权力度,逐步规范扩权制度,从而壮大其县域经济实力,有效避免可能产生的负效应,实现从“极化效应”到“扩散效应”的顺利过渡。罗依平、贺译葶(2010)分析了省管县改革后县级政府面临的两个主要问题,即如何应对决策过程中出现的与地级市的潜在矛盾以及县级政府之间如何缓解决策摩擦、协调区域发展,并提出了建立协商决策制度、调解区域交叉矛盾的建议;吴红梅(2010)认为,为规范省管县改革后的地方政府行为,应强调权力或资源的相互依赖和合作,建立以合作为基础的互惠的府际治理模式;黄海蓉(2011)指出,省管县改革及强县扩权改革将强化县级政府的财权、经济和社会管理权、人事权等权力,因此必须加强对所扩权力的规范与制约,做到放好权、用好权、管好权。

    二、省管县体制下县级财政竞争的基本特征

省管县财政体制改革是继分税制改革以来的又一次分权化财政体制改革,由市管县财政体制到省直管县财政体制,省以下各级政府原有的财政分配关系及行政隶属关系发生了变化。省级政府与县级政府非直接联系的关系转变为管理与被管理的直接对接关系,为县级政府与省级政府之间开展纵向的利益博弈提供了可能;市级政府与县级政府之间的管理关系和依赖关系转变为县级政府与市级政府的平等竞争关系,为县级政府与市级政府展开激烈争夺资源和要素的横向财政竞争提供可能;县级政府之间的关系由原来的“兄弟”关系转变成相互为了争夺稀缺资源的横向竞争关系。可见,省管县财政体制改革改变了各级政府开展财政竞争的制度环境和经济环境,导致各级政府的行为发生变化,由此决定了省管县体制下政府间财政竞争的新特点(见表1)。

1  省管县改革前后政府间财政竞争特点比较

竞争性质

竞争类型

省管县改革之前

省管县改革之后

财政竞争

纵向

中央—省

藏税于企(民)

省—市

相对不明显

讨价还价、藏税于企(民)

市—县

——

省—县

——

讨价还价、藏税于企(民)

横向

省—省

财政支出竞争

市—市

财政支出竞争

省内:税收竞争、支出竞争

省际:更可能趋于合作

县—县

相对不明显

县—市

——

 

(一)省管县体制下的纵向财政竞争

在市管县体制下,纵向财政竞争包括中央政府与省级政府、省级政府与市级政府、市级政府与县级政府之间的财政竞争。在“省管县”体制下,由于市县平级,纵向财政竞争的层级减少,纵向财政竞争相应转变为中央政府与省级政府、省级政府与县市政府的竞争。省级政府与市县政府的竞争将对省以下财政体制的改革形成一种倒逼的态势。

首先,在市管县体制下,中央政府与省级政府之间的竞争是政府间纵向财政竞争的核心,虽然省级政府与市级政府以及市级政府与县级政府也存在纵向的财政竞争,但由于省级政府对其下属地方政府的分权远远比不上中央政府对省级政府的分权程度,尤其是对县级政府的分权严重不足,这就使得县级政府与市级政府及市级政府与省级政府的财政竞争相对不甚明显。省管县体制下,省级政府对其下属地方政府的分权得到了强化,这会使县市政府与省级政府的纵向财政竞争凸显。同时,中央政府与省级政府的竞争由于分税制改革而实现了一定程度的规范,但由于省以下的财政收入分享体制仍不健全,省级政府力图全面调控并控制县市政府的行为,而县市政府具有摆脱省级政府过度干预的激励,这必然导致省级政府与县市政府的竞争成为今后较长的一段时间内政府纵向财政竞争的核心内容。

其次,从省管县体制下纵向财政竞争的具体途径来看,省级政府与中央政府财政竞争的手段仍然是“藏税于民”或“藏税于企”,而县市政府与省级政府财政竞争则主要采用讨价还价的方式,因为省以下的财政收入分配机制仍没有形成,这与财政包干制下不同级别政府财政竞争的途径是相似的,也是分税制下省级以下不同级别政府财政竞争的一贯做法。另外,省管县改革也会使县市政府“藏税于民”或“藏税于企”的行为更加凸显。由省级与市级政府之间的博弈以及市级与县级政府之间的博弈转化为省级政府直接与县市政府之间的博弈,并不仅仅是博弈环节减少的问题,因为省市政府的博弈结果与市县政府的博弈结果之间会相互影响,如县级政府的普遍贫困导致市县政府博弈中的市级政府获得低于预期的财政收入,必然会进一步迫使该市级政府在与省级政府的博弈中,尽量争取更多的利益,这在本质上反映的是县级政府与省级政府的博弈结果。省管县财政体制下的省级政府与县市政府的财政竞争消除了上述影响,不仅降低了交易成本,而且使得县级政府能够直接与省级政府进行财政收入分配上的博弈。

(二)省管县体制下的横向财政竞争

政府间横向财政竞争的重心将随着政府权力的下放而下移。市管县体制下,省级财政竞争一直是横向财政竞争的核心,省以下的地方政府之间竞争主要集中在地级市之间,虽然县级财政竞争在一定程度上存在,但是,因为县级政府权力有限而表现得不明显或难以发挥主导作用。而在省管县体制下,与市级政府平级的县级政府获得了更大的干预地区发展的资源和要素的权力,直接改变了省以下各级政府的地位和行为。从各级政府的相对地位来看,此时的省级政府转变为该地区的“中央政府”,而县市政府则类似于在中央政府管辖下的原省级政府。从各级政府的行为来看,省级政府将会逐渐减弱以税收或财政支出为主的省际财政竞争,更多的承担起了原属中央政府的协调职能,主要负责对所属县市政府的调控。县市政府则承担起了发展本地县域经济的重任,成为发展本省经济的主导者。在这种背景下,横向财政竞争的核心自然由省级财政竞争转变为县级财政竞争。县级财政竞争虽然与省级财政竞争一样,都是因政府的分权改革而凸显并愈演愈烈,但是全国2800多个县级行政区划单位的竞争远比30多个省、市、自治区的竞争更加激烈,规范和管理的难度将更大,因而县级财政竞争将体现出与省级财政竞争不同的特征。

第一,从县级财政竞争的主体看,不仅包括本来就处于同一层级的县级政府,而且包括原来与县级政府处于不同层级的市级政府,省管县改革前发生于市级政府与县级政府间的相对不明显的纵向财政竞争,在省管县改革后转化为横向财政竞争关系。一方面,随着省直管县财政体制改革的不断推进,市县两级政府原来管理与被管理的关系将由平等的“兄弟关系”所取代,待遇同等地受到省级政府的统一管理,这就会使市县政府为争取省级政府的青睐而展开复杂的竞争活动。这种竞争主要体现在重大投资项目的审批、优惠政策的争取以及优秀人才和稀缺资源的争夺等方面。另一方面,在市管县体制下,所有县级政府共同接受所属市级政府的统一管理,县级政府有限的财力以及市级政府对其的政治约束,都使县级横向财政竞争不是很明显,对县域经济发展产生的影响也较小。但在省管县体制下,县级政府获得了一定的财政自由支配权和经济发展决策权,逐渐成为一个自我发展意识很强的独立经济利益主体,这为县级政府之间展开更为激励的财政竞争创造了条件。

第二,从县级财政竞争的手段看,与目前省级财政竞争以财政支出为主要竞争手段不同,税收竞争仍将在一段时间内是县级财政竞争的主要手段,而财政支出竞争成为县级财政竞争的主要手段仍需要一段时间。这是因为,一方面,中央及省级政府为促进县域经济发展往往会制定一系列倾斜政策,县级政府不仅会充分的利用这些政策倾斜,而且可能会在此基础上有意无意地超越自身权限,突破政策界线,获取中央政府并没有赋予的权限,这为县级政府开展税收优惠竞争提供了可能;另一方面,目前大多数县级政府财政陷入困境,即使财政省管县会使县级政府的财力有所增加,但增加的财政收入最有可能首先被用于县级政府的历史欠账和庞大的刚性开支,在短期内,县级政府还没有充裕的财力开展以改善投资环境、提供优质公共服务为核心的财政支出竞争,这也从另一角度为县级政府首选税收竞争提供了依据。另外,省管县改革后的市级政府,无论在经济资源的控制上,还是财政收入上都有了大幅度的减少,这会使市级政府忙于顾及维持自身各种刚性开支,而一定程度上减少以基础设施建设为核心的财政支出竞争。

第三,县级政府间的税收竞争将直接采取差异化的策略。省级政府最初是通过相互模仿税率而开展税收竞争的,但以分税制改革为界限,省级政府的策略互动特性从相互模仿转变为差异化,这主要是因为模仿税率容易导致“扑向底部的竞争”,进而导致省级政府财政不可持续。县级政府间的税收竞争直接采取差异化策略,正是基于对省际间的税收竞争从相互模仿转变为差异化的学习改进。

第四,财政支出仍是县级财政竞争的重要潜在手段,县级财政虽然困难,还没有足够的财力通过兴建基础设施等方式展开财政支出竞争,但县级政府仍然可以模仿省级政府,通过各种方式进行负债融资或者提供担保,为招商引资而力争提供优质公共产品和服务,虽然这种负债融资有利于县市政府积极开展的财政支出竞争,但也会大大增加县市政府财政的运行风险。

第五,县级财政竞争中包含合作的可能,这是与省级财政竞争最大的不同。根据周黎安(2004)的官员晋升锦标赛理论,在省级财政竞争中,各省关心的仅仅是本省经济增长绩效在全部竞争省份经济增长绩效排序中的位次,这就不仅不会对省级之间的合作产生激励,而且会助长省级之间互相拆台的行为,这与中央政府要求地方政府之间进行分工合作的偏好并不一致。在县级财政竞争中,需要区分两种情况,一是处于同一省份管辖下的县级政府之间,同样根据晋升锦标赛心理,竞争的激励远远大于合作的激励,这与该省份要求所辖县市进行分工合作的偏好不一致,这种情况类似于省级财政竞争偏离中央政府的偏好;二是处于不同省份管辖的县级政府之间,县级官员的升迁是由各自所属的省级政府决定的,所以不同省份的县级政府之间竞争的激励很小,而且由于省内各县之间的竞争压力,不同省份所辖的县级政府很可能由于相互相对独立而展开“双赢”的合作。但是,这又背离了各自管辖省份的偏好,因为各省之间仍然存在竞争,因而省级政府实际上更偏好于本省管辖的县级政府与其他省份管辖的县级政府开展竞争而不是合作,但这种竞争中的合作却顺应了中央政府的偏好。这带给我们两个方面的启示,一方面,省管县体制的财政竞争不仅涉及县市之间的横向竞争,而且这种县市财政竞争直接会影响到相关省份的横向财政竞争;另一方面,分税制的放权引起的省级财政竞争背离了中央政府的偏好,但省管县改革引致的激烈的县市财政竞争能够在一定程度上纠正这种扭曲,这也是省管县改革值得肯定的一个新视角。

    三、县级财政竞争的存在性检验

(一)县级与省级纵向财政竞争的判定及检验

本文通过分析各级政府预算内财政收入占GDP比重的时序变化特征来判断“藏税于民”的存在性。如果相比全国预算内收入占GDP的比重的逐年上升,地方政府预算内收入占GDP的比重上升的幅度更小,则说明地方政府在完成预算内收入任务后不愿更多的征税,存在与中央政府“藏税于民”的纵向财政竞争。下面选取2002-2014年浙江省、湖北省、安徽省和吉林省的相关数据[③]省级政府预算内财政收入GDP占比和县级政府预算内财政收入GDP占比的变化趋势。其中,前四幅图分别对应浙江、安徽、湖北和吉林四个省份的情况,最后一幅图则表示将浙江、安徽和湖北三个相邻省份作为一个区域时的情况。

省级政府预算内财政收入的GDP占比呈现明显的上升趋势,县级政府预算内财政收入的GDP占比呈现微弱的上升趋势,无论从单个省份来看,还是从由三个省组成的区域来看,县级政府预算内财政收入GDP占比的上升幅度,都远不及省级政府预算内财政收入GDP占比的上升幅度。这就表明,县级政府与省级政府间“藏税于民”的纵向财政竞争是显著存在的。图中表明的事实并不符合常理,因为省管县改革不仅会缓解县级政府的财政困难,而且能够大大增加县级政府的财政收入,而增加的收入恰恰就是预算内收入,因而县级政府预算内财政收入的GDP占比上升幅度理应更大一些,至少不能与省级政府预算内财政收入的GDP占比的上升幅度相差太大,引起这种差距的原因就是县级政府与省级政府间“藏税于民”的纵向财政竞争。

(二)县级横向财政竞争存在性的判定及检验

根据省管县体制下政府间横向财政竞争的特点,虽然县级财政竞争的手段仍将在一段时间内以税收竞争为主,但财政支出竞争也不容忽视,而且未来将会成为县级财政竞争的主要手段。因此,本文对县级横向财政竞争存在性的检验,既包括县级税收竞争,也包括县级财政支出竞争,并将其区分为省际间县级财政竞争和省内县级财政竞争两种。首先,将浙江、湖北和安徽三个相邻省份视为一个小型的区域经济体,以此小型区域中的县级政府财政竞争来检验省际间县级财政竞争的存在性,也可以看做是对全国性县级政府财政竞争的一种小样本模拟;其次,分别对浙江、湖北、安徽和吉林四个省份内的县级财政支出竞争进行实证检验。

1.省际县级政府财政竞争的判定及检验

在实证检验地方间的财政策略行为时,一般用空间自回归模型作为基本估计模型。具体模型可以表示为:                                        (1)

其中, 表示省份, 表示时间, 表示地方政府的财政手段,主要是税收和财政支出两种; 表示系数加权矩阵, 代表控制变量, 是待估参数, 为误差项。 反映地方政府在竞争均衡时相互影响的强度,当 不为零时,地方政府间存在相互依赖关系。因此,当某地方政府的税收政策或财政支出政策对其他地区的财政政策产生影响时,地方政府之间就会发生财政竞争行为。

这里将浙江58个县、湖北60个县和安徽61个县的宏观税负和人均财政支出作为被解释变量,并选用各县人均GDP和人口密度作为控制变量,根据上述空间自回归模型,分别将体现税收竞争和财政支出竞争的模型设定如下:

                                            (2)

                                          (3)  

其中, 表示各省所辖的县, 分别代表县级政府的税收策略和财政支出策略, 是待估参数。另外,由于县级政府的空间距离较难获取,而各个县级政府的GDP很容易获得,因此,本文以竞争地区 GDP在所有竞争地区GDP总和中所占的比重来构建权重矩阵,即 。数据样本期间为2002-2014年,原始数据主要来自2003-2015年的《中国统计年鉴》和《中国县市经济社会统计年鉴》,所有数据均使用STATA11.0软件计算而得。另外,由于现有涉及县级数据的统计年鉴中仅有县级一般预算财政收入,并没有县级税收收入的统计数据,因此本文的县级宏观税负用县级一般预算财政收入占县级GDP的比重来表示,基本上属于一种中口径的宏观税负。各变量的描述性统计见表2

2  三省所辖县级相关变量的描述性统计分析

变量

n

E

σ

MIN

MAX

宏观税负水平TAX%

179

4.328093

1.528419

1.178994

10.37911

人均财政支出PEXP(万元)

179

0.133974

1.065948

0.017366

1.022152

人均地区生产总值PGDP(万元)

179

1.302304

1.200044

0.171022

9.1563

人口密度DENS(千人/平方公里)

179

0.408780

0.260072

0.074516

1.416866

首先,对变量的空间自相关性进行 检验, 。其中, 为权重矩阵, 代表的是第 个地区的观测值, 是变量 的均值, 。在不存在空间自相关的虚拟假定下, 的期望值可表示为: 的取值范围在(-11)之间,当 大于 时,数据空间正相关,反映出数据空间上的互相依赖性;当 小于 时,数据空间负相关,说明变量在空间上不存在相互依赖关系。对三省区域县级宏观税负水平和人均财政支出的空间相关关系的检验结果显示,大多数年份的 值都大于其均值,这表明三省区域的县级政府在税收及财政支出方面具有一定的空间相关性。其次,根据模型(2)和(3)分别进行空间面板回归,回归结果见表3

3  税收竞争和财政支出竞争空间策略模型回归结果

             模型设定

解释变量

被解释变量

宏观税负TAX

人均财政支出PEXP

竞争县的加权税负(财政支出)

0.7355049***

0.0913468

0.6167092*

0.7905341

人均国内生产总值PGDP

0.4250461**

0.1820573

0.9603481***

0.2183408

人口密度DENS

0.6752085***

0.1385351

0.3481459

0.2405317

常数项

-0.1526082

-2.493846

观测值

166

166

R2

0.6213

0.7546

Sargan-Hansen检验(P值)

0.0527

0.2976

注:括号内为t值,******分别表示1%5%10%的显著性水平。

 

从表3的回归结果可以发现以下四点:首先,在三个省份相继实行省管县改革后,解释变量 1%水平上显著为正,并且所选择的工具变量PGDPDENS均至少在5%的显著性水平下不能拒绝Sargan-Hansen检验命令的原假设。这说明省管县体制下,三省县级政府间不仅存在着税收竞争的策略行为,而且存在较强的支出竞争策略行为;其次,县级宏观税负的 值大于人均财政支出的 值表明,目前县级财政竞争的主要手段还主要以税收竞争为主,但财政支出竞争已经成为县级财政竞争的重要手段;第三,不论在税收竞争模型,还是在财政支出模型中,人均GDP的回归系数显著为正,这表明人均GDP较高的县往往采取高税负和高支出的策略组合,因为财源充裕的县才有能力提供良好的公共基础设施和服务;最后,人口密度虽然在两个模型中均为正,这表明伴随着地区人口规模的扩大,县级政府越来越需要征收更多的税收收入来满足提供公共产品的需要。

2.省内县级政府财政竞争的判定及检验

本文借鉴伍文中(2010)的变异系数法来检验省管县改革后浙江、湖北、安徽和吉林四个省份内县级财政支出竞争的存在性。财政收入(财政支出)的变异系数(分别用 表示)可以用各级政府财政收入(财政支出)的标准差除以其均值来计算。考虑到地方政府开展财政支出竞争必然会受到多种因素的影响,尤其受地方政府财政收入的影响,因而将财政支出变异系数与财政收入变异系数结合起来分析二者的对比关系,进而检验财政支出竞争的存在性。同时,从直观上看,政府财政支出应该随着其财政收入的增减而同步变化,当二者的变化不一致时,尤其是当上述比值小于1时,表示财政支出的收敛程度超过了财政收入的收敛程度,说明地方政府间存在一定程度的财政支出竞争。结合我国目前地方政府财政收入变异系数很可能趋增和财政支出变异系数很可能趋减的现实, 很可能是一个递减变量。因此,为了分析方便,可将其转化为一个正向指标,并定义为财政支出竞争度[],即1- 。财政支出竞争度越大,表明财政支出越少受财政收入的制约,从而财政支出竞争越激烈。根据浙江58个县、湖北60个县和安徽61个县2002-2014年一般预算财政收支和一般预算收支的数据,分别计算各省的县级财政支出竞争度的总量指标和人均指标。

浙江省、安徽省和吉林省财政支出竞争度的总量指标和人均指标均呈现明显的上升趋势,表明三省县级政府之间存在一定程度的财政支出竞争;湖北省的情况比较特殊,县级财政支出竞争度变为负值,因而这里考察县级财政支出变异系数与县级财政收入变异系数的比值( ),图中该比值的总量指标和人均指标均呈下降趋势,表明湖北省县级政府之间存在一定的财政支出竞争。因此,实行全面性省管县改革后,各省份内的县级政府之间不同程度的存在着财政支出竞争行为。值得注意的是,安徽省人均财政支出竞争度高于总量财政支出竞争度,而浙江省和吉林省则恰恰相反。根据统计学原理,人均量的变化趋势能够消除人口因素对总量变化趋势的影响,因此,人均财政支出竞争度理应更能“无量纲”的体现竞争的激烈程度,应比总量财政支出竞争度更高一些,即安徽省的情况是正常的。至于浙江省和吉林省的情况,可能与这两个地区人口的大规模流动有关,这种流动可能是省内城镇化进程和农民工进城务工引起的,也可能是跨省之间的人口流动,如不发达省份的人口往往流入浙江省等发达省份,而吉林省的人口往往会流入到其他发达省份。人口流动及由此引发的省内县级行政区划年末总人口的变动,可能是导致浙江和吉林县级人均财政支出竞争度低于县级总量财政支出竞争度的原因。

    四、县级财政竞争的治理路径

省管县改革后的政府财政竞争比分税制改革后的省级财政竞争更为激励,对县域经济发展的影响更为深刻。然而,在县级财政竞争对县域经济发展产生正面影响的同时,也产生了一些负面效应,比如导致县域财政支出结构扭曲、县域民生性公共品短缺和非均等化供给、县域地方保护主义和市场分割、不断放大县域经济差距效应等,这些现象集中体现了县级政府财政竞争的混乱和无序,必然会危及到县域经济的发展,所以需要加以治理。对县域财政竞争的治理并不等于彻底消除县级政府间的竞争,而是要引导县级政府间的良性财政竞争,规范县级政府间的恶性财政竞争,并激励县级政府在财政竞争中展开广泛的合作。

()总体思路:为发展而竞争

“为增长而竞争”的模式是中国成功调动地方政府的积极性并最终促成中国经济增长“奇迹”的根本原因[],但在有力推动地区经济增长的同时,也对地方政府的行为选择产生了不利于民生与和谐的扭曲;“为和谐而竞争”将对地方政府的引导从注重经济增长转向对社会和谐的追求[],如果说“为增长而竞争”模式是“效率优先、兼顾公平”的政策导向下激励地方政府官员的最优制度选择,那么,“为和谐而竞争”则是在公众越来越关注经济增长之外的目标的形势下,根据“更加注重公平”的政策导向来激励地方政府的必然选择。因此,“为和谐而竞争”模式理应取代“为增长而竞争”模式,以此来纠正地方政府过度偏重经济增长而忽略社会和谐和公众满意度的行为扭曲。然而,虽然“为和谐而竞争”的模式与政府构建和谐社会的努力目标相吻合,而且可以克服“为增长而竞争”模式的一些缺陷,可以说是一种非常理想的政府竞争治理模式,但为从“为增长而竞争”直接转向“为和谐而竞争”的治理模式并不现实,而且“为和谐而竞争”模式仅仅是在“为增长而竞争”模式的基础上,增加考虑了对地方政府提供公共服务的考核,这与全面意义上的“和谐”还有一定的差距。同时,考虑到在未来相当长一段时间内,促进经济增长仍然是我国经济社会发展的核心,而且在短期内,地方政府行为也很难完全走出单纯追求GDP的怪圈。因此,现阶段对地方政府竞争的规范应以“为发展而竞争”作为目标治理模式,这也符合我国以促进经济“发展”代替经济“增长”的政策转变和实现可持续发展的战略目标,之后逐步向“为和谐而竞争”转变。虽然目前GDP仍是考核地方政府官员的重要指标,但要实实在在的增加一些能够体现可持续发展、关注民生的考核指标,在中央政府与地方政府层面、地方政府与地方政府层面及地方政府与居民层面,实行一系列相关配套改革,形成“为发展而竞争”的治理模式

()具体治理路径

首先,在中央与地方层面,不断完善中央对地方政府的激励与约束机制。一是进一步深化财政分权体制改革。推进行政性分权的法制化,将行政性分权逐步推向经济性分权,即政府向市场、向社会分权。二是改革政府官员考核和任免制度。增加政绩考核的内容,建立来自基层民众、社会媒体和社会中介机构的外部评价体系,通过适当增加官员晋升的职位或者与相应职位待遇相同的名额,并适当提高政府普通工作人员的福利待遇,为确实努力工作并取得了良好业绩的公务员提供更多的晋升机会。三是制定地方政府竞争的法律规范。尽快制定出台一些治理地方政府竞争的法律,强化《宪法》在解决地方市场分割中的作用,研究出台《反限制竞争法》遏制地方政府的市场分割行为,规范和约束地方政府进行决策的选择。

其次,在地方与地方层面,构建和谐的府际关系协调机构与机制。一是重塑地方政府的竞争合作理念,在良性竞争的基础上更加注重相互之间的合作。二是建立地方政府间的横向协作机构,设立一个由中央政府及省级政府牵头的专门协调跨区域问题的管理机构,组建“区域政策协调委员会”和跨区域民间组织,用于协调区域内各成员地区之间的竞争关系,制定各成员地区开展合作的相关规则。三是完善地方政府间的利益调节机制,建立科学的府际“利益分享和补偿机制”[],中央政府应该尽量顾全地方政府相对独立的经济利益,尽量调整不同产业的利益在不同地区间的分配情况,并通过规范的财政转移支付制度,实现中央政府与地方政府以及地方政府与地方政府之间的利益平衡。

再次,在地方与民众层面,强化民众约束地方政府的表达退出机制。一是完善公共事务的民众参与机制。尽快完善民众参与公共事务决策的监督机制,逐渐扩大地区公共事务的民主决策范围。二是设计“用脚投票”的退出机制。在户籍制度、人事管理体制、人才和劳动力法规、社会保障制度以及选举制度等方面进行适当的调整和改革,使辖区人口和企业的流出能够实实在在地影响到辖区统治者的效用函数和实质利益,并考虑根据各地一定时期内人口的数量来确定公务员编制[]。三是强化民众“用手投票”的意愿表达机制。强化各级地方人民代表大会对同级人民政府及职能部门的监督和约束作用,充分发挥地区民众自治组织的作用,弥补个体居民监督约束地方政府横向财政竞争中的弱势和不足。

 

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[] 付文林在2005年《统计研究》第11期的文章《省际间财政竞争现状、经济效应与规制设计》中提出了该假说,即在地方政府财政总收入占GDP比重一定的条件下,地方政府预算内收入占GDP的比重会越来越低,而预算外收入占GDP的比重应该会越来越高;或者当政府财政总收入的GDP占比呈下降趋势时,各地方政府预算内收入的GDP占比的下降幅度会更大。

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