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陈工等/经济“新常态”下地方债的风险管理——国际经验与借鉴

日期:2017/1/24 15:32:10 来源:地方财政研究2016年11期 阅读次数:461

陈工、朱峰/厦门大学经济学院

 

内容提要:随着我国经济发展进入“新常态”,我国的地方债风险问题进一步激化,如何处理这一问题受到了社会各界的广泛关注。本文选取美国、法国、巴西和俄罗斯四个具有代表性的国家作为案例,对这些国家地方政府债务风险出现的原因和债务风险管理的经验进行了总结,并结合我国在“新常态”下的国情得出可供我国借鉴的经验,在此基础上提出了相应的政策建议。

关键词:新常态  地方债  风险管理  国际经验

 

一、“新常态”下我国的地方债问题

近年来,我国经济进入了由高速发展转为中高速发展的“新常态”,要素供给和资源配置效率发生变化,创新能力不足以及资源环境的约束加强等一系列因素导致我国经济出现结构性减速的情况。在“新常态”下,我国经济正在走向更高的发展阶段,一系列的新矛盾和新挑战也随之而来。

在诸多新矛盾和新挑战中,我国企业和政府债务风险日趋增加的问题十分突出,而地方政府“去杠杆”的压力尤其巨大。中国社会科学院发布的《中国国家资产负债表2015——杠杆调整与风险管理》报告显示,截至2014年末,我国地方政府总负债30.28万亿元,其中地方融资平台借债占较大比重;地方政府的杠杆率为42.7%,是中央政府15.1%杠杆率的几乎三倍,这意味着我国地方政府面临着巨大的债务风险考验。

我国地方政府债务本身就有着潜在的风险因素:地方政府借债投资的大部分项目难以产生现金流,而且地方政府的偿债能力和流动性不足;地方政府其他形式的“资产”没有市场交易的可能性,在未来也不能产生现金流,这导致地方政府收支的“硬缺口”不断加大;地方政府债务和对应的投资项目之间还存在严重的期限错配情况,利用短期债务为长期资本项目融资的情况较为普遍。在经济“新常态”下,我国地方政府债务的风险被进一步放大,主要表现为:

首先,经济“新常态”下我国经济增速放缓,地方政府财政收入增长速度日趋疲软。我国GDP增速近年来的下降趋势比较明显,从2008年的9%左右跌至2015年的6.9%;相应地,地方政府财政收入增速也明显下降,从2011年的近15%跌至2015年的1.39%。经济增速和地方政府财政收入增速“双降”导致地方政府收支缺口扩大,对外部融资依赖程度更高。

其次,在政府大力推动简政放权和结构性降税减费的背景下,地方政府的收入增长空间被进一步压缩,而支出责任未见缩减甚至进一步扩大,财政压力不断增加。近年来国务院为了减轻企业负担出台了一系列降税减费政策,包括固定资产加速折旧、减轻小微企业税费负担以及“营改增”的全面铺开等。这一系列的结构性降税减费政策固然有利于减轻企业的税费负担并激发其经济活力,但也给地方政府的收入增长带来了巨大的压力;而在“新常态”下地方政府仍然要满足基本的公共服务支出需要,同时还要稳步推进辖区内城镇化进程,其支出压力仍然不小,收支缺口在未来还会不断扩大。

再次,城镇化战略转型和房地产市场调控进一步挤压了地方政府的偿债空间。以往地方政府推动城镇化的手段是依靠大量的固定资产投资,尤其是靠房地产投资推动的,其推行路径过分注重摊大饼式的“开发区化”。而在“新常态”下,城镇化进程过快的负面影响已经逐渐显现出来,大量房地产库存亟待解决,地方政府必然面临着推动城镇化、调控房地产市场思路的转变。在这一转变过程中,地方政府包括土地收入在内的各项自有收入必然会下降,这使得其偿债空间的转圜余地越来越小。

通过以上分析我们看出,经济“新常态”下我国地方政府面临着较大的债务风险,如何处理这些长期累积的债务问题值得学界和决策者认真思考。与我国情况相类似,世界各国地方政府在经济转型阶段或者遭受经济危机冲击时都或多或少面临着地方政府债务问题的困扰,相应地也总结出了各种应对债务风险的经验,对这些国家的经验进行总结对我国而言有着较大的借鉴意义。在本文中,我们将通过几个典型国家处理债务危机的案例来分析地方政府如何应对债务风险,从中得出有益的经验和启示。

二、国外应对地方债风险的案例分析

(一)联邦制国家的地方债风险管理:以美国为例

作为一个有着较长地方债发行历史的国家,美国在地方政府债务的风险管理方面积累了较为丰富的经验。美国地方政府债务在形式上以市政债券为主,由地方政府自主发行,上级政府对地方政府的自主发债行为干涉较少。在这样的国情下,美国发展出了一套独特的、较为成熟的地方政府债务风险管理体系。

美国针对地方政府的债务风险建立了一套完善的预警机制。首先,美国州政府会通过一系列指标对地方政府债务进行日常监管,主要包括:人均债务率,即地方债务余额与该地方人口的比值;债务与居民收入的比值;偿债率,即债务支出与经常性财政收入的比值;偿债准备金余额比例,即偿债准备金与债务余额的比值。这些指标从各个方面反映出地方政府的债务健康状况,具有较强的可操作性。

一般而言,美国州政府的审计部门会对市政债务进行定期监控,并在地方政府债务情况恶化时提供相应的预警和援助。当地方政府的自我补救措施和州政府的帮助都难以扭转地方政府的债务困境时,地方政府债务风险的事后救济措施——地方政府破产程序才会启动。

地方政府破产制度是将地方政府视为公司法人,当地方政府因经营状况不善以致于无力偿还自身债务时,在不影响其提供公共服务职能的前提下对其自有资产进行破产清算。美国地方政府破产的法律依据是《破产法》第9条,其破产程序与企业法人的破产程序类似,但该法也规定债权人不得自行任命委托人,不得擅自处置地方政府的财产和收入,不得干扰地方政府的正常管理和运营等。当地方政府与债权人就债务解决方案达成一致后,联邦破产法院可据此宣告地方政府破产终结。

底特律市破产案是美国历史上最大的一宗破产案,其对美国市政债券市场乃至世界范围内的地方政府债务市场都造成了较大的影响。底特律市以发达的汽车工业闻名,随着美国汽车工业衰落以及种族矛盾尖锐化,底特律市出现了人口外流、产业“空心化”、逆城市化等问题,导致其财政收入不断减少。而长期以来实行的高福利政策也使得该市财政透支,财政纪律难以维持。最终,底特律市在资不抵债的情况下向美国联邦破产法院申请破产保护。在破产保护期间,底特律市政厅与诸多债权人就债务问题解决方案展开了长达一年的谈判,其提出的债务解决方案获得了债务人的认可,联邦破产法院据此宣告底特律市破产终结。

(二)非联邦制国家的地方债风险管理:以法国为例

与联邦制国家不同,单一制国家的地方政府是作为中央政府的派出机构而存在的,因而其地方政府债务危机的管理更多地依靠中央政府的监管。作为发达国家中单一制国家的典型,法国的地方政府不能宣布破产,公共财产也不能够作为担保物进行抵押,因此当这样的国家面对地方政府债务风险时,如何应对这一风险是一个重要的问题。

法国地方政府自主举债的历史较短,1982年以前法国地方政府的债务举借行为受到中央政府的严格管控,而地方政府只能向两家国有金融机构借款。1982年财政联邦主义改革之后,法国地方政府才逐步拥有了债务融资的自主权,其可以通过贷款、发行债券以及发售金融产品等途径举借债务。

为遏制地方政府的债务危机,中央政府从90年代中期起加强了对地方政府债务融资行为的监管,要求地方政府加强举债行为的透明化,并建立了早期债务预警体系,其具体规定包括:新举借的债务只能用于资本性投资,地方政府不得为满足日常开销举债,不得借债参与投机行为;地方政府债务支出应当作为强制性支出在预算报告中列示,所借债务应当向社会公开;地方政每年府为债务和担保贷款进行的还本付息支出不得超过当年度财政收入的50%;单一借债人从地方政府获得的保证收益不得超过地方政府年度财政收入的5%;地方政府为贷款所承担的担保金不得超过本金的50%。同时,法国地方政府进行债务融资时必须向中央政府缴纳一定的保证金。除了受到中央政府的直接监管之外,地方政府举借债务还要受到地区会计法院的管制。

以上措施在一定程度上保证了法国地方政府的财政健康程度,同时提升了地方政府抵御财政危机的能力。然而随着法国地方政府债券市场的进一步发展,地方政府的债务风险出现了新的形式,主要表现为90年代以后结构性金融产品的大量出现,地方政府依赖这些金融产品进行融资推高了金融市场的系统性风险。

针对结构性金融产品所带来的问题,中央政府规定银行应当向地方政府说明所销售金融产品的风险情况和风险等级,不得通过销售高风险的结构性金融产品为地方政府融资。地方政府和银行之间也达成了一系列协议:首先,地方政府必须在没有中央政府约束的情况下积极管控自身的债务风险;其次,各个银行之间必须保证充分竞争,在地方政府融资市场上不得出现一家独大的情况;再次,金融创新与风险控制之间必须有所取舍,充分权衡。法国地方政府与银行之间达成的这些协议有效地抑制了地方政府债务所带来的系统性金融风险,并使银行与地方政府之间形成良性互动关系。

(三)新兴经济体国家的地方债管理:以巴西为例

作为世界上最为重要的几个新兴经济体国家之一,巴西在处理地方政府债务危机方面也有着较为丰富的经验。巴西地方政府自主进行债务融资始于20世纪80年代财政联邦主义改革的大力推行,然而由于地方政府债务融资行为缺乏管制,巴西在80年代至90年代经历了三次严重的地方政府债务危机:

第一次债务危机始于80年代末,由石油危机引发的国际债务危机使债券利率大大提高,而当时国外债务在巴西的地方政府债务中占了相当比重,急剧提高的债务成本使得各个地方政府迅速陷入了债务困境。为解决这一危机,巴西联邦政府与国外债权人达成协议,大量接管了地方政府所欠下的外部债务,以债务重组的方式缓解了地方政府的债务问题。

第二次债务危机发生于1993年,当时各个地方政府的债务主要集中于巴西联邦金融机构,地方政府与其所属企业向联邦金融机构所积欠债务的大面积违约诱发了第二次债务危机。为此,联邦政府将地方政府向联邦金融机构和企业所拖欠债务的偿还期限延长至20年,同时规定偿债支出不得超过政府收入的11%。对超过的部分,联邦政府提供了为期10年的额外贷款,以帮助地方政府走出困境。

第三次债务危机发生于1996年,这是一次全面的地方政府债务危机,此次危机甚至波及到了巴西的金融市场。对于这一次债务危机,联邦政府同样采取了援助措施,通过发行中央债券并与地方政府进行债务置换的方式缓解地方政府的债务困境。为防止危机的进一步扩大,联邦政府制定了严格的财政重建计划,通过限制地方政府继续举债的方式消除危机的后续影响。

第三次债务危机之后,巴西正式建立了财政责任法律体系。财政责任法对每一级政府预算计划的制定、实施和报告流程作出了详细规定:规定了各级政府的债务上限,任何超过上限的债务都需要在一年之内予以消除;设定一系列财政指标,从供给和需求两个方面严格控制地方政府的债务规模;规定地方政府必须定期、详细地对本级政府的债务信息予以披露;对未能严格执行财政纪律的政府官员规定了较为严厉的惩罚措施,此类官员可能会面临行政乃至刑事处罚。

财政责任法律体系改善了巴西地方政府在债务控制方面的表现,其各级政府的财政盈余数额及其所占国内生产总值的比例都有所增加,债务水平所占国内生产总值的比例有所下降,而巴西在此依托之下也实现了经济的持续稳定增长。在2009年的金融危机中,巴西地方政府受到的冲击较小,这在一定程度上说明了财政责任法律体系的有效性。

(四)转轨国家的地方债风险管理:以俄罗斯为例

俄罗斯是一个典型的从计划经济向市场经济转变的转轨国家,其在上世纪90年代初开始了财政分权改革,各个地方政府拥有了自主进行债务融资的权力。然而,在整个90年代,地方政府的举债行为缺乏法律规范,向联邦政府所举借的债务多在非正式的谈判下进行,缺乏有效的限制措施;而此时的地方政府也没有管理和控制债务风险的经验,所举借的债务大多用来弥补一般财政支出,且债务期限偏短。这些问题导致俄罗斯地方政府在90年代后期陷入债务困境。

为了扭转这一不利局面,俄罗斯进行了一系列财政改革,主要内容包括:清晰划分不同层级政府的财政责任,减轻那些财源匮乏地方政府的财政压力;为不同政府之间的税收收入分配制定了长期机制,确保各级政府的收支责任能够匹配;根据不同地方政府的人均财政能力和公共服务提供成本指标,采用公式法对各个地方政府进行均衡的转移支付。除此之外,俄罗斯还制定了地方自治法,该法赋予各个地方政府在经济和财政上全方位的自主权,为俄罗斯进一步的债务改革奠定了法律基础。

为了进一步有效管理地方政府预算,并加强控制地方政府的债务风险,俄罗斯制定了预算法案。该法案就地方政府的债务融资行为作出了详细规定,主要内容包括:地方政府用来弥补财政赤字的资金来源;地方政府的赤字、所举借债务以及债务费用的上限;关于地方政府举借外债以及为其他经济主体提供债务担保的规范;地方政府各种形式债务工具的偿债来源、债务形式以及债务结构。得益于预算法案的出台,以及俄罗斯经济在2000~2007年的较快增长,俄罗斯地方政府债务负担一直维持在较低的水平。然而,俄罗斯仍然存在地方政府债务负担分布不平衡的问题,并且这些债务大多以短期银行贷款为主,各个地方政府在债务融资方面仍然缺乏经验。

2008~2009年金融危机发生后,银行贷款和联邦政府贷款成为地方政府主要的债务形式,新增债券的发行陷入停滞,2009年下半年地方政府债券发行者数量下降超过一半,而联邦政府所发放的贷款在地方政府债务结构中的比重大大上升。面对这些新的债务问题,俄罗斯选择了继续推进政府债务市场化改革的道路。联邦政府制定了20122014年地方政府债务政策指导意见,该指导意见进一步规范了俄罗斯各层级政府之间的财政关系。在该意见中,联邦政府贷款的使用范围和条件被大大限制,其仅仅被作为紧急情况下对地方政府的援助措施使用。与此同时,该指导意见提出要使地方政府向市场举借的债务比重在未来有所上升,地方政府主要通过银行贷款和向市场发行债券进行债务融资。除此之外,地方政府在危机期间向中央政府所借款项必须偿还,不得再有拖欠的情况。这一指导意见大大加强了俄罗斯地方政府自身的财政责任,为俄罗斯未来地方政府债务制度改革指明了方向。

三、国外危机处理经验对我国的启示

(一)地方债危机出现的原因

1.传统产业衰落使地方政府财政收入紧缩

随着生产技术的更新换代以及经济制度的不断改革,传统产业的衰落使部分地区经济增长日趋乏力,劳动力大量外流,税源和财源的不断流失导致地方政府的财政收入锐减,为满足支出责任其必然增加债务举借数额。美国底特律市就是一个典型的因传统产业衰落导致严重的政府债务问题的实例。

与美国底特律市相似,我国东北老工业基地近年来也面临着产业结构调整滞后所带来的问题。东北地区进入重工业化的时间很早,轻工业发展水平不高,对资源型产业和制造业的投资偏好使东北地区产业结构严重失衡,这在传统重工业衰落的情况下制约了东北地区的经济发展。2014年至2016年上半年东北三省的GDP增速落后于全国增速,而2010年东北地区的人口与2000年相比净流出达180[①]。在此背景下,东北三省本级财政收入于2014年和2015年连续出现负增长,财政收支缺口也在不断扩大,由此引发的地方政府债务风险问题不容小觑。

2.监管制度缺失引发地方政府债务风险

新兴经济体国家和转轨国家实施财政联邦主义改革时,由于缺乏完整的法律体系和成熟的监管经验,地方政府的债务举借行为没有得到有效的约束,地方政府肆意借债导致债务总量呈滚雪球式增长。巴西和俄罗斯在历史上出现的地方政府债务危机即是这样的情况。

长期以来,我国预算法不允许地方政府进行债务融资,这导致我国在地方政府债务的举借、发行、规模控制和偿还的监管上缺乏明确有效的法律制度,这无疑会放大地方政府的自身债务风险。另外,地方政府为突破预算法的限制,通过设立各种融资平台举借了大量的债务,这些债务难以得到行政部门和金融部门的有效监管,也在一定程度上提高了地方政府的或有债务风险。

3.金融监管乏力推高了地方政府债务的系统性风险

由于监管制度缺失并滞后于结构性金融工具的发展,金融机构对地方政府通过市场手段所举借的债务难以有效监管,这使地方政府举债所借助的金融工具系统性风险大大增强,不利于市场稳定。法国2008年以来的地方债风险与结构性金融产品所带来的系统风险高度相关,其处理这一风险的相关经验值得重视。

当前我国金融市场上出现了大量银行理财产品,相当一部分是城投债类理财产品和银信政合作类理财产品。由于城投公司存在治理结构不规范、不完善等因素,金融机构难以对其所发行债券进行有效监管,城投债类理财产品从源头上就存在风险;而银信政合作类理财产品更是我国财政部门严格限制的对象,银行、信托公司和政府的利益相互捆绑使得这类产品得到有效监管的难度更大,一旦出现风险后果不堪设想。

(二)国外地方债风险应对措施总结

从国外的经验来看,对于地方政府债务风险的防控措施主要包括事前规制措施和事后规制措施。

1.事前规制措施

事前规制措施是对地方政府债务风险的日常监测和防控,其设置的目的在于及时发现和处理地方政府债务危机征兆,将地方政府债务危机防患于未然,具体措施包括:

通过立法措施强化对地方政府财政责任的管理,在财政责任法律体系中明确地方政府举借债务时所需要遵守的一系列规范,包括债务规模、债务期限、偿债基金设置等;同时规定地方政府官员违背自身财政责任时所需要承担的责任;将地方政府债务管理与预算管理紧密结合,通过推动政府预算公开化加强地方政府债务的透明化。

制定并完善监控地方政府财政风险的指标体系,上级财政部门根据该指标体系对地方政府债务规模进行日常监管,对地方政府提供风险预警和早期援助服务。必要时,中央政府可成立专门机构加强地方政府债务举借行为的监管;

在大力推动地方政府债务市场化的同时,加强对金融市场尤其是金融衍生品市场的监管。对地方政府债务融资所借助的金融工具予以严格限定,并及时清理风险较大、不合规范的衍生产品,防止地方政府利用金融衍生品融资时,因市场利率急剧波动等因素导致债务危机扩大并波及到金融市场。

2.事后规制措施

与事前规制措施相对应,事后规制措施是在地方政府债务危机爆发后的救济,其目的在于帮助地方政府走出债务困境,减轻乃至消除地方政府债务危机爆发时所产生的一系列不良影响,具体措施包括:

建立并完善地方政府财政重建制度,规定地方政府在自身资不抵债时应当制定债务偿还计划,同时限制其在偿债期间继续举借新的债务。通过合理有效的监管措施使地方政府在有效履行其公共服务职责的同时,能够确保债权人的合法财产权益不受侵犯;

严格落实地方政府官员的财政责任追责制,当地方政府发生财政危机时,确保主要地方政府官员的相关责任得到追究,并按照财政责任法律的规定给予相应处罚。对于违反金融市场监管规定,通过不合规定的融资工具为地方政府进行融资的企业法人和其他个人也要予以相应的处罚。

(三)建立符合我国国情的地方债风险管理体系

我国地方政府债务融资在法律上刚刚破题,还有众多配套制度尚未建立起来,因此未来在防范和控制地方政府债务风险方面更需要借鉴国外已有的成熟经验,并结合国情建立适合自己的地方政府债务风险防控体系。具体而言,主要包括以下几个方面:

第一,建立并完善地方政府性债务规模控制和风险预警的指标体系。要借鉴发达国家以及新兴经济体国家在构建地方政府债务预警指标体系方面的成熟经验,结合我国的现实国情选择合适的债务风险预警指标,并明确债务风险的判定阈值。债务监督部门要定期公布各个地方政府的债务风险指标,让社会公众了解地方政府的债务运行情况,关注地方政府的债务风险,更好地防范地方政府的债务危机;

第二,建立完善的地方债交易市场,完善地方债市场监管制度体系。要对《证券法》进行相应的调整,对地方政府债券在市场发行和交易阶段的监管作出明确规定;证监会要正视并承担起自身对地方政府债券在发行和交易阶段的监督职责,同时根据地方政府债券在发行和交易阶段的特殊性及时出台相应的部门规范,时机成熟时要考虑将其提上立法程序,使之成为较为完善可行的法律制度;对于地方政府债务融资所借助的金融衍生产品要严格监管,及时清理不合规范的融资工具,并根据金融市场创新进程及时调整相关监管制度。

第三,加快财政责任立法进程,明确地方政府官员的财政责任。要制定符合我国国情的财政责任法律体系,将地方政府官员在防范债务风险、保证地方政府财政健康运行方面的有关职责予以明确,并制定对违背财政责任法规的地方官员的处罚措施,震慑一味追求政绩而任意扩大债务规模的地方官员;上级财政部门要定期进行关于财政制度执行的考核,对执行得力的官员予以奖励,执行不力的官员则给予相应的行政处罚,与法律制度相配合形成完善的财政追责体系。

第四,建立符合国情的地方政府债务定期监测和重建机制。当前,我国地方政府债务的监测主要由财政部进行监测,然而目前仅是对省一级地方政府的债务进行监测,未来需要对地市一级地方政府作进一步监测,同时明确债务风险的指标红线;当地方政府遭遇严重债务违约的情形时,应要求地方政府停止举借债务,并制定详细合理的债务清偿计划;对于获得批准的清偿计划,上级财政部门要严格监督其落实情况,确保地方政府能够顺利摆脱债务危机。

 

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[] 转引自辽宁省财政科学研究所、辽宁省财政学会主编《财经活页》2016年第12期。


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