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赵晔/辽宁PPP模式发展现状及政策优化——基于省际比较视野

日期:2017/1/24 10:57:02 来源:地方财政研究2016年11期 阅读次数:1108

辽宁省委党校

 

    内容提要:为更好地把握辽宁省PPP模式发展状况,本文以财政部政府和社会资本合作中心PPP数据库发布的数据为基础,从总量、结构、方式等三个方面对辽宁省PPP模式的发展状况进行省际比较分析,认为政府财政能力和经验偏好、社会资本的发展、公共利益受损风险以及经济发展环境是影响PPP发展的主要因素,在此基础上提出了辽宁省促进PPP模式发展的政策建议。

    关键词:PPP模式  省际比较  民营经济  市政工程  公共风险

 

    PPP模式是指公私合作伙伴关系,在我国的语境下主要指政府与社会资本的合作。PPP模式由于具有能够减轻政府的财政负担又能提高公共产品的服务水平和运营效率的优点成为了提供公共品的首要选择方式,因此倍受关注。辽宁省20154月发布了第一批政府和社会资本合作(PPP)项目公告,共有项目399个,全部投资约3779.3亿元。20158月辽宁省发布了第二批PPP模式项目名单,共有项目76个,总投资达1228亿元。同时,为了进一步运用PPP模式,20159月辽宁省出台《关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》。实施意见明确鼓励各级政府在能源、交通运输等领域已建成的存量项目或按规划布局急需新上项目中开展政府与社会资本的合作共同参与项目论证、建设、运营等;同时推进存量项目按照PPP模式改造,重点推进融资平台公司存量项目按照PPP模式改造。从我国PPP模式的研究情况来看,呈现出以下几方面的特点:从研究内容上看,关注于整体的研究,而缺乏对中观层面的比较研究;从研究视角来看,正面案例积极作用关注多,却缺少反思的研究。因此本文选取了辽宁省PPP发展状况作为研究对象,通过省际比较分析的视角进行研究,以期待找出影响辽宁PPP模式发展的主要因素及发展对策。

    一、辽宁PPP模式发展现状及省际比较分析

    本研究调查数据来源主要来自于中华人民共和国财政部政府和社会资本合作中心的PPP数据库,覆盖省份包括中国除香港、澳门、台湾外的32个省、自治区和直辖市,涵盖东中西部大部分地区。

    ()辽宁PPP项目总量情况分析

    从总量来看,截至2016630辽宁PPP项目数量为440个,项目资金为3891.93亿元。从全国来看,数据库中各省PPP项目的排名如表1所示:按照PPP项目数量排名,前十名分别为贵州、山东、新疆、四川、河南、内蒙古、湖南、辽宁、甘肃、河北;按照PPP项目总金额排名的话,前十名分别为贵州、山东、河南、云南、四川、河北、内蒙古、江苏、湖南、辽宁。从数据表中可以看到,辽宁省PPP项目的数额多,金额却不大。比如辽宁PPP项目的数量是浙江的2倍,可从金额上看却和浙江相仿。

1  全国PPP项目情况排名

单位:个、亿元

序号

地区

数量

金额

序号

地区

数量

金额

序号

地区

数量

金额

1

贵州

1665

13358.32

12

福建

235

3083.46

23

青海

66

1112.25

2

山东

1011

9633.88

13

江苏

227

4805.36

24

重庆

61

2061.58

3

新疆

784

3822.15

14

浙江

219

3061.62

25

安徽

60

717.33

4

四川

748

7804.65

15

江西

201

1095.02

26

北京

55

1905.94

5

河南

699

8179.88

16

山西

182

469.16

27

吉林

41

835.34

6

内蒙古

677

5123.15

17

陕西

182

1681.70

28

湖北

33

472.72

7

湖南

455

4051.46

18

广西

140

1795.90

29

山西

20

469.16

8

辽宁

440

3891.93

19

海南

118

1200.96

30

天津

16

129.47

9

甘肃

396

3822.93

20

宁夏

94

1885.13

31

上海

1

13.95

10

河北

335

5357.55

21

广东

91

1639.08

32

西藏

0

0

11

云南

277

7837.28

22

黑龙江

88

1584.32

 

 

 

 

 

    (二)辽宁PPP项目构成情况分析

    从辽宁PPP项目的构成情况来看,如表2所示,辽宁PPP项目中前5位的项目分别为市政工程、交通运输、片区开发、教育、生态建设和环境保护,占比分别为45.68%8.41%6.36%6.14%4.32%。其中市政工程类PPP项目数量最多,是201项,占45.68%。而从全国的PPP项目汇总数的构成来看,前5位的项目分别为市政工程、交通运输、旅游、片区开发、生态建设和环境保护,占比分别为33.57%11.61%5.83%5.76%5.20%。也就是说从PPP项目的数量总体结构来看,辽宁PPP重点项目与全国大体一致。

2  PPP项目前五项类别构成对比

排名

1

2

3

4

5

辽宁

类别

市政工程

交通运输

片区开发

教育

生态建设和环境保护

数量

201

37

28

27

19

比重

45.68%

8.41%

6.36%

6.14

4.32%

全国

类别

市政工程

交通运输

旅游

片区开发

生态建设和环境保护

数量

3228

1117

561

554

500

比重

33.57%

11.61%

5.83%

5.76%

5.20%

 

    为了更进一步的了解辽宁PPP项目的内部结构,本文将对在辽宁PPP项目中排名在前5位的具体项目类别进行比较分析。同时由于从全国的项目排名来看,旅游类PPP项目共有561项占比达到5.83%,处于第三位,因此也将其纳入了分析的范围。

    1.市政工程类PPP项目的省际比较分析。如表3所示,从数量来看,市政工程PPP项目中前十位分别为贵州、新疆、山东、四川、内蒙古、辽宁、河南、河北、甘肃、湖南等10个省份。其中贵州所有的市政工程类PPP项目最多,共有530项;辽宁所有的市政工程类PPP项目为201项,排第6位。从构成的比重来看,市政工程类PPP项目在大部分省份PPP项目中所占的比重都较高,全国平均比重为33.57%,比重前十位的省份分别为上海、山西、吉林、广东、海南、安徽、天津、辽宁、青海、北京。其中最高的是上海占比重达到100%,辽宁占比重为45.68%,高于全国的平均水平。

3  市政工程类项目数量及比重排名

排名

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

地区

贵州

新疆

山东

四川

内蒙古

辽宁

河南

河北

甘肃

湖南

数量

530

308

303

287

260

201

155

151

127

86

地区

上海

山西

吉林

广东

海南

安徽

天津

辽宁

青海

北京

比重

100.00%

80.00%

60.98%

54.95%

50.85%

50.00%

50.00%

45.68%

45.45%

45.45%

 

    2.交通运输类PPP项目的省际比较分析。如表4所示,从数量来看,交通运输类PPP项目前10位分别贵州、四川、河南、内蒙古、山东、甘肃、云南、河北、辽宁、新疆等10个省份。其中贵州所有的PPP项目最多,共有175项;辽宁所有的PPP项目37项,排第9位。从构成的比重来看,交通运输类PPP项目在大部分省份PPP项目中所占的比重都较高,全国平均比重为11.61%,比重前十位的省份分别为重庆、湖北、广西、云南、陕西、广东、青海、四川、黑龙江、河南。其中最高的是重庆,占比重达到40.98% ,辽宁占比重为8.41%,排在21 名,低于全国的平均水平。这也说明交通运输领域是辽宁省PPP项目需要进一步扩展的领域。从辽宁省的实际情况来看一直以来公共交通的运营主体是相关的交通运输公司,其直接隶属于政府,由政府对其实行直接的管理。为适应和深化交通建设投融资体制改革,拓展多元化交通建设投融资渠道,20164月辽宁省交通建设投资集团正式挂牌成立,成为多元化融资、多元化经营、多元化收益的现代企业,这也意味着辽宁省在此类项目上未来将进一步增加。

4  交通运输类项目数量及比重排名

排名

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

地区

贵州

四川

河南

内蒙古

山东

甘肃

云南

河北

辽宁

新疆

数量

175

124

106

93

72

60

54

46

37

34

地区

重庆

湖北

广西

云南

陕西

广东

青海

四川

黑龙江

河南

比重

40.98%

27.27%

22.14%

19.49%

18.68%

17.58%

16.67%

16.58%

15.91%

15.16%

 

    3.片区开发PPP项目的省际比较分析。如表5所示,从数量来看,片区开发PPP项目前10位的省份分别为贵州、山东、四川、新疆、河南、福建、辽宁、甘肃、湖南、内蒙古。其中贵州所有的PPP项目最多,共有107项;辽宁所有的PPP项目28项,排第7位。从构成的比重,全国平均比重为5.76%,比重前十位的省份分别为福建、广东、山东、四川、甘肃、重庆、贵州、辽宁、湖北、海南。其中最高的是福建占比重达到12.34%,辽宁占比重为6.43%,排在7名,高于全国平均水平。

5  片区开发类项目数量及比重排名

排名

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

地区

贵州

山东

四川

新疆

河南

福建

辽宁

甘肃

湖南

内蒙古

数量

107

83

54

44

32

29

28

27

26

24

地区

福建

广东

山东

四川

甘肃

重庆

贵州

辽宁

湖北

海南

比重

12.34%

8.79%

8.21%

7.22%

6.82%

6.56%

6.43%

6.36%

6.06%

5.93%

 

    4.教育PPP项目的省际比较分析。如表6所示,从数量来看,教育PPP项目前10位分别为贵州、山东、四川、河南、新疆、辽宁、内蒙古、河北、浙江、甘肃。其中贵州所有的PPP项目最多,共有92项;辽宁所有的PPP项目27项,排第6位。从教育PPP项目构成比重来看,全国平均比重5.01%,比重前十位的省份分别为山东、四川、河北、浙江、河南、辽宁、江西、贵州、新疆、黑龙江。其中最高的是山东占比重达到8.11%,辽宁占比重为6.14%, 排在6名,高于全国平均水平。

6  教育类项目数量及比重排名

排名

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

地区

贵州

山东

四川

河南

新疆

辽宁

内蒙古

河北

浙江

甘肃

数量

92

82

57

45

43

27

25

25

15

13

地区

山东

四川

河北

浙江

河南

辽宁

江西

贵州

新疆

黑龙江

比重

8.11%

7.62%

7.46%

6.85%

6.44%

6.14%

5.97%

5.53%

5.48%

4.55%

 

    5.生态建设和环境保护PPP项目的省际比较分析。如表7所示,从数量来看,生态建设和环境保护PPP项目前10位分别贵州、山东、内蒙古、新疆、河南、云南、四川、湖南、江苏、辽宁。其中贵州所有的PPP项目最多,共有63项;辽宁所有的PPP项目19项,排第10位。从生态建设和环境保护PPP项目构成的比重来看,全国平均水平为5.20%,比重前十位的省份分别为江苏、河南、四川、贵州、天津、福建、山东、安徽、内蒙古、辽宁。其中最高的是江苏,占比重达到12.33%,辽宁占比重为3.69%,排在12名,也低于全国的平均水平,因此,生态环境保护类项目也是辽宁省PPP项目应该进一步开拓的领域。

7  生态建设和环境保护类项目数量及比重排名

排名

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

地区

贵州

山东

内蒙古

新疆

河南

云南

四川

湖南

江苏

辽宁

数量

63

69

50

44

42

28

23

20

20

19

地区

江苏

河南

四川

贵州

天津

福建

山东

安徽

内蒙古

辽宁

比重

12.33%

9.01%

8.16%

7.39%

6.25%

5.53%

5.44%

5.00%

4.73%

3.86%

 

    6.旅游类PPP项目的省际比较分析。如表8所示,从数量来看,旅游类PPP项目前10位分别贵州、新疆、山东、内蒙古、甘肃、河南、云南、江西、福建、甘肃。其中贵州所有的PPP项目最多,共有107项;辽宁所有的PPP项目14项,排第12位。从旅游类PPP项目构成的比重来看,全国平均水平为前10位的分别为青海、江西、云南、贵州、甘肃、陕西、宁夏、福建、新疆、江苏。其中最高的是青海,占比重达到12.12%,辽宁占比重为3.18,排在20 名,低于全国的平均水平。同时按照辽宁省十三规划设定到2020年全省旅游产业总收入将突破7000亿元,实现年均增长12.5%,旅游业增加值占地区生产总值的比重力争达到7%,旅游产业成为全省国民经济的战略性支柱产,因此旅游项目也是辽宁省PPP项目应该进一步开拓的领域。

8  旅游类项目数量及比重排名

排名

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

地区

贵州

新疆

山东

内蒙古

甘肃

河南

云南

江西

福建

江苏

数量

172

56

47

43

35

29

29

22

17

16

地区

青海

江西

云南

贵州

甘肃

陕西

宁夏

福建

新疆

江苏

比重

12.12%

10.95%

10.47%

10.33%

8.84%

8.79%

8.51%

7.23%

7.14%

7.05%

 

    (三)辽宁省PPP模式的形式分析

    PPP模式有广义和狭义两种,广义PPP是指政府与私人部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系,以授予特许经营权为特征,其中广义的PPP模式主要BOT(建设—运营-移交)BT(建设—移交)BOO(建设—运营-拥有)BOOT(建设—运营-拥有-移交)ROT(重构—运营—移交)BTO(建设—移交—运营)TOT(移交—运营—移交)DB(设计—建造)DBFO(设计—建造—融资运营)9种形式。狭义PPP是为了增强政府与企业的合作组建了了特殊目的机构/公司(SPV),这种模式下使得合作双方都能更好地参与项目的进程,从政府的角度来看整个项目中无论前期还是中后期政府都会全程参与。根据最近的20155月新建的PPP项目库显示,辽宁省目前的PPP项目从形式上主要采用仍然是以BOT形式为主。BOT模式中政府与民营机构更多是一种垂直关系,项目的设计、立项、招标由政府来做,社会资本更多的是被动地接受,只有在投标阶段才开始参与进来,因为一开始没有参与项目的设计、立项,社会资本对项目的风险把握不够,不敢轻易进来,限制了社会资本参与的积极性。BOT模式中,中标后的建设、运营彻底交给私营部门,监管工作往往是空白。因此,PPP模式应该选择更加多样化的形式。

    二、辽宁PPP模式现状形成的原因分析

    辽宁PPP模式的现状主要源于以下几方面的因素:

    (一)政府部门的财政能力和经验偏好增加了对PPP模式的需求

    这主要表现为以下两个方面。首先,从财政能力看,财政收支矛盾加剧使得PPP模式的需求激增。从收入来看,自2014年以来辽宁省财政收入陷入“负增长”;而从支出角度来看,振兴老工业基地以及供给侧改革提出“三去一降一补”的要求使得财政支出压力显著增加。同时老工业基地的特殊性,又使得辽宁面临着养老金缺口、厂办大集体改革等一系列问题,这种情况下财政支出未来将呈现刚性增加的态势。其次,从政府的既有经验来看,GDP负增长下增强了对投资拉动的重新倚重,从而增加了PPP项目的需求。制度经济学认为政府对经济增长及具体的制度安排具有一定的“路径依赖性”,即政府往往依赖着过去的实践经验来选择未来的经济增长模式。正是因为政府具有的这种选择比较熟悉的制度的倾向性也直接导致了PPP规模及模式选择上的路径依赖。部分地方政府把PPP视为一种融资工具,大力推广PPP式的目的在于替代原有的地方融资平台,并试图将债务杠杆转移给企业,企业自主权受到一定的影响,势必会降低合作意愿,从而降低了公私合作的可能性。而在此动力下也产生了一定的伪PPP项目。截至2016131日,财政部PPP中心的数据显示各省级财政部门上报PPP项目中存在着24.6%的“伪PPP项目”。按照PPP项目管理办法规定,申报项目从程序上要通过“物有所值评价”、“财政承受能力论证”、省一级发改委或财政局PPP项目库这三个步骤,可实际工作来看,部分项目名义上按照程序但实际流于形式,更有些甚至没有完全按照以上的程序来运作。伪PPP项目的存在使社会资本的项目识别难度和风险进一步增加,同时也使得地方政府的债务风险进一步加剧。

    (二)社会资本发展的滞后制约了辽宁PPP模式的发展

    PPP项目中社会资本即可以是国有资本也可以是民营资本,可从辽宁省实际情况来看,这两个主体来看都存在着一定的问题,表现为两个方面。一是国有资本缺乏独立性。从原则上讲,当地政府直接所有的国有企业,或者是当地政府能够起到控制作用的平台公司及其附属机构不应该成为当地的PPP项目的合作主体。因为一旦这样的附属关系存在就意味着由此形成伙伴关系就注定是无法具有相对独立、相对制衡、相互博弈、合作共赢的特性,从而丧失了发展PPP模式的最初目的。但从实践层面来看,辽宁省国企改革长期处于滞后的状态,国企与地方政府之间关系的调整仍然是辽宁省着力完善体制机制的关键所在,也是辽宁省经济振兴的主要结点。2015年国务院发布的《在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》中将已经建立现代企业制度、实现市场化运营的当地平台公司纳入了可以参与PPP项目的社会资本的范围。这意味着地方政府可以PPP的名义来继续原有的融资模式,这也意味着PPP模式可能存在着被进一步异化的风险。二是从私人部门角度来看,辽宁私人部门的数量、能力及偏好制约了公私合作的可能。从历史角度看,辽宁省国资国企比重一直偏高、民企发展长期空间不足,主要依附在大型国企身上,独立生存能力薄弱。虽然201511月辽宁省出台《辽宁省发展民营经济实施方案》,提出到2020年辽宁省民营经济单位总数将达到230万户,民营经济增加值年均增长11.8%,占地区生产总值比重达到70%。但从实际发展来看企业”“、创新不足、缺乏龙头带动等问题依然突出。这样的现状导致了辽宁省的私人部门无论是融资能力、技术管理能力、风险承受能力还是企业的数量都无法满足PPP模式发展的需要。

    (三)PPP项目带来的公共利益受损的风险束缚了其应用领域的范围

    在市场机制的导向下PPP的不同主体都遵循着自身利益最大化的原则。对于政府而言,其目的是达到既定的融资规模;对于私人部门而言,其目的是保证其资本的安全并实现其利益的最大化。在这种情况下,各地的地方经济发展前景、财政能力和项目的盈利性就成了私人资本进行参与公共项目的标准,在这样的前提下,资金在区域分布上就会出现在了一线城市、二线城市集中,三线城市不确定性,四线城市没有资金来源的局面。而实际上一直以来四线城市由于财力薄弱的原因,原有的依靠公共财政投入来供给公共品的模式加剧了地方政府负担,因此其对PPP项目的渴求是十分强烈的。同时在项目的资金布局上也会出现同样的情况。经营项目如收费高速公路、地铁等因为具有较好收益预期、市场运作机制成熟而广受社会资本的欢迎,如大连快轨3号线延伸线PPP项目,总投资达到92亿元,吸引了不少金融机构投标;而准经营类项目如水利工程建设因为投资周期长收益缓慢的特点,社会资本往往不愿意参与,大多选择观望的态度。在这种情况下如果仅仅依靠市场会导致公共服务市场出现失衡的风险,从而造成公共利益损失。正是这样的困局制约了辽宁省PPP项目的使用范围及方式的选择。

    (四)环境不成熟阻碍了PPP模式的发展

    首先法规政策体系模糊不清。目前我国的PPP模式在法律法规与现行公共设施管理政策上存在数十处冲突与界定模糊问题,这意味着社会资本方无法通过法律途径有效保护自身利益。从部分PPP案例中可以看到这种情况。二是从政策制定部门来看虽然形成了基本共识,但是部门诉求还有差异,从而导致制度的不确定性。让民营资本参与公共产品建设与服务从而对以政府为主导的公共产品建设与服务的方式进行改革是PPP模式的基本共识。但是从政府部门的倾向来看却存在不确定性的诉求。发改委的诉求是通过契约方式与管理机制的改革来提高公共品建设的效率,这意味着从政策设定上要鼓励更多的社会资本进入从而降低风险。财政部的诉求是降低地方债务与财政风险,这也意味着从政策诉求上要对PPP项目尤其是三四线城市的PPP项目要进行限制。这种部门诉求上的差异导致了政策的不确定,从而增加了地方政府和社会资本在合作过程中的顾虑。三是区域PPP项目的透明度和可信度缺乏增加了社会资本参与的成本。从信息公开的层面来看,PPP项目信息披露的方式主要通过两种方式,一是通过全国PPP项目信息管理和发布平台来进行查询,本文大部分数据都来自此平台,所查询的PPP项目信息可以包括项目所在地、所属行业、建设内容及规模、政府参与方式、拟采用的PPP模式、责任人及联系方式等信息,通过这些信息,社会资本可以直接联系项目责任人,这使得PPP项目的基础信息的获取成本降低了。二是通过省一级发改委或财政厅PPP项目库进行查询。2015年辽宁省出台的《政府和社会资本合作项目库管理暂行办法》,明确规定各市县政府在财政部门和发展改革部门建立本地区PPP项目库,各省级行业主管部门建立省本级相应领域PPP项目库,省财政厅通过月报制度建立全省PPP项目库。但从实际操作层面来看,由于项目库目前建设还属于初期阶段,在信息披露的范围等方面还存在着一系列不完善的地方,如在信息公开的内容、信息公开的动态性等方面离预期的设想差距甚远,这种不透明性的存在进一步增加了社会资本方获取信息的难度和成本。从信息公开的部门的衔接来看,PPP项目采用的方式主要是通过政府采购和招标,这样一来就存在着如何将PPP信息平台和原有的政府采购信息平台进行有效对接与协调的问题。

    三、结论及政策建议

    通过上述的分析可以发现,辽宁省PPP模式的发展呈现数量不少、领域有限、形式单一的特点。这种发展现状主要是由投资主体(政府、项目公司)、投资对象(项目属性)、政策环境等多个方面的因素决定的,同时这些因素也成为辽宁省PPP模式健康发展的主要风险源。为了促进辽宁省PPP模式的健康发展,本文提出如下政策建议。

    ()理性看待PPP模式,防范PPP模式的潜在风险

    PPP模式无论对于财政体制的改革还是转变政府职能的实践都是十分重要,但是与此同时其风险性也不容忽视。PPP模式由于其项目的复杂性、参与主体的多样性、运营周期的漫长性等一系列特点使得其在项目的整个过程中都存在着风险。对于参与主体而言,对其在项目设计、建设、运营管理全环节的各类风险都要有充分的预测和了解。PPP模式的风险包括显性风险和隐性风险两类:对于显性风险,如承包商风险和运营商风险可以通过PPP项目合同予以明确;对于隐性风险,如隐性财务风险、隐性债务风险等,如何处理则是一个难题。为了最大可能的防范PPP的风险要建立一个良性公私合作机制,这个机制应该由清晰的市场准入机制、合理的激励约束机制、公平的风险分担机制和有效的政府监管机制四个方面来共同组成。从市场准入上看特许经营权的授予要避免“暗箱操作”等不正当行为;从激励约束来看要在项目的公益性和私人部门利润之间、公平和效率之间进行协调;从风险分担来看要根据参与主体的风险管理能力来进行风险的分配;在政府监管机制方面,要在社会资本企业生产和经营的可持续性和不损害公众的利益之间进行权衡。

    ()提高对社会资本合作主体的资格要求并激发社会资本的积极性

    PPP模式是“政府与社会资本的合作”,其中合作主体是否值得信赖是这种模式能否成功的关键所在。对社会资本而言应该提出以下要求。一是资格和能力要求。社会资本一方面应该具备专业素质、相关行业相应资质、丰富的从业经验,另一方面还要有较高的社会信誉和较强的融资实力。这种资格和能力是PPP项目的顺利运行的根本保障。二是社会资本诚信要求。只有一个诚信的社会资本方,才能保障PPP项目中的公共利益在全周期中都能得到保障。三是社会资本要能够正确看待投资回报率。对于PPP项目而言其回报率注定不会太高,如果社会资本追求暴利,这种合作将失去前提和可能。因此在选择PPP项目的社会资本合作主体要考虑以下因素:信誉、业绩与技术能力、具备专业的PPP人才、与管理人才团队、无重大生产安全和质量事故证明、独立法人资格等。

    同时还要从以下两方面充分激发社会资本的参与的积极性。一方面在招标环节要做到公平、公正、公开。目前我们在招标原则应该上更多的采用“最优价值选择”原则,“最优价值选择”原则相对于“最低出价选择”虽然可以最大限度避免社会资本不能履约或者不能很好履约风险的发生,但同时由于给政府预留了自由裁量空间从而增加了人为操控风险。在招标环节要充分考虑这两种风险。另一方面在谈判环节要设立动态机制。社会资本追逐利润的本质决定了政府在合作中要为社会资本留下合理的盈利空间,也只有这样才能消除社会资本的顾虑,也有利于项目的长期性和持续性,这样一来如何设立一个动态谈判机制对合作双方重新修改合同条件给与设定就十分必要。

    ()政府要根据项目的不同特点选择多样化的PPP形式

    从辽宁省PPP项目的实践来看,自从2004年建设部《市政公用事业特许经营管理办法》实施以来已经做了很多PPP项目,这些项目从形式上主要以BOT项目或BT项目为主,主要在城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理和垃圾处理等项目领域。从2014年开始的本轮PPP项目跟以前的项目相比有很大的区别,在项目内容、行业类别、政策文件、操作难度等方面都是对以前PPP项目的跨越升级。根据2014年国家发展改革委发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中规定PPP模式“主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目”。而根据2015年国务院发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》规定可以在“在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域,鼓励采用政府和社会资本合作模式,吸引社会资本参与”。从范围上看两者既重复又有差异,但总体看来PPP模式的领域主要是具有公共性质的领域,因此,并不是所有的项目都适用于PPP模式。某个领域是否采用PPP模式主要取决于是否符合政府、社会资本、公众三方的利益诉求。对于政府来说,能否带来项目建设和运营效率的提高;对于企业来说,与传统的投资模式和其他领域的投资机会相比是否能够带来更高的效益;对于公众来说,相对以往的公共服务提供模式是否能获得更高的公共产品性价比。而对于PPP项目采用哪种具体模式应该主要取决于项目的特点,这些特点包括项目经济属性、项目技术属性、项目战略地位、公共利益等。

    ()构建有利于PPP模式发展的外部环境

    从政策环境来看,推进PPP发展的政策环境建设可以围绕宏观、中观、微观三个方面来进行。从宏观层面来看,要通过上层法律框架的构建形成一个有利于健康发展的法制化环境。通过对PPP模式主体双方责、权、利的明晰化从而使得各方的权益都能得到保护。在政府已出台的政策的方面,要对具体规定进行明晰,消除矛盾性条款,对保障性政策进一步细化。在中观层面来看,要进一步规范PPP模式,形成具有全面推广价值的PPP模式“范本”。在微观层面来看,要鼓励基层在实际操作中探索创新。如在扩展PPP项目投融资链条方面,在PPP项目资金结构中,社会资本占总投资比重一般为30%左右,其他则依赖于金融机构。对于这些问题都需要在实际操作中进行有益的尝试,从而促进PPP项目顺利完成。从PPP项目的信息披露来看,要加强信息公开,降低社会资本参与的成本。在信息公开组织层次方面,要加强基层PPP项目的信息披露工作;在信息公开的内容方面,要逐步规范PPP项目信息公开的内容,统一项目实操层面的做法;在信息准确性方面,要对PPP项目信息引入独立的第三方专业机构进行验证,并将其验证报告公示,从而避免信息公开制度流于形式。

 

参考文献:

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7〕陈世金,刘浩.PPP模式决策的影响因素分析.统计与信息论坛,2016年第5.

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