国际标准刊号:ISSN1672-9544  国内统一刊号:CN21-1520/F  邮发代号:8-166  投稿邮箱:dfczyj@vip.163.com
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胡望舒等/区域性国际公共产品研究评述

日期:2016/10/10 13:32:55 来源:地方财政研究2016年9期 阅读次数:402

胡望舒、寇铁军/东北财经大学

 

    内容提要作为全球性公共产品供给不足的有效补充和解读区域合作的新视点,区域性国际公共产品及其理论越来越受到人们的关注。目前关于区域性国际公共产品的研究内容主要涉及区域性国际公共产品概念的提出与发展、内涵界定、主要分类、供给模式及资金来源,本文对上述内容进行了文献评述。现有研究虽加深了人们对区域性国际公共产品的认识,但离成熟、规范的区域性国际公共产品理论还有较远的距离。据此,文章最后就区域性国际公共产品后续研究需要关注的问题进行了简要探讨:加强传统公共产品理论与公共选择学派公共产品理论的融合、强化需求与供给机制分析、重视中国因素。

    关键词:区域性  国际公共产品  区域合作  公共选择

 

    面对日益突出的全球性问题,世界各国对跨国公共产品的呼吁比以往任何时候都要强烈。例如在反贫困问题上,“解决贫困国家面临的许多挑战的途径是生产国际公共产品”(World Bank2000p.181)。而实现这种可能性的首要问题是确定公共产品的概念界限。许多像清洁空气这类所谓“全球性公共产品”的潜在收益实际上是“区域性的”,或许区域方案对此类产品的供给来说更加可行。同时,引人注意的全球金融危机、环境恶化和疾病蔓延,似乎说明“今天的混乱显示出全球性公共产品供给的严重不足”(Kaulet al1999)。作为对全球性公共产品供给不足的有效补充,区域性国际公共产品应运而生。

    一、区域性国际公共产品概念的提出与发展

    “区域性国际公共产品”概念最早由托德·桑德勒(Todd Sandler)提出,他在《全球性和区域性公共产品:集体行动的预测》(1998)一文中指出“区域性公共产品是在一个更有限的地理范围内所产生的非竞争性和非排他性收益”。紧接着,凯瑟琳·格文(Catherine Gwin)在其所著的《观点》(1999)一书中阐述了关于区域性国际公共产品的核心观点,“与常规对外援助集中于单个国家相比,跨国问题的解决需要多个国家采取以结果为导向的发展合作措施。”与此相关,马可·费罗尼(Mark Ferroni)也阐述了类似的观点,他认为“因为世界政府的理论既不可行又不合理,因此以问题为导向的跨境网络正成为对跨国治理模式要求的最新回应。”有别于以上学者的观点,戴威林·埃斯特瓦多道尔(Devlin Estevadeordal)(2001)则从公共产品的外溢范围分析,区域性公共产品是指其利益惠及一个确定的区域的公共产品。从具体领域来说,如卫生、环境、安全、基础设施和金融稳定,区域性公共产品正成为发展的日益重要的组成部分(Cook & Sachs1999Arce & Sandler2002)

    与此同时,国际性(尤其是区域性)机构,如联合国、世界银行、地区开发银行等,也相继发表了关于区域性国际公共产品的论文集,力图从应对一体化、完善区域治理的角度对区域性国际公共产品进行分析。1999年,联合国开发署在研究报告《全球公共产品:21世纪的国际合作》中提出,从“全球公共产品”的视角来分析国际合作特别是地区发展(Kaulet al1999)2000年,瑞典外交部发展问题专家小组(EGDI)发表了工作报告《区域性公共产品与国际发展合作的未来》。美洲开发银行2002年出版了论文集《区域性公共产品:从理论到实践》,该文集通过理论分析和若干项目的成功实践,检验了区域性国际公共产品在发展援助中的实际效果。2007年,亚洲开发银行进一步提出,“区域性公共产品是由一个区域内两个或两个以上的国家分享的公共产品。”

    二、关于区域性国际公共产品的界定

    对区域性国际公共产品这一合成概念的研究,学术界是分别从区域主义和公共产品独立进行的。“区域”概念中的地理划分和功能导向构成了许多区域性公共产品文献的基础。在地区主义研究文献中,最早对“国际区域”下定义的是学者Nye(1968),他认为“一定数目的国家因地理关系和一定程度的相互依存而联系在一起。”继Nye之后,Stubbs & Underhill(1994)指出,“在地理上明显的一群国家或社会之间有共同的历史经验、共同的对问题的感知,这有效地界定了区域的范围。”Ferroni(1999)则认为,“一个区域可以大到覆盖半个地球,也可以小到只有几个邻国”。也有学者从广泛的意义上将区域定义为“可以涵盖全球和单个国家外的任何跨国性空间范围”(杨国庆、黄帅,2009)。可见,区域的划分在地区主义文献中,“区域”首先表示一个地理范围,大多是指地理相邻的国家组成的特定区域。对大部分公共产品而言,以地理为基础的区域划分与公共产品理论的应用是相一致的。但这并不意味着,不同属于一个地理范围的国家就不能享有同一区域性国际公共产品。其中,最为常见的是依据功能导向确定区域范围。例如,Mansfield & Milner(1999)强调区域界定中的经济因素,认为区域往往和某种优惠经济安排联系在一起。功能主义的主要代表人物戴维·米特兰尼(David Mitrany1996)也声称,一体化区域范围应该很清晰,在区域内各国可以通过合作得到直接利益,并且他还提出“应该建立合作与跨国行动的国际组织,来满足诸如交通、贸易、生产和福利等方面的基本功能需要。”除依据地理划分和功能导向界定区域的概念外,Stalgren(2000)则认为从公共产品理论本身的“外部性”概念入手更为合理,“适度大小的区域应该而且仅仅限于那些参与者受特定公共产品外部性影响的那些行为体。”因此,受特定公共产品外部性影响的参与者范围也可以确定为公共产品的特定“区域”。

    明确了“区域”概念的界定,国内外学者对区域性国际公共产品的界定也有了比较一致的看法,就其受益范围来讲,区域性国际公共产品是“仅在某一特定区域内供给和消费,其利益惠及整个地区而非遍及全球的国际公共产品,是介于国家和全球性公共产品之间的一种形式”(Ferroni2004Estevadeordalet al.2004;王双,2010);就其成本—收益分析来说,区域性国际公共产品是“只满足于区域内各国谋求繁荣、维护稳定的共同需求,只适用于本区域,其成本又是由域内国家共同筹措的安排、机制或制度”(樊勇明,2008;贺平,20092012;樊勇明、钱亚平、饶芸燕,2014);就其表现形式来看,既有经典国际政治经济学著作中常常提及的开放的国际贸易体系、稳定的国际金融体系、可靠的国际安全体系和有效的国际援助体系下的制度、组织、机制和默契等非物质的非有形的产品,也有供区域内国家共享的跨国社会基础设施等物质的有形的产品。

    三、关于区域性国际公共产品的分类

    为寻找合理区分国际公共产品的方法,坎布尔(Kanbur)等人(1999)根据这些产品在“利益实现的条件、这些利益的特征、对个体贡献依赖的层次”上存在差异,提出了区分国际公共产品的两种方法,第一种方法是利益的空间范围(即收益外溢范围),第二种方法是“汇总方法(aggregation technologies)”即个体对公共产品贡献取决于可消费的总量。

    在具体分析第一种方法之前,明晰公共产品之间的不同类型是必要的。传统的公共产品理论表明,“公共性”的两个经典特征——利益的非竞争性和消费的非排他性是判定产品属于公共产品范畴的重要标准。如果一种产品同时满足公共性的两个经典特征,则将这类产品称之为纯粹的公共产品。而“那些仅仅部分符合一条或两条界定标准的产品被称为非纯粹的公共产品”(Kanburet al.1999p.41999p.16)。非纯粹的公共产品只是针对纯粹的公共产品的一种粗略分类,当考虑到技术上的鉴别时,还可细分为俱乐部产品、公共资源和联产品。所谓的俱乐部产品是非竞争性消费的排他性公共产品,“一个俱乐部代表一种巧妙的制度安排,这种制度使俱乐部成员表明他们对产品的价值认知,并且相应的支付费用”(Kanburet al.1999p.62)。盖勒特·哈丁(Garret Hardin)1968年在《公有地悲剧》一文中详细阐述了这样一类产品,其消费上具有竞争性但又难以排他,后来这类产品被称之为公共资源。还有一类重要的非纯粹的公共产品就是联产品,“即单个活动产生了两个或更多结果,这些结果的公共性的特征是不相同的”(Cornes & Sandler1984Sandler & Hartley2001)。坎布尔(1999)等人在《发展援助之未来:公共财产和国际公共产品》一书中提出,将产品收益外溢范围与产品类型相结合区分公共产品,具体分类见表1

1  根据类型分类的公共产品

外溢范围

纯粹的公共产品

不纯粹的公共产品

俱乐部产品

联产品

 

 

国内

地下水净化

国防

航道

输电网络

通信网络

灌溉系统

文官制度

教育

 

区域

疟疾治疗

免疫规划

防治酸雨

共同市场

推广服务

维和活动

湖泊净化

 

全球

全球变暖

金融活动

围捕有组织的犯罪

传染病控制

生态旅游景区

国际通信卫星机构

劳动标准

森林保护

来源:Kanbur et al(1999)p.69.

 

    第二种分类方法是建立在公共性的第三维度基础之上的,即如何把个体的贡献汇集在一起,为消费者提供所需的公共产品,由赫什利弗(Hirshleifer1983)、科恩斯(Cornes)和桑德勒(Sandler1984)提出。这种分类方法关注的是公共产品的个体贡献与总体层面之间的关系。其中,汇总方法中的总和、最佳表现、最弱环节、加权方法被认为是“与发展相关性最强的四种类型”[①]。坎布尔(1999)将四种汇总方法与外溢范围相结合,进一步细分区域性国际公共产品,见表2

2  根据汇总方法分类的公共产品

外溢范围

总和

最佳表现

最弱环节

权重加总

国内

抑制都市空气污染

平息恐怖分子

平息暴乱

限制污染传播

区域

减轻沙漠化

防控疟疾

控制有毒废品

减少酸雨

全球

全球变暖

治疗艾滋病

疾病防控

核事故辐射

来源:Kanbur et al(1999)p.71.

 

    运用以上两大分类方法区分区域性国际公共产品,虽然得到了学界的普遍认同,但同时也需引起注意的是“任何一个分类方案都没有对公共产品为什么应该如此分类提出清晰的理由,这表明区域性公共产品的合理分类在现有法律与技术条件下是模糊的,这些条件决定外部性如何能够内部化,以及消费如何能够排他和避免竞争”Stalgren(2000)。由此,Stalgren(2000)围绕非排他性和非竞争性两大特征对上述分类的不确定做了研究,并提供了一套在某种实证条件下对特定产品进行合理分类的准则。

    四、区域性国际公共产品供给:对外援助与区域合作

    ()对外援助与区域性国际公共产品供给

    对外援助形式多样,旨在消除贫困和促进发展。国际社会已经越来越意识到,无论什么行动,都要提高受援国的引资能力,这就必须把对外援助转向提供跨国公共产品方面(World Bank1997KaulGrunberg & Stern1999)。在各种跨国产品中,需要更多援助来支持区域性国际公共产品的发展。从理论上讲,在发展中地区,连接一个地区的交通网络、为市场运行提供基础设施是商业发展所必需的。而且,医疗保健、消除疾病和控制瘟疫等,要求从一种区域性视角来看问题,因为病毒和瘟疫可以穿越政治边界。区域性公共产品及其他类型的产品,比如政治稳定和严格的金融标准,是区域在吸引外国直接投资时所必需的,也是促进经济增长的储蓄的来源(Sandler2002)。事实上,据黑尔穆特·雷森(Helmut Reisen)(2004)研究发现,1997~2001年间,OECD发展援助委员会(Development Assistance Committee,简称DAC)的捐助国把30%ODA投入了国际公共产品:全球公共产品和区域公共产品各占一半。

    不可否认,发达国家和国际金融机构通过对外援助提供区域性国际公共产品,对欠发达或发展中地区的经济发展、政治稳定起到了积极的促进作用,但是这种援助供给模式也存在一定的问题。一是援助资金有限性、资金管理及使用效率问题,一直制约着援助效果的发挥;二是区域性问题的复杂性、普遍性以及各国对安全措施、跨国环保、金融稳定、疾病防治等区域性公共产品的需求增长,使得国际援助投入生产的区域性公共产品处于严重的供给不足的状态;三是援助产品一般带有捐助国的意识形态和偏好取向,与受援国和地区实际需要不符,无法满足个性化需要。

    ()区域合作与区域性国际公共产品供给

    除域外国家援助供给区域性国际公共产品外,域内国家间相互依赖被认为是为区域合作提供了一种新的思路,通过区域合作创设出适合地区、服务地区共同繁荣的公共产品是对区域一体化要求的最新回应。区域主义理论认为,在区域互动中,域内国家不管大小通过合作都能获得比以往更多的经济发展机会和更可靠的安全环境。在这样的情况下,域内国家联合供给作为区域性国际公共产品供给方案越来越受到各国的重视。布鲁斯·拉西特(Bruce Russett)、哈维·斯塔尔(Harvey Starr)曾在《世界政治》(2002)一书中提出建立地方性和地区性组织以获得公共产品,这些组织由一小部分国家组成,在此基础上建立某种联邦结构,使各国紧密联系在一起,各国由此而互相合作。约瑟夫·奈(Joseph Nye)在《局部的和平》(1968)一书中从5个方面也对地区性组织如何促进世界秩序和平这类公共产品进行了详细的分析。

    实践中,对区域性国际公共产品的讨论主要集中在三个地区:欧洲、北美、东亚。根据供给主体的特点,区域性国际公共产品由域内国家联合供给的模式可以划分为以下三类:一是以欧盟为代表的轴心国家主导供给模式。最初法德两国在经济和政治利益的驱使下,主动承担并推动了欧洲地区公共产品的供给,历时半个多世纪,欧洲地区形成了一整套自成体系、自我发展的合作机制和制度。尤其是欧盟的成立实现了欧洲地区公共产品从贸易、金融等经济领域到外交、安全等政治领域的全覆盖。二是以北美自贸区为代表的霸权国主导供给模式。美国出于对区域市场和全球经济战略利益的需求,积极推动并主导了北美自由贸易区的建立,《北美自由贸易协定》的签订,为北美地区提供了覆盖市场、投资、金融、知识产权和环境保护等方面的公共产品。三是以东盟及“10+3”为代表的小国联盟主导供给模式。东亚10个小国组成的东盟主导提供东亚地区国际公共产品,中、日、韩三个地区大国参与供给。完全不同于西方国际政治经济学中援助供给或者霸权供给模式,区域性国际公共产品域内国家联合供给模式的最根本的区别在于其基点是合作共赢,即联合提供、集体决策、成本合理分摊、利益共同分享,而区域合作的不断发展既实现了参与国家的共赢,又为提供新的跨国公共产品提供了空间和可能(樊勇明等,2014)

    五、区域性国际公共产品供给的资金来源

    ()基于产品分类的融资可能性

    如何实现区域性国际公共产品供给融资,Sandler(20012002)根据公共产品两大分类方法,对区域性国际公共产品供给的资金来源做了预测,具体见表3和表4

3  区域性国际公共产品:产品类型和融资可能性

产品类型

融资可能性

    纯公共产品

基于能力支付原则,通常必须依靠一些公共部门的提供;

通过超国家组织使用一些国际税费安排协调融资。

具有部分竞争性但不排他的公共产品

需依靠超国家组织和一些国际捐赠安排;

相比纯公共产品,竞争可能会激励更多的自发供给行为。

具有部分排他的公共产品

排他性会激励自愿融资;

可能存在一个企业或者霸主国家通过市场机制供给。

    俱乐部产品

根据拥挤情况对每一个使用者收费,未付费者排除在外;

每个使用者缴纳的会费等于边际拥挤成本以使拥挤外部性内部化。

 

联产品

随着排他性收益份额的增加,受益者费用可依据收益随之增加;

因为联产品的大部分利益是排他性的,区域性联产品所需的资金可在国家层次上解决。

    资料来源:根据Sandler(20012002)整理。

 

4  区域性国际公共产品供给:汇总技术选择

供给技术

公共供给的可行性

总和

需要多边组织或富裕国家主导公共产品供给;

通常不能指望国家层面的自愿行动。

 

最弱环节

多边机构或富裕国家提供资金加强贫穷国家的能力建设,可直接提高可接受的公共产品水平;

如果各国有足够的办法使公共产品达到可接受的水平,那么在没有外部资金援助的情况下,各国也可以提供最弱环节的公共产品。

 

最佳表现

各国相互合作或者说存在一个霸主的话,通过财力汇聚和整合资源,提高区域性国际公共产品的供给能力;

不同参与者之间的合作可以规避集体行动的问题。

权重总和

只有少数国家获利的行动中,多边组织要予以支持;

国际机构收集和提供信息权重矩阵以鼓励独立融资。

资料来源:根据Sandler(20012002)整理。

 

    ()地区开发银行与区域性国际公共产品供给

    关于区域性国际公共产品的国际融资在大多数情况下是通过地区开发银行进行的。这主要基于两方面的考虑:(1)区域组织是区域集体行动的催化剂,通过其聚合、生产和传递知识、协助谈判及转移资金等功能,在区域性国际公共产品供给中扮演着越来越重要的角色。根据辅助性原则,全球性公共产品应该由全球多边机构来分配,跨国公共产品应该由区域性机构(如区域性关税同盟)来分配,区域性国际公共产品应该由单独的区域性组织或管辖权主体来分配。作为区域和次区域发展重要的区域组织,地区开发银行通过行政预算分配、有限的转移净收益、银行信托资助基金支出以及贷款等方式直接为区域性国际公共产品融资。实践中,这在很大程度上得到了证实(Ferroni2004)(2)在官方发展融资体系中,地区开发银行是重要的参与者。据经合组织发展援助委员会统计数据显示,1990~2000年间,美洲开发银行、亚洲开发银行和非洲开发银行多边资金净流入分别占各自地区的61%40%13%。这些资金流动为国内投资和政策改革提供资金支持,使得地区开发银行成为区域性国际公共产品生产资金的重要传输带。从部门分解的国际公共产品援助支出分析,VeldeMorrissey & Hewitt(2002)发现1996~1998年,美洲开发银行、亚洲开发银行和非洲开发银行的优惠窗口大部分支出都投向了环境项目,这些项目旨在生成一国和跨边界收益。与此同时,关于国际公共产品官方资金流分配的最近文献指出,越来越多的多边和双边官方机构参与到跨国领域(World Bank2001VeldeMorrissey & Hewitt2002)

    ()区域性国际公共产品融资机制汇总

    除以上融资方式外,IDS(Institute of Development Studies Sussex)(2001)Ferroni(2004)认为,国际和区域性公共产品供给的资金来源主要有四种渠道:公共来源、私人来源、用户和受益者付费(外部性内部化)、混合方式。其中,公共来源包括发展中国家和经济合作与发展组织国家的预算支出和捐赠,如政府公共预算支出、官方发展援助支出、行业部门和实体经济援助支出以及鼓励私人营利目标实现的税收优惠方式等;私人来源包括基金会、非政府组织、个人资本、营利性公司的捐赠;用户和受益者付费通过市场机制和国际性税费征集;混合方式是以上多种来源的组合,表5对这些融资机制进行简要说明。

5  国际和区域性公共产品的融资机制

公共来源

发达国家、发展中国家、国际金融机构、国际组织和机构

私人来源

营利公司、非营利公司、私人

外部性内化

通过市场机制征收的税费

混合方式

多种来源的组合

来源:IDS(2001).

 

    六、简评

    关于区域性国际公共产品的研究只不过十余年的事情,相对来说仍然是一个比较新的研究领域,但是它作为应对经济全球化的有力举措,越来越凸显其重要的理论意义和实用价值。基于公共产品外部性理论人们知道,公共产品的外溢范围与受益地区边界相一致,是公共产品有效供给的内在保证。相比国际公共产品全球供给的低效率,区域国家联合供给模式愈发受到国际社会的青睐。不同于全球性公共产品由霸权国家或全球性机构和组织提供,区域性国际公共产品能有效克服全球性公共产品供给不足和有效防止国际公共产品被“私物化”(樊勇明,2008),其需求分析、供给模式、资金来源等都要求域内国家集体协商、共同决策及联合行动,通过公共选择的程序决定域内公共产品的生产、分配、消费等问题。因此,融合传统的公共产品理论和公共选择学派的公共产品理论并应用于区域性国际公共产品实际问题的解决,应是该领域今后研究所需要重视的问题之一。

    区域性国际公共产品研究的核心是区域性国际公共产品的供求问题。现有研究大多把注意力放在如何建立有效的供给机制上,而往往忽略了对产品需求偏好表露、聚合机制的研究。因而,在分析供给因素的同时,强化对需求因素的研究,是清晰把握区域性国际公共产品均衡或失衡状态及可能走向的一个必要步骤。由域内民族国家、非政府组织、团体及企业等通过协商合作建立联合行动的机制和体制在区域性国际公共产品的供给中发挥着越来越重要的作用,这使得区域性国际公共产品供给的区域治理模式上升到一定的理论和现实高度。关于区域治理模式的实际可操作性,以及如何与区域合作兴起所要求的相应机制和体制更好结合以促进区域性国际公共产品的供给,还有待今后的进一步研究。

    另外,世界格局的新变化表明,积极参与区域性国际公共产品供给是发展中大国参与全球治理的现实路径。中国作为具有全球影响的发展中大国,同时又是亚洲地区最大、发展最快的大国,通过提供区域性国际公共产品,促进亚洲地区经济一体化、实现区域治理甚至全球治理的“软着陆”,要求有相应的机制和体制来保证。因此,区域性国际公共产品理论研究应更多的重视中国因素,研究中国可以在哪些领域、哪些地区提供哪种类型的区域性国际公共产品有所作为,将是一件十分有意义而且能够取得丰硕研究成果的工作。

 

参考文献:

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[①]1999年坎布尔与莫里森等在撰写的美国商务部报告中提出。


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