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孙琦等/资源型缺水城市退耕还水政策运行及优化——基于乌鲁木齐县“压粮节水”生态补偿机制调查

日期:2016/10/10 13:29:50 来源:地方财政研究2016年9期 阅读次数:399

孙琦、吴正平、胡洪波、张惠/新疆农业大学

 

内容提要:生态补偿是实现人与自然和谐发展的重要途径,生态补偿机制是保障自然资源可持续利用的关键手段。本文通过对新疆乌鲁木齐县“压粮节水”生态补偿机制进行调查研究,试图找出其存在的关键问题,提出建立“经济、社会、生态”三位一体的保障模式,并对现有的补偿政策体系进行优化,为资源型缺水城市的生态补偿提供了一定的借鉴与参考。

关键词:资源型缺水  退耕还水  压粮节水  生态补偿

 

一、引言

党的十八届三中全会提出“坚持谁受益谁补偿原则,完善对重点生态功能区的生态补偿机制,推动地区间建立横向生态补偿制度”的要求,已成为当前区域间生态补偿的重要原则。作为解决经济社会发展中人与人、人与自然之间矛盾的基本方式,我国生态补偿机制目前主要以政府为主导,在制定和实施相关政策的过程中,往往加重了政府负担,在一定程度上减少了公民参与,忽视了补偿主体的积极性和受偿主体的需求。因此,以政府服务为导向,以资源价值为依据,推进生态补偿机制的市场化、法制化和规范化进程成为相关研究和实践的趋势。

乌鲁木齐市是天山北坡经济带的重要城市和丝绸之路经济带的核心城市。长期以来,水资源是制约乌鲁木齐城市发展的主要因素。乌鲁木齐市常年年均降水量仅为350mm左右,属中温带半干旱大陆性气候。按照2014年乌鲁木齐市水资源总量11.3亿m3,用水人口307.7万人计算[1],乌鲁木齐市人均占有水资源量约为367m3,不足全国人均水资源量2055.7m3的五分之一,属于典型的资源型缺水城市。多年以来,农业用水占乌鲁木齐市总用水量的一半以上,但投入与产出比例却不相协调,以2015年为例,乌鲁木齐(含兵团十二师)全年用水总量10.91亿m3,其中农业用水6.29亿m3,占总用水量的57.65%,且多年以来乌鲁木齐市第一产业产值的贡献率仅为国民生产总值的1.3%左右[2]。因此,调整农业种植结构,进一步优化三次产业用水比例成为了提高乌鲁木齐市水资源供给的关键。

为改善城市用水紧张局面,乌鲁木齐市在其主要水源地实施了“压粮节水”生态补偿机制,在乌鲁木齐河上游灌溉区开展休耕工作,给予休耕农户一定补偿,进而保障下游城市的生产生活用水。通过对“压粮节水”生态补偿机制的调查与研究,提出对压粮区农户进行经济补偿、政策支持,探讨对压粮区土地进行生态恢复和再利用的可行性,对于水源地地区的民生和生态均具有重要的现实意义,以期为其他地区的生态补偿机制提供有益的参考。

二、国内外生态补偿机制经验

(一)相关理论回顾

虽然关于生态补偿的概念一直以来没有统一的标准,但随着生态补偿机制理论研究与实践的深入,生态补偿的概念也在不断地被泛化,生态补偿包括:对资源环境的破坏者收费,对环境保护者一定补偿;对资源开发者框定某些责任义务,要求收益者支付一定费用等措施 [3]。其最终结果都是将生态环境外部性内化,使经济发展、各主体利益保障与生态保护有机统一。

生态补偿涉及到公共物品理论、外部性理论和资源价值等理论。公共物品的两大特性即使用上的非竞争性和消费上的非排他性,这两大特性往往会产生“公地悲剧”和“搭便车”的现象。外部性理论则解释了人类行为相互影响与作用的后果,外部性的两种表现即外部经济与外部不经济的行为都表现出资源的使用与分配中产生了不合理现象,要使得个人与社会的成本利益达到平衡,就需要一定的补偿,即对产生正外部性的行为进行鼓励并补偿,对产生负外部性的行为进行制止与惩罚,从而达到社会成本与利益的平衡[4]20世纪60年代,John Krutila提出了自然资源价值与功能的概念,为自然资源服务的计量与评价提供了基础[5],自然资源的价值主要体现在资源环境自身的稀缺价值、可持续性价值和对人类的使用价值之中。卡尔多—希克斯效率(Kaldor-Hicks efficiency),也是生态补偿的基础理论之一[6]。与帕累托效率不同的是,该理论认为如果存在一种使一个人的境况变好的制度安排,而他所获得利益能补偿这种制度给其他人带来的损失时,那么整体的效益有所变好,从而社会福利也会提高,这比帕累托改进的范围更为广泛,因此国内外生态补偿往往以这种思路开展工作。

(二)国内外相关实践

综观国内外生态补偿机制实践,国外生态补偿工作起步较早也相对成熟,尤其是在市场主导的生态补偿机制方面有许多成熟经验值得我们学习。具有代表性的案例有美国自1986年起开始实施的“保护性储备计划”(Conservation reserve program,CRP)和二十世纪九十年代以后德国与捷克共同对易北河的治理工程[7]。二者均以自然资源的价值为基础,强调自然资源对人类的使用价值,并以使用效用为中心来制定实施方案与补偿标准,从人与自然两个维度出发,为生态的可持续利用奠定了长效基础。

值得注意的是,二十世纪九十年代,美国加利福尼亚州因连年干旱而出现城市用水配额减少、农业用水供给能力不足等问题。在此情况下,该州水资源局组织成立了“水银行”,即政府以中介的身份对水资源的买卖、谈判进行制度设计和契约监督,进而实现水资源的市场化配置,有效缓解了当地水资源短缺局面[8]。通过“水银行”,水资源出售人可以通过农业休耕等方式,将休耕灌溉结余的水进行出售,既调动了用水主体节水的积极性,同时也保障了该地区的用水安全。加州通过成立水银行的方式将退耕休耕结余的水资源以市场化的方式出售,充分考虑了水资源供给双方的利益,当地政府仅扮演引导者和监督者的角色,这种以市场为主导的生态补偿模式,为我国流域生态补偿机制的市场化运作提供了市场化的思路。

我国开始自主性的生态补偿探索起始于上世纪90年代,主要集中在森林与自然保护区补偿、流域间生态补偿、区域(横向)生态补偿、矿产资源生态补偿等领域,近年来,流域间的生态补偿机制也有一定的机制创新。

2001年,浙江省东阳市与义乌市签订了协议,以市场交易为基础,将东阳市境内横绵水库的约5.0×100m3水的永久使用权以2亿元人民币出售给义乌市,义乌市同时支付一定的水资源综合管理费用(水源费、工程运行维护费、折旧费、环保费、税收等),从而在两地建立起了“水权交易”的制度,从而以市场交易的方式解决了义乌市水资源紧缺的问题[9]

2001年起,北京市政府与河北省赤城等县共同开展“退稻还旱”工程,建立起了发展导向型生态补偿机制[10]。该补偿机制规定相关市县停止耕种耗水量大的水稻等农作物,同时允许休耕土地适当改种耗水量少的农作物。从而为潮白河流域下游的北京市提供充足的城市用水,同时作为受益方的北京市需向休耕地域做出一定的补偿。通过“退稻还旱”补偿机制,一方面上游农户通过休耕得到一定的补偿资金,另一方面也为潮白河流域下游的北京市提供充足的城市用水,为首都经济社会发展提供了资源保障。

三、“压粮节水”生态补偿机制实施概况

乌鲁木齐河水系是天山北麓最大的水系,也是乌鲁木齐市工业与生活用水的主要源地。乌鲁木齐河发源于乌鲁木齐市的唯一市辖县——乌鲁木齐县。该县位于乌鲁木齐市南部,境内有天山冰川和永久性积雪面积164平方公里,固定储量73.9亿m3,水资源相对丰富,水质也相对较好。

为缓解乌鲁木齐城市用水压力,增加可利用水资源总量,自2011年起,在该市水源上游地区的乌鲁木齐县实行“压粮节水”生态补偿机制。在此区域内进行调整农作物种植结构,减压用水量大、生产效益低的农作物种植面积,通过休耕的方式节约农业用水以供下游乌鲁木齐城区的生产和生活。作为补偿,该政策规定对能按要求进行休耕、调整种植结构的农户,按照“收入不减少的原则”给予合理的财政补贴和相关的技术与政策支持,以达到地区间平衡发展。

乌鲁木齐县压粮节水实施区域为乌河南郊灌区(大西沟灌区、青年渠灌区、黄草梁子干渠灌区),该区域内拥有耕地12万亩,主要涉及板房沟乡、永丰乡、萨尔达坂乡。截止20154月,乌鲁木县压粮节水面积总计57490亩,预计可节水3000m3,为乌鲁木齐的生产与生活提供了水源保障。“压粮节水”生态补偿机制历年实施情况详见表1

1 “压粮节水”生态补偿机制历年实施情况表

年份

实施面积(亩)

节水量(万m³)

涉及农户(户)

总补偿金额(万元)

2012

20000

2119

2300

2119

2013

38500

2242

1845

2242

2014

38000

2000

1800

2000

注:以上数据由乌鲁木齐市水务局提供。

 

四、“压粮节水”生态补偿机制运行问题

“压粮节水”生态补偿机制作为重要的水源地保护和节水工程,有力地保障了自治区首府实现跨越式发展的进程。但通过实地调查研究发现,该机制仍存在一定的问题亟需解决,补偿机制仍需完善。

(一)补偿途径单一

从补偿主体分析,目前的压粮节水政策补偿主要以乌鲁木齐市县两级政府的财政补贴与转移支付为主,市场与普通公众的参与度不高。政府部门在该生态补偿机制中扮演的是政策制定者和工作实施者的角色,政府既掌舵又划桨,且多以行政手段为主,无疑增加了各级政府部门的工作量和负担。在实施过程中,尚未有市场化的运行机制参与其中。

从受偿主体分析,一方面休耕农户较为担心从事其他行业后,自身文化程度及工作技能难以适应行业要求,且由于休耕农户及劳动力年龄普遍偏高,竞争能力相对较弱;另一方面调整农业种植结构后的农户则担心种植低耗水的经济作物之后是否有较好的销路和市场,因此除了资金补偿之外,还缺乏一定市场引导和再就业能力培训,对于农户职业技能培训、农产品市场引导均需要有关部门出台相应的政策或开展相关工作。

(二)补偿依据欠妥

“压粮节水”总的资金补偿标准,目前主要通过测算节水量来进行补偿,按照节水量1/ m3元(市县两地政府协商之后,按照当年低于乌鲁木齐市工业用水价格定价)的标准来补偿。但由于乌鲁木齐县是乌鲁木齐城市的主要水源地,不仅需要为下游市区提供大量的生活与工业用水,更需要保证水源的质量,因此仅按节水量补偿的方式还不尽合理,水源地保护工程的费用和水源地污染源迁移工程也应计入补偿之中,对于该部分成本的补偿还存在一定的资金缺口。

在实际补偿发放中,乡(镇)一级政府把上述补偿资金分摊入休耕土地面积中,按照每户480/亩进行补偿。该补偿标准虽然易于发放,并且也考虑到当地耕种作物的收入,但却忽视了农民依靠土地生态系统的总体收入,例如庄稼收割后,草料可以喂养牲畜,由此产生的有机肥料可以继续供养耕地或者出售,而草料、牲畜及有机肥料等其他农业收入在该补偿标准中未有涉及。

更为重要的是,“压粮节水”的货币补偿方式按照480/亩的方式进行补偿,同时也忽视土地所承载的人口因素。1999年第二轮土地承包耕地每户按照7/人进行土地承包和划分,按照土地产权30年不变的规定,自第二轮土地承包以来,每户人口流动和人员总量均发生变化,但每户拥有的土地总量未发生变化。以至于每户得到补偿有所差异,因而存在着政策性返贫的问题。此外,在“压粮节水”的主要区域中,永丰乡人口多而土地较少,相对的板房沟乡土地多而人口少,因此两地的补偿实际分摊至个人手中时会发生较大的差异。仅以土地面积作为单位划分补偿忽视了土地的承载主体,忽视了每户所拥有土地承载的人口数量,间接的影响到了农民的生计问题,以户为单位实际发放至农(牧)民手中的补偿差异明显。

(三)资金发放缺乏监督机制

“压粮节水”实施初期补偿以村为单位将资金下放至村委会,相较于直接补偿的方式,间接补偿的方式无疑会增加资金在发放过程中的风险与时间,增加补偿的交易成本。

2013年以来,补偿资金直接发入户主的账户中,但是每年分两批发放(每次发放总金额的一半),当地的农户反映资金补偿周期较长,对于生计的维持较为困难。河北地区的“退稻还旱”政策在资金补贴发放过程中,就曾出现村委干部私分补偿费的事例,这不得不让人思考间接补偿所带来的问题。同时,对于资金发放的监督没有指明具体的监督主体,缺乏第三方的审计及监督部门,仅依靠在村中进行张榜公示,忽视了从资金发放源头到村委会终端的监督。

(四)配套机制跟进缓慢

现行补偿机制虽然强调了适时开展农业种植和节水灌溉(滴灌)培训,但补偿的重心放在了货币补偿,使得农民只关注眼前经济利益,忽视了政策所带来的长远效益。目前该机制对农业技术培训、节水灌溉技术仅做了简要引导,并未确定具体政策与周期性时间表,经济补偿以外的补偿方式相对还不健全。在调研中发现,尽管休耕区已有对农户关于计算机、烹饪、月嫂等方面的再就业技能培训,在实际落实中,未充分顾及农(牧)民的忙闲时间,另一方面关于农户需要的技能培训的沟通环节尚待改善。

(五)休耕土地生态问题突出

关于“压粮节水”后的土地用途,当前主要有两种方式,一种是在原有土地调整种植结构,另一种方式则进行直接休耕,该部分耕地面积占有比例大,土地撂荒问题较为突出,由此而衍生出的生态问题也较为严重。休耕土地如果长时间闲置,土壤易被侵蚀,容易出现土质肥力下降,传统流域灌溉区的肥沃耕地容易因行政命令的方式而失去原有的生产能力。以板房沟乡为例,当地有相当一部分土地在休耕后直接裸露,长出了杂草、骆驼刺,而政策制定部门对于该部分耕地的后续发开与利用尚未进行规划,也未制定短期的解决方案,因此相关部门在休耕土地生态问题上应尽早予以关注。

五、政策建议与结论

基于制度层面认识,“压粮节水”首先是一项补偿制度,对于其完善应从制度体系着手;其次,“压粮节水”是一项以政府为主导的公共政策,直接受益方是乌鲁木齐市区的用水主体,水源地上游的农(牧)民应得到适当补偿;第三,“压粮节水”涉及到农业用水与城市用水的流转,涉及到了市县间的水权交易。因此对“压粮节水”的优化应围绕这三点本质问题予以解决。

(一)明确补偿原则,巩固机制运行

   “压粮节水”生态补偿机制作为流域间与横向生态补偿的机制创新,涉及到水权交易与区域协调发展等相关问题,存在着一定的特殊性,城市对于农村、农业、水资源的补偿应遵循适当的原则进行资源分配。

   1.科学性原则。在制定生态补偿资金的标准时,相关部门可在有条件的地方,针对不同作物的特点与生长习性,因地制宜地开展专项调查工作,补偿应参照不同粮食作物和经济作物的收入,从宏观上制定总的补偿标准。

2.公平性原则。货币补偿标准的制定不应使得农民收入较休耕前或者改种其他作物前有所降低,充分考虑到休耕前土地各生产资料的总体收入,应将人口因素包含在补偿依据之中,保证补偿资金的公平性。

3.多措并举原则。生态补偿机制应该是一项综合性的保障机制,应建立公共部门与社会共同参与的生态补偿政策体系,提高补偿机制的参与度和满意度,完善公众监督。

(二)增加补偿途径,强化社会保障

目前,“压粮节水”的补偿途径主要依靠政府的财政补贴与横向转移支付,参与主体较为单一,资金来源和总量也相对较少。因此,“压粮节水”生态补偿政策的补偿途径应根据补偿主客体的相关特点,从乌鲁木齐市整体经济社会发展水平与乌鲁木齐河上游农村与农业的实际出发。结合国内外相关水权交易、横向生态补偿与流域生态补偿的实证分析,“压粮节水”补偿途径应包括政府服务、市场探索与社会参与这三种基本方式。

1.政府服务。乌鲁木齐市县两地政府应充分树立服务型政府理念,以市级政府部门为中心,以点带面辐射基层各级行政机构与基层群众组织,对“压粮节水”生态补偿政策进行宣传、引导,确定补偿范围与目标,贯彻执行试点工作,科学制定补偿标准。关于补偿来源,可以由财政支出为主要手段,市县按照相应的比例进行配额拨付,并对该项工作进行内部审计与监督。

2.市场化探索。探索农业节水量的市场化配给模式,降低交易成本。对分配给下游城市的生产生活用水,相关部门应探寻消费者的支付意愿,向其索取适当的费用。例如从水费中直接划分一定费用开始试点,逐步进行市场化补偿的探索,使得水资源稀缺性得以体现,保障上下游双方在市场分配的共赢局面。在此过程中,应建立和健全节水基金作为“压粮节水”工程各项基础设施建设和相关技术支持的费用,从而保障补偿机制的顺利运行。

3.社会参与。主要针对“压粮节水”生态补偿政策的利益相关者,激发上下游主体间的共同节水意识,从根本上驱动各行业与居民生活的节水行为,调动压粮区农户与下游用水者节水的积极性。在加强政策宣传的同时,还应建立合理的第三方监督体系,允许第三部门拥有一部分剩余索取权,防止出现机会主义行为,从而保障公共政策的公平与效率,实现“金山银山”与“绿水青山”双赢的发展模式。

(三)提高补偿标准,夯实经济保障

在补偿标准的制定时,要尊重流域上下游用水主体的利益需求,需将上游保护水源的直接投入和机会成本考虑在补偿中。目前“压粮节水”总的补偿标准根据节水量的多少进行测算,在一定程度上忽视了成本与消费者意愿的因素,应在现有补偿基础上,适当加大对农户意愿的调查和对压粮区农户原有农作物种植的成本核算。

在乌鲁木齐市这类资源型缺水城市,相关用水主体对于水资源的效用评价较高,因而对消费者剩余留有一定的空间。对于公众补偿意愿较高而实际补偿未能体现的这部分支付意愿,政府部门应在中间起到纽带作用,建立公众参与机制,探索水资源交易市场化路径,积极拓宽筹资渠道,从而提高补偿标准,使这部分补偿意愿予以体现。

(四)完善配套补偿,优化机制保障

根据乌鲁木齐县的自身情况,对于农户最关心的生计问题,结合市县两地发展实际,除了“压粮节水”生态补偿机制的补偿方式出经济补偿(货币补偿)之外,还应形成明确的政策补偿和技术补偿机制,完善农(牧)民与政府的沟通机制。

经济补偿以政府信用作为担保,依托一定的行政与财政手段,实施较为规范和迅速,农民普遍愿意接受。建议市县两级财政,利用信息化与网络化的手段,直接将补偿费用分配给压粮区农户,一方面缩短补助发放时间,同时可以有效防止机会主义行为的产生。

政策补偿主要针对因休耕而就近从事其他行业的农民,鼓励其投身于近郊旅游业,农业休闲旅游及观光农业,并对这部分人员在税收、基础设施建设、整体规划方面予以适当的政策支持。给予农民相对宽松发展空间,鼓励与引导农业剩余劳动力的转移,并抓住乌鲁木齐县旅游业蓬勃发展的契机,改善农村贫困与基础设施薄弱的局面,利用新农村建设的机遇,培养和带动一批旅游业致富能手;针对因休耕而外出谋生的农户,建议有相关部门设立休耕区域农户再就业的绿色通道,应在就业岗位方面提供信息帮助,引导农民精准捕捉就业信息,提高再就业效率,同时对进城就业的农民提供住房、子女就近入学等政策帮扶。

技术补偿主要针对调整种植结构,改种低耗水的农户。主要依托市县级各农经站、农业推广中心,对于水土保持、农业蓄水灌溉、设施农业及观光农业相关技术规程进行指导,并对作物后续培养进行长期和周期性的培训。根据农业的种植的作息时间,制定合理的培训计划,确定具体培训时间,分批次分专业地对压粮区农户进行宣传培训。利用城市在农业科技、农业推广和节水技术领域的相关优势,带动城市水源上游地区农业产业发展与转型。

在与农(牧)民沟通与访问期间了解到,农(牧)民较为关心的关于“压粮节水”的沟通机制尚未形成,信息公开不全面,因此农(牧)民的需求与政府服务供给之间往往会产生一定的矛盾,损失了一定的会计成本和机会成本。关于农(牧)民需求的沟通机制需要在“村(小组)—乡(镇)—县”三级形成完整的交流体系,不应仅仅局限于村民大会,如定期开展座谈会,政府部门应适时收集农户舆情,邀请村民代表与公共部门沟通和交流,了解群众的切实需要。

(五)土地科学休耕,完善生态保障

关于“压粮节水”休耕后的土地用途,除了一部分改种耗水较低的蔬菜及其他农业经济作物外,直接休耕土地的生态问题较为严重。直接休耕闲置的土地包括土壤肥力差、在休耕前已长期裸露的耕地,也包括乌鲁木齐河流域灌溉区的优质水浇地。对于这两部分的土地生态问题及后续的开发利用,需要相关部门制定出详实的解决方案。

关于休耕土地的生态,尤其撂荒带来的耕地衍生问题,相关部门可以从以下几方面予以考虑。一方面对于休耕土地进行全面调查评估,规定土地休耕期限,依照土地质量结合当地气候、人口、经济等因素对休耕进行适时生态恢复和改善;另一方面对于土地肥力弱、利用价值不高的土地适时探索商业化运转,提高当地人民的生活水平;对于土地产量高,优质的耕地相关部门应以村(小组)为单位,适时开展土地翻耕工作,防止土地沙化和退化,以期在未来引进低耗水和高效能的农业耕作系统,提高耕地生态和环境的可持续性。

“压粮节水”生态补偿机制是近年来水资源缺乏城市在城市发展与生态补偿领域的创新,也是水权交易与资源管理市场化的一项前沿实践。在未来生态补偿机制研究与实践中,应根据不同地域的发展实际,探索和建立因地制宜的生态补偿机制,以实现经济社会的可持续发展。

 

参考文献

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