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任贵州/“一事一议”财政奖补政策执行偏差与矫正进路——基于苏南二镇的实地调研

日期:2017/1/24 10:54:45 来源:地方财政研究2016年11期 阅读次数:395

河海大学公共管理学院

 

    内容提要:村级公益事业“一事一议”财政奖补可谓我国农村公共物品供给和社区公共事务治理的重大制度创新,对农村基础设施建设及城乡一体化发展具有重要意义。从政策执行角度分析,由于政策执行主体的自利倾向、政策认知不足、协调沟通不畅以及执行方式欠佳,“一事一议”财政奖补政策在实施过程中出现了收发式、选择性、野蛮式和附加式的执行活动,造成政策执行叛离政策初衷的执行偏差问题。充分发挥“一事一议”财政奖补政策的应有效用,必须加强利益关系的调谐、提高政策认同、促进主体间沟通、优化政策执行方式和完善政策执行的绩效管理,在矫正现有执行偏差的基础上实现对政策执行的持续控制。

    关键词:“一事一议”财政奖补  政策执行偏差  执行控制  矫正进路

 

    一、问题的提出

2008年伊始,中央政府在基层乡镇试点推行“村级公益事业建设一事一议财政奖补”工作,试图通过农民的民主决策、自愿出资酬劳和政府对公益建设资金的财政补贴来缓解农村社区性公益事业建设乏力和国家基本公共服务供给不足的双重困境[1],与税费改革后农村公共产品供给环境具有较强的契合性。一方面,税费改革取消了“双层经营”时期村级公益资金的三提五统、摊派、集资和公益设施建设的积累工、义务工,农民负担得到减轻。另一方面,村级公益事业建设的复杂性与大量资金支持的必然性又对农民自我管理和基层政府财政投入提出了更高要求。在此背景下,一事一议财政奖补将村民集体行动与公共财政调控相结合,以民办公助式公共服务项目制推进基层公益事业建设的科学化、精细化,开创了基层公益事业管理自上而下自下而上博弈互动的运转模式。不仅在完善农村公益事业投入、加强农业和农村基础设施建设、促进城乡公共服务均等化等方面作用显著,也为农村公共物品供给和农村社区公共事务治理提供了创新思路。

就现有研究而言,学界对村级公益事业一事一议财政奖补工作的探讨主要涉及以下几方面:(1一事一议财政奖补的效用分析。胡静林(2013)将其概括为调动农民参与、扩大财政覆盖、改善村容村貌和加强官民沟通[2];张颖举(2010)通过对黑龙江省奖补工作开展的分析,提出一事一议财政奖补对农村民主政治建设、农民的公民身份转变也具有促进作用[3]。(2一事一议财政奖补工作的问题与原因研究。主要表现为议事流程的高成本性、行动激励的低效性[4]、财政奖补标准的非合理性以及项目资金投入的非持续性[5]导致的议事低效、供需错位、筹资困难[6]等问题。(3)提出工作改进的实施建议。一方面要加强政府财政投入,推进公益投入的多元化[7],规范奖补标准、加强财政奖补的规范性[8]。另一方面还要简化议事流程,强化参与激励,提高村民参与积极性[9]。据此,学界关于“一事一议”财政奖补政策的研究较多侧重制度设计漏洞分析,这在增强研究针对性的同时忽视了“一事一议”财政奖补作为一项公共政策在执行过程中可能存在的旨向偏离,在从文本形态转化为现实效果的政策执行过程中是否秉承政策制定初衷,是否符合地区实际,是否满足受众(主要是农民)需要都将影响“一事一议”财政奖补的实际效用,需加强对政策执行偏差的系统分析。

公共政策执行是政策执行者(主要指政府)通过一定的组织形式,运用各类政策资源,采取解释、宣传、服务、监控等行动向受众传播行动旨归使既定政策初衷得以实现,从而将文本观念内容转化为实际效果的过程。在这一过程中,由于多重因素的影响常常出现政策执行结果偏离初始目标的政策失真或政策变形现象,我们称之为政策执行偏差。执行偏差考量以公共政策的有效性为逻辑起点,即公共政策在制定之初应具备科学性、可行性、稳定性、明确性、合法性等特征,政策执行偏差研究不涉及因政策本身不合理所造成的执行问题。2010年国务院正式将一事一议财政奖补作为农村公共基础项目建设的政策引导在全国推广,这说明多年试点工作不断完善并取得较大实践进展的“一事一议”财政奖补政策是符合农村社会发展要求的,是与农村公益事业建设需求相适应的,需要在更多农村社区具体落实。综合来看,其实施初衷在于:(1)扩大财政支持,尊重民意,实现供给与需求的有效对接,改善农村基础设施积弱现状。(2)强化政府的公共产品供给责任,激发农户参与热情,实现农村公共资源合作共治。(3)为农民参与社区管理和服务提供契机,加快农村民主政治建设步伐。(4)突破城乡公共资源壁垒,借助小城镇公益事业建设为农民创造良好的生活环境和消费环境,推进城乡公共服务一体化发展[10]

需要明确的是,“一事一议”财政奖补政策虽在理论推演中能够较好解决农村公益事业建设的资金来源与组织化困境,但在实际执行过程中却遭遇重重梗阻,似乎并没有达到预期效果。这其中可能存在的政策执行偏差问题需引起我们的注意,政策执行是一个央地互动的过程,在中央单一目标考核与地方据自身环境重新排列目标次序的普遍机制中,公共政策执行具有较大的弹性空间,以致同一政策的执行结果具有不可预期性[11]。受目标置换、政策规避、执行阻滞等行为动机的驱使,“一事一议”财政奖补政策的直接执行主体(地方政府)和间接执行主体(村“两委”)在政策实施和接受落实上的行为偏差将对政策的最终效果产生不利影响。考虑到公共政策执行的“中央—地方—受众”脉络,“一事一议”财政奖补的执行效果分析应在公共利益分配与主体利益调节的视角下进行,充分考量政策利益相关者间的利益博弈,对执行过程中可能存在主体行为偏差进行剖析。

    为进一步了解村级公益事业“一事一议”财政奖补政策的实施情况,笔者所在课题组选取江苏省苏州市Z镇、Q镇进行实地调研,总结两镇“一事一议”财政奖补政策执行状况,对政策推行过程中的失真问题与原因进行分析,并提出相应的矫正路径。本次调研大致兼顾了具有不同生产生活水平的农村公益项目建设情况,其中Z镇村民以农产品加工和个体经商为主,经济发展水平较高,Q镇村民以经济作物种植、经销为主,经济水平相对较低,有利于全面了解政策执行状况。在与镇政府相关工作人员和村干部访谈的基础上,课题组选取两镇下辖的L村、Q村、Y隐读村、F村的村民进行问卷调查,共发放问卷430份,收回有效问卷420份,回收率为98%

    二、苏南二镇“一事一议”财政奖补政策实施概况及执行偏差

    ()“一事一议”财政奖补政策实施概况

    苏州市自2010年起开展村级公益事业建设“一事一议”财政奖补工作,ZQ两镇按照中央、省和市的政策部署要求,强化组织领导,坚持民主议事,精心组织实施项目,有力促进了一批农民群众直接受益的村内公益事业项目的建设,得到了广大农民群众的衷心拥护,政策惠民效应显著。

    首先,村级公益事业的财政投入不断增加。得益于地方财政的大力支持和中央美丽乡村建设的政策号召,ZQ两镇对村级公益项目补贴的力度逐步加大。截至2015年底,Z镇财政分局为村级一事一议项目报账689万元,村级公益设施项目总投入1580万元,申报项目共32个,其中村道建设项目16个,路灯安装项目11个,社区服务中心项目3个,水利设施项目2个。2011-2015年,Q镇全镇农村公益事业投入达1250万元,共兴建农桥12座,财政总投资达563万元,涉及14个行政村,23个自然村,受益人口28000人。

    其次,公益项目奖补程序更为规范。针对财政奖补政策实施前期存在的项目库建立不完善、选定项目程序及资金使用不规范、档案资料不完整等方面的问题,Z镇财政局制定了一事一议财政奖补程序化申报流程,为每一申报项目建立独立的项目档案,以促进村级公益事业财政奖补工作的科学化、制度化。Q镇则将公益项目申报分为民主议事、申请立项、资质审查、项目决算、竣工验收、资金拨付、资产移交、落实管护八大模块,每个模块由专人负责,提高了村级公益项目的奖补效率。

    最后,农民满意度有所提升。一事一议财政奖补政策的实施给村民带来最大的感受就是村容村貌有了较大改善,在ZQ两镇下辖村庄走访中我们通过调查问卷了解农民对财政奖补政策的直观感受。有78.4%的受访农户认为村内基础设施有了较大改观,设施数量不断增加)。在问及设施项目建设是否方便生活时,54.7%的村民持“非常满意”或“比较满意”的态度。可见“一事一议”财政奖补政策实施以来,的确加快了农村基层设施建设的步伐,农民的生产生活条件有了较大改观。

    ()“一事一议”财政奖补政策的执行偏差

    从“一事一议”财政奖补政策的执行过程可知,其利益相关者主要为村民、村“两委”和乡镇政府,因而也是课题组的访谈和调查对象。ZQ两镇的政策执行虽在财政投入、项目数量等表征要素上取得一定成效,但经由调研得知,“一事一议”财政奖补政策还存在收发执行、选择执行、野蛮执行、附加执行的情况,政策弱化、变形甚至扭曲现象严重,给农民对乡村公益的实际体验造成较大困扰。

    1.收发执行:公益项目偏离农民需要

    政策收发式执行又称机械式执行,是指政策执行主体不结合本地实际,没有领会和明晰政策精神,机械式地将上级要求复制至辖区,执行过程中一旦出现问题又会直接归因于政策本身。这一现象在ZQ两镇都有显现,乡镇财政奖补并没有与必要的社会调查和村民访谈相结合,相关部门不考虑本地区客观条件,机械性地执行政策条款,造成大量公共资源的浪费。例如,在公益项目补贴力度上,两镇政府严格按照市级主管部门规定在全镇执行同一奖补比例,这表面上看似公平,但照搬性的奖补政策忽视了不同村落村集体资金筹集能力的不均衡性,如此造成强村愈强、弱村愈弱的“马太效应”,与公共服务均等化初衷相悖。其次,农村基础设施项目的设定大多仅参照上级政府下发的建设目录,许多经“一事一议”上传的项目要求因不在供给目录而被驳回,设施建设供需的非对称性严重。以Z镇下辖的L村、Q村为例,两村因靠近省道,交通相对便利,较多村民在村内企业上班。在调查走访过程中,我们以村内公益项目内容需求向村民征询意见,发现两村村民最需要设施项目是娱乐文化设施、医疗设施、活动中心,而这些项目并没有得到及时供应,相反其他设施却在不断翻修,如此造成政策效益大量消减。

    2.选择执行:项目建设避重就轻

    选择性执行是指政策执行主体在执行过程中对原有政策进行主观过滤,截留符合自身利益需求的政策内容,对与自身利益相悖的条款不执行或消极执行,从而产生政策缺损,政策效果持续性不足的问题。“一事一议”财政奖补本身就是一个长期的、循序渐进的公共产品供给策略,但基层政府往往仅将其列为地方政绩塑造的噱头,村“两委”也存在短期效应偏向,从而导致政策内容常被分割,基层政府及村“两委”表面上完成了国家产品供给或财政奖补的工作要求,但项目建设的生命周期较短,碎片化现象频生,政策风险不断加大。在ZQ两镇调研中我们发现,农村公益项目建设过分强调农民的筹资筹劳,农民资金投入及项目审批过后应有的财政奖补资金却不能及时返还,有些项目已建成两年,奖补资金还为乡镇财政所把持。其次,项目审批过程也存在重资金提报轻流程监管的现象,许多项目资金没能做到专款专用,资源流失严重。最后,两镇下辖四村的公益设施供给仍有“重建轻管”的问题,调研过程中许多新建项目因得不到系统养护而丧失服务能力,农村公益设施的使用风险逐步加大,运行周期不断缩短。基层截留式政策执行已严重影响“一事一议”财政奖补政策的整体效用,农村公益事业建设活力不足。

    3.野蛮执行:农民意愿遭忽视

    野蛮式执行主要是指政策执行主体采取非科学的执行手段或因刻意追求执行标准而偏向“形式主义”并导致政府形象破坏、政策执行者与政策受众关系僵化的活动。“一事一议”财政奖补政策实施是一个“自下而上”与“自上而下”相结合的过程,村“两委”在其中扮演着重要角色,他们既是乡镇基层政府推行政策的代理机构,又是村民利益表达与需求上传的媒介。但在实践调研中,ZQ两镇村“两委”似乎更加偏向于追随上级意愿,将“一事一议”工作作为政府下派的政治任务。为达致项目民主投票评议、项目建设筹资筹劳的任务,势单力薄的村干部常与村内灰色势力结伴推进政策实施,并将程序主义作为自己轻易脱责的方略,却忽视了程序合法只是尊重民意、保障服务公正的一种途径,程序正义并不是实质正义的根本保障。如此造成村内虽多次执行民主评议,但农民对公益事业建设的实际内容、执行标准并不了解。通过财政奖补政策村民了解情况的调查得知,村民对政策执行的知晓度依旧较低。从表1可以看出,有33.6%的村民不了解财政奖补民主议事的具体内容,与其关系密切的筹资筹劳标准也仅有37.3%的农民能够熟练掌握。野蛮式政策执行下的“一事一议”财政奖补严重忽视了农民的自主性与自愿性。

1  ZQ两镇村民对“一事一议”财政奖补政策了解情况

 

很不了解

比较了解

非常了解

村落公益项目规划

45.4%

30.4%

24.2%

民主投票决议内容

33.6%

28.1%

38.3%

公益设施奖励补助办法

37.4%

36.2%

26.4%

修路建桥的资金使用

62.8%

27.5%

9.7%

财政奖补筹资筹劳标准

24.5%

38.2%

37.3%

数据来源: ZQ两镇420家农户调查问卷

    4.附加执行:农户合法权益受损

    附加式执行是指政策执行主体出于自身利益需要,以政策执行的规范性与能动性相结合为借口,附加了原政策所没有的不合理的内容,使政策在执行范围、力度、标准等方面超出了原定要求,使不合规的条款具备了合法性[12]。在“一事一议”财政奖补政策落实过程中,这一偏差同时存在于乡镇政府和村“两委”的执行活动。以ZQ两镇为例,作为政府与农民沟通桥梁的村“两委”似乎并没有做好民意上传和政策下达工作,反而常常利用自身的“双重代理”身份谋取个人私利。在与村民交谈中我们了解到,村干部常以村内公益项目建设为由强制征收附加款项,但资金上交后设施建设却迟迟不能开工,政府允诺的补贴款项有时也会被村里挪作他用,严重损害了农民的合法权益。其次,乡镇政府虽依照上级要求成立了财政奖补工作小组,但执行小组的组织协调能力不高,专业技术条件存在差异的条件下,不同公益项目的审查仍然分散于各部门,责权分工不明导致部门间经常陷入“边界冲突事件”。此外,职能各异的部门通常从本部门的视角和利益出发制定项目政策,不可避免地出现了一系列附加条款,客观上增加了农村公益项目申报的复杂度,政策执行效率因此降低。

    三、一事一议财政奖补政策执行偏差的原因

    公共政策目标是通过政策执行主体行动来实现的,任何一项公共政策都要由一定的组织、机构和人员来贯彻执行,即公共政策由文本形式进入受众可接触范围都是通过人的行为来完成[13]。因而政治执行偏离的原因分析也应围绕政策执行主体的行动逻辑来展开。“一事一议”财政奖补政策的实施并没有取得理想效果,很大程度上源于基层政府及村“两委”的行动旨向偏离,需得到系统剖析。

    ()政策执行主体的自利倾向

    公共政策执行本身就是一个利益分配和行为调整的过程,基于理性经济人假设,政策执行主体一方面要代表国家从社会整体利益角度理解和执行公共政策,另一方面又要考量本地区、本部门利益,甚至时而会从自身角度去理解和执行公共政策[14]。作为“一事一议”财政奖补的主要执行者,地方政府、村“两委”长期面临社会整体利益与地区利益、部门利益与个人利益的冲突,加之相关法律规章制度的不健全,在其中完全做到价值中立具有较大难度。尤其是乡镇政府作为最底一级行政机构,身兼政策执行主体和政策目标受众的双重身份,财政奖补政策的执行要求、执行手段与其自身利益息息相关,当政策内容侵害到地区、部门利益时,乡镇政府会“竭尽全力”对政策条款作出调整,如此很可能造成执行效果偏离政策初衷。例如分税制改革后的乡镇政府面临着事权与财权不相匹配的困境,财政奖补政策压力下有关部门只好压低补贴比例或合谋套取上级财政资金,乡镇政府为争取资金支持往往采取伪账、寻租等行为来掩盖未进行公益项目配套的事实,县市级在资金截留权的行使下也会持默许态度,村干部在外部压力下也只好忍气吞声默认奖补资金不足的现象,如此形成财政奖补政策的选择性执行。而出于实现自身利益强化需要,前文提到的村“两委”对项目款项多收少予的行为也不足为奇。

    ()执行者对政策本身认同度不高

    政策执行者的政策认同是其对公共政策价值初衷持有的一种肯定的态度。政策认同的形成是以政策认知为基础的,简言之,政策认知是执行主体对公共政策的目标、原则和措施的认识和理解,政策认知与政策执行主体自身的思想素质有较大关联。“一事一议”财政奖补政策由中央经省县政府下达至乡镇基层,乡镇政府相关部门对财政奖补的具体措施具有“初始解释权”[15],并在深层次上影响着村级组织工作开展的力度与限度。从实践调研中发现,乡镇财政奖补工作人员的知识结构、组织能力、服务能力等还存在较大欠缺,对“一事一议”财政奖补政策信息的收集与加工力度不够,因而产生照搬照抄的收发式政策执行,粗陋的政策解读极易造成乡镇公务人员和村集体对政策的误解,认同度降低。乡镇相关部门长期将“一事一议”财政奖补作为上级下派的政治任务,而较少将其作为改善农民生产生活的惠民工程。由此引发的消极执行意向不可避免地带入实践工作中,公务人员多是拖沓、马虎的工作态度,项目申报缓慢。本身对“一事一议”认知不足的村干部还面临着民主议事参与度低、集体筹资意愿不强的现实困境,政策推行压力下,他们只得硬着头皮“照章办事”,公益项目“一事一议”成为敷衍上级检查的一种形式。

    ()政策执行主体间缺乏必要的组织沟通

    “信息的完备和畅通是公共政策过程中正确决策和有效决策的必要条件和关键因素”[16]。政策执行系统是由若干组织机构和工作人员、目标群体所构成的有机整体,各要素间相互依存、制约,而完善的沟通协调机制是各行为要素适应配合、执行系统整体效能发挥的重要保障。“一事一议”财政奖补政策的执行过程主要涉及市县政府、乡镇政府、村级组织、农民四个行为主体,政策推进不仅需要市县政府在财力、物力上对乡镇给予更多支持,乡镇政府自身也应做好政策解读并配合以必要的职能重组,为村民需求收集疏通渠道,以促进项目诉求的有效上传和及时回应。但从政策实际执行过程来看,市县与乡镇的政策执行组织和人员在政策解读、实施对策等方面并未进行有效的信息交流,市县政府收发式的信息传递往往造成乡镇基层对政策执行缺乏了解,认知缺失进而引发敷衍式政策执行的产生。而又因缺乏纵向沟通,上级机构也无法了解政策执行的真实情况,上下级对“一事一议”财政奖补难以达成统一认识。这一现象在乡镇政府与村级组织间也同样存在,“一事一议”及财政奖补工作流程、管理维护、执行标准的模糊化不仅增大了政策执行的随意性,也潜移默化地加深着二者的心理隔阂,政策互信遭消减。

    ()政策执行方式欠妥

    政策执行方式是政策执行机关及其执行者为达致政策目标或完成阶段性任务而采取的各类措施与手段,政策执行措施与手段的恰当与否直接影响政策目标的实现时间和预期效应。因此政策的推进应综合利用行政手段、经济手段、法律手段、科技手段、宣传教育手段等,适时调整执行力度,增强政策落实的平稳性。“一事一议”财政奖补是基层民主管理制度与公共财政制度相融合的产物,其基本目标是促成农户诉求表达与政府资金支持有效对接。但由于政策执行方式的非科学性,“一事一议”财政奖补的实际效果并不理想,主要表现为:1.政策执行方式单一。乡镇主管部门没有充分考量农民对政策内容的认知水平与心理承受能力,动辄采取命令、强制等行政手段强力推进村民集体议事或款项收集,政治统治时期的家长式作风犹存,村干部在强大压力倾向于粗暴执行、野蛮执行,农民权益受损,对政策产生逆反心理。2.政策宣传不到位。乡镇政府及村“两委”对“一事一议”财政奖补的政策精神、政策目标释义不足,农民对政策实施不理解,共治参与度不高,政策执行受阻。3.法律手段使用不足。乡镇政府相关工作人员及村干部的法制观念不强,政策推行不规范,以致权责不清、扯皮推诿现象频发。

    四、“一事一议”财政奖补政策执行偏差的矫正进路

    “一事一议”财政奖补制度是我国农村社区公共物品投入和供给方式的重大创新,它推动着我国农村社区公共事务治理的治道变革,有利于农村社区的融合与公民社会的成长。然而政策执行偏差影响下“一事一议”财政奖补的实施结果已趋于偏离政策初衷,必须加以矫正和控制。

    ()加强利益关系的协调与引导

    如前所述,任何政策执行都有赖于一定的机构和人员,而各参与要素都会进行一定的成本—收益分析,因而协调政策执行者间的利益关系、加强对政策执行机构及人员的公共价值宣导是保障公共政策目标实现的基础。“一事一议”财政奖补政策的实施涉及多重主体间的利益博弈,主要表现为中央政府与地方政府的财权、事权博弈,市县政府与乡镇政府的责权分工博弈,乡镇政府与村“两委”的奖补比例博弈以及村干部与农户的集会成本博弈,只有做好这些关系协调才能真正扶正政策走向,为政策目标实现打造共建基础。就我国“一事一议”财政奖补政策实施的现有环境,我们提出以下几点建议以供参考:

1.继续加大中央政府的财政投入。中央应扩大对基层财政奖补工作的资金支持,建立中央财政参与奖补的长效机制,为基层政府工作开展创造更大的发挥空间。要侧重对欠发达地区的倾斜,通过专项扶持、建立省内再分配机制等措施,缩小地区公益差距。

2.加强市县—乡镇的奖补资金管理。对项目资金进行整合分类,明晰市县、乡镇政府的奖补比例和执行标准,杜绝资金截留、挪用现象的发生。

3.提高乡镇财政奖补比例。依靠中央扶持、市县补充,乡镇政府应逐步提高村级公益事业建设的补贴比例,逐渐形成政府投入为主、农户筹资筹劳为辅的项目建设格局,进一步减轻村“两委”的资金筹集压力。

4.加强村干部与村民的沟通协作。村干部要充分考虑村民会议召开时间、与会农户数量、议事难度、议事有效性等问题[17],在组织筹资筹劳的同时为农户积极争取奖补权重,重视民主议事的结果,提高项目奖补的合理性。

    ()强化政策认知,提高政策认同

    毋庸置疑,政策执行的首要环节是政策执行者对政策的认知,只有对政策内容特别是政策所蕴含的潜在价值和利益有了正确的认知,才能准确把握政策制定者的意图,才能从思想、感情以致价值追求上形成政策认同,进而塑造积极的行为动力和符合政策的目标,保证政策获得预期效果[18]。“一事一议”财政奖补政策初衷的达成需要培养一批高素质的执行队伍,增强政策执行的科学性与民主化,不断扭转执行偏差。作为公共政策的执行者,乡镇公务人员、村干部应首先提升自身的政治素养,加强政治学习,树立纪律意识、法律意识和顾全大局观念,将公共利益放在首位。其次,要提升政策执行知识。督促乡镇公务人员、村干部学习政策执行的基本理论与方式方法,提高他们在政策执行过程中收集、处理信息的能力。最后,要完善政策执行者的知识结构。针对“一事一议”财政奖补政策所涉及的社会学、管理学、心理学等方面的专业知识,市县及乡镇政府应定时召开学习会议,让相关工作人员了解政策推行的原理,提高他们的问题分析能力。深入全面的政策认知是建构政策认同的基础,而政策认同的建构还要营造政策文化环境,应在乡镇及农村地区加大“一事一议”财政奖补的宣传工作,在价值观念、思维方式、参与态度上纠正原有执行惯例,促进政策执行者和政策受众对“一事一议”财政奖补的支持和拥护。

    ()明确主体权责,加强信息沟通

    有效的分工协作和沟通协调是达成政策共识和多主体协同行动的基础,政策执行偏差的矫正必须在明确各行为主体权力边界与职责范围的基础上加强政策信息的完备性与互通性。要实现“一事一议”财政奖补的政策初衷,必须进一步明晰政策执行主体的权责规制。纵向上,要向市县及乡镇政府释放一定量的政策自由裁量权,依据农村发展要求及地区财政实力自主规划项目目录、奖补标准等内容,增强政策执行的适应性。在此基础上,明确市县解读与支持、乡镇组织与引导、村委落实与执行的基本责任,对各行为主体的政策执行实施清单管理,杜绝敷衍执行、随意执行。横向上,乡镇政府作为“一事一议”财政奖补工作开展的重要一级,要增强财政奖补小组的组织协调能力,明确各部门职能分工,可通过行政首长兼任组长的方式保障各部门的责任落实。此外,信息的完备和畅通也是公共政策执行中正确决策和有效执行的必要条件。因此,在落实政策执行责任的同时要加强政策执行主体间的信息沟通与协调。要搭建以推进村级公益事业发展为目标的信息共享平台,将关涉农村发展的义务教育、医疗卫生、农田水利、乡村道路、娱乐文化等项目信息集中投放至统一的网络平台,增强政府各部门、村级组织以及村民间的平等对话,加强政策认知,调节利益矛盾,减少政策执行分歧与隔阂,建立政策执行利益相关者自觉、自主的合作关系。

    ()实现政策执行方式的多元化

    为减少“一事一议”财政奖补政策执行中因执行方式不当造成的公共政策执行偏差,提高政策执行效率,减少政策执行阻力,有必要对现有政策执行手段进行改造优化。首先,要促进刚性执行与柔性执行的结合,改变以往行政命令式的政策落地方式,综合运用制度规范、财政补贴激励、人性化引导等手段,减轻农户心理负担,消除抵触心理,激发民主集会的参与热情。其次,充分发挥政策宣传的作用。村“两委”应推进“一事一议”财政奖补政策效益、实施流程、执行标准、资金管理等内容的公开化、透明化,以服务农户为旨归,健全农户诉求表达与信息收集机制,因势利导,增进农户对政策执行的了解与支持。最后,要推进政策执行的法制化。为保障政策执行的规范性与时效性,各地应参照中央政策要求及区域特点制定配套性政策法规,一方面运用法律手段促进财政奖补工作的常态和长效,另一方面为农民维护自身合法权益提供有力保障。综上,“一事一议”财政奖补工作的开展离不开政策执行方式的改良,而政策执行主体也应不断提升自身的风险预测能力,审时度势,基于原则性与灵活性的要求根据政策执行的实际情况灵活运用多种方式手段。

    ()完善政策执行绩效考核机制

    考虑到“一事一议”财政奖补政策的执效果与乡镇基层的财政实力状况,如何对村级公益事业建设投入进行科学考量和有效评估,进而有针对性地加强政策执行的控制机制,并将有限资源顺利投入至重点建设领域,关系到财政投入效率提高和农业支持政策效应发挥。其实,中央政策制定之初一般是较为宏观的,但政策传达至地方政府实际运作时,都要转变成可供考核的指标,乡镇政府更倾向于对指标负责而不对事务本身负责,因而政策执行考核指标的科学性、可行性将对执行主体行为产生较大影响。“一事一议”财政奖补工作的展开同样需要系统设定绩效考核体系。一是要分类建立项目绩效管理模式。立足村级公益项目多样化的特点,应基于政策初衷与地区实际开展分类项目建设绩效评价试点,进而建立一套个性化、合理化的支农资金量化指标与评价体系。二是要完善系统、动态的政策执行评价机制。根据公益设施项目建设的周期性,应严格掌握项目库建设、布局规划、项目公开、施工建设、竣工验收等环节,将考核责任落实至指定部门,将绩效考核做到精细化、常规化[19]。三是不断扩充村级公益事业建设评价主体。政策执行应积极听取农民群众、相关专家的意见与建议,加强供需沟通,促成评估结果的严肃性与权威化,为后期政策推行提供参考。

 

参考文献:

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