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王帆等/地方政府债务风险分级防控路径探析——基于典型经验借鉴和浙江的实例

日期:2016/10/10 13:28:06 来源:地方财政研究2016年9期 阅读次数:775

王帆/浙江工商大学;汪峰/同济大学

 

    内容提要:为了科学合理设定地方债发行规模以控制地方债务风险,本文总结了典型国家和地区政府债务风险防控的经验,并在浙江乡镇、市(县)、省三级政府的防控路径中加以应用,随后提出全国适用的加强预算管理、严格预算审议制度,实施动态监督管理措施、完善债务风险预警体系,强化审计监督、全面实施考核问责机制,建立乡镇、市(县)、省三级地方债务风险防控路径的防控建议。

    关键词:地方政府  债务风险  分级防控  浙江实践

 

    20161月,财政部在《关于做好2016年地方政府债券发行工作的通知》中,明确提出要“科学合理设定地方债发行规模”以控制地方债务风险(财政部,2016[1]。早在20148月,人大常委会就已经修订了《中华人民共和国预算法》(以下简称新《预算法》),从预算公开、预算审议、资金用途、风险机制四方面增加地方债新规(全国人大常委会,2014[2]。浙江省政府一直以来都非常重视地方债务的管理(徐宇宁,2014),先后发布了113项地方政策规范,并取得了较好的效果[3]。据浙江省20141月《浙江省政府性债务审计结果》公告显示,至2012年底浙江省政府性债务的总债务率为66.11%,债务负担适中、风险水平基本控制在安全区域,并在化解义务教育债务、省属高校债务、乡镇债务等方面成效显著,但仍存在较大风险(浙江审计厅,2014[4]。因此,本文总结了典型国家和地区政府债务风险防控经验,并在浙江乡镇、市(县)、省三级政府的防控路径中加以应用,随后提出全国适用的防控地方政府债务的建议,以期帮助各级地方政府在新《预算法》实施后进行债务风险控制。

    一、典型国家和地区政府债务风险防控的经验借鉴

    为了研究适合浙江地方政府债务防控的路径,本文对美国、日本、澳大利亚及我国江苏、上海地区的政府债务风险防控经验进行总结(如表1)并得出对浙江省乃至全国的启示。

    (一)典型国家和地区政府债务风险防控经验

    1.美国的债务风险防控经验。美国的债务风险防控经验主要包括:①预算管理方面,实施复式预算管理,即经常性预算和资本性预算相结合,其中资本预算的编制和审批过程非常严格,要经过各种质询和听证。②预算审议方面,部分州对市政债券发行进行了较严格的发行审批,如北卡罗来纳州在进行全民投票前州财政办公室“地方政府委员会”必须审批政府所有的资本和学校筹资项目,不仅包括项目的可行性分析还包括主要债务和收入指标。动态监督方面,美国地方政府必须依据《政府会计、审计和财务报告》(1983)披露政府财政和法律变化信息,以提高市政债券信用风险判断的准确性,从而动态监督能够更有效展开。风险预警方面,美国地方政府的风险预警最好的是俄亥俄州财政监测计划与1985年修正的《地方财政紧急状态法》,该法案规定由州审计局负债“预警”,并要求进入“预警”名单的机关提高现金储备(王勇,2015[5]

    2.日本的债务风险防控经验。日本的债务风险防控经验主要包括:预算审议方面,2006年前,地方政府只有经中央政府批准后才能举债。从2006年起,基于分权化改革严格的审批制度转变为协商制,给予地方政府更多选择权,有利于平稳举债。风险预警方面,地方政府利用实际赤字率、综合实际赤字率、实际偿债率、未来债务负担率来进行风险预警。如果其中一项不符合规定,地方政府就要在中央的监管下制定财政重组计划,在未来将指标降低到限额内。审计监督方面,由地方监察委员会负债审计地方政府的债务运行情况,对于发现的问题通常提出改进措施或意见,建议其所在部门实施处罚(张海星,2009[6]

    3.澳大利亚的债务风险防控经验。澳大利亚的债务风险防控经验主要包括:预算管理方面,对地方政府实施严格的预算管理,在政府预算体系中全面反映政府收入、支出及债务的举借和偿还情况。动态监督方面,建立较为完整的地方政府债务报告制度。地方政府必须将借款委员会批准的借款分配及其调整情况无误的反应在地方政府预算报告中(李玉转,2014[7]

    4.上海的债务风险防控经验。上海的债务风险防控经验主要包括:动态监督方面,利用地方政府性债务月报制度,监控政府性债务情况,加强政府性债务管理。在风险预警方面,截至20136月底,上海市本级和大部分区县均建立了债务风险预警制度。审计监督方面,加强对政府性债务借、管、用、还全过程的审计监督,并建立动态化、常规化的审计机制,将政府性债务审计与财政审计、部门预算执行审计、专项审计、党政领导干部任期经济责任审计等结合起来(何骏等,2013[8]

    5.江苏的债务风险防控经验。江苏的债务风险防控经验主要包括:预算管理方面,建立扎口管理机制,进行预算(计划)管理。风险预警方面,从债务率和逾期债务率两项风险控制指标出发进行预警,债务率为60.34%、逾期债务率为1.38%,处于较低水平,债务偿还能力较强。考核问责方面,将地方领导责任制与政府债券风险相联系(林江,2015[9]

1  典型国家和地区政府债务风险防控经验表

防控措施

具体方法

典型国家和地区

纳入预算管理

在政府预算体系中全面反映地方债务的举借和偿还情况,将债务分别纳入一般公共预算管理与专项政府性基金预算管理,使发债过程更加透明、公开。

美国、澳大利亚

江苏

严格预算审议制度

由权威独立的预算审议部门重点审查预算安排举借的债务是否合法、合理,是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源。

美国、日本

实行动态监督机制

以预算计划与报告为载体,及时发现违背预算的借债问题以防止腐败滋生。

美国、澳大利亚

上海

完善债务风险预警机制

在负债率、债务率、偿债率等指标的基础上合理评估举债的风险与收益。

美国、日本

上海、江苏

强化审计监督

对政府性债务“借、管、用、还”全过程的审计监督。

日本、上海

全面实施考核问责机制

加强对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为的监督。

江苏

    (二)典型国家和地区债务风险防控对浙江的经验借鉴

    1.纳入预算管理。我国的新《预算法》已201511日启动实施,15日地方政府性存量债务甄别截止,今后无论是债务的存量部分还是增量部分均需纳入预算管理(全国人大,2014[2]。把地方债纳入到预算管理,可以使发债过程更加透明、公开,这样政府才能对债务规模、风险有一个明确的认识。可见将债务纳入预算管理对地方债务的风险防控和化解十分重要。事实上,美国、澳大利亚、及江苏均采取了预算管理的方式对债券风险进行防控。浙江省可借鉴他们的做法,在政府预算体系中全面反映地方债务的举借和偿还情况,将一般债务收支纳入一般公共预算管理,将专项债务收支纳入政府性基金预算管理。

    2.严格预算审议制度。国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称《意见》)提出“赋予地方政府依法适度举债权限”,即今后地方政府不再通过融资平台举债,可按照国务院、全国人大批准的举债额度自行发债,这表明债务预算审议尤为重要(国务院,2014[10]。根据美国、日本的经验,一方面预算审议部门要权威、独力;另一方面应重点审查预算安排举借的债务是否合法、合理,是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源。因此,浙江省编制的举债预算(一般公共预算、政府性基金预算),最好由省人大或其常委会负责审议。

    3.实行动态监督机制。债务不公开具有较大危害,一方面会导致借债的原因和资金的使用情况难以被监督,潜藏各种腐败风险;另一方面,债务不透明,客观上助长了地方“赤字经营”打造政绩的冲动。根据清华大学公共经济、金融与治理研究中心公布的《2014年中国市级政府财政透明度研究报告》指出地方政府财政公开透明度最高的是北京、上海和天津,浙江仅杭州位于前三十位。显然,浙江省的债务透明度还有待提高(清华大学公共经济、金融与治理研究中心,2015[11]。此外,新《预算法》也要求地方政府公开预算时同步公开债务情况(全国人大常委会,2014[2]。因此,以预算为基础实行动态监督机制成为当务之急。美国、澳大利亚、上海为浙江省提供了借鉴。首先可将预算计划与报告作为财政部门进行动态监督的载体,从预算出发控制债务规模,及时发现违背预算的借债问题以防止腐败滋生。其次,编制和报告以权责发生制为基础的政府会计报表,目的是反映债务管理的漏洞,以防范债务风险。

    4.完善债务风险预警机制。早在2006年,《浙江省地方政府性债务管理实施暂行办法》就规定了负债率、债务率、偿债率等进行风险预警并取得了较大成果(浙江省人民政府,2006[12]。但当前的债务风险预警指标只注重了债务规模,没有注意各地区的经济发展、偿债能力等相关指标。根据美国、日本、上海、江苏等地区的经验,只有综合考虑这些预警指标、建立与地方经济建设相适应的指标体系,才能合理评估举债的风险与收益。

    5.强化审计监督。审计部门的职能是从发债前的债务合理性分析、发债过程的债务资金使用、发债后的债务偿还角度出发进行全过程监督。根据日本、上海的经验,浙江省应加强对政府性债务“借、管、用、还”全过程的审计监督。具体而言,在发债前,各级审计部门对本级政府进行偿债信用风险评估,确保发债项目的经济效益合理,债务风险预警指标体系适当;在发债过程中,审计部门进行预算执行审计,即对预算执行过程中筹集、分配和使用财政资金的情况以及组织政府预算收支任务完成情况所进行的审计监督。将不按照规定编制预算和执行预算的项目及时汇报给同级政府,由同级政府进行整改或追究责任人责任;在发债后,审计部门进行经济责任审计,以帮助各级政府考核官员。审计的内容主要包括,被审计领导干部任职期间地方政府性债务管理监督制度的建立和执行,政府性债务的举借、管理、使用,及其偿债能力、债务风险控制等情况。

    6.全面实施考核问责机制。新《预算法》提出财政部门与审计部门将根据不同债务指标,进行风险评估和预警,并将其作为一个硬指标纳入政绩考核。江苏省已经实施了将地方领导责任制与政府债券风险相联系的办法(全国人大常委会,2014[2]。浙江省也已制定了《浙江省地方政府性债务管理工作考核评比办法》(2012),规定需要加强对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为的监督,要追究相关责任人责任(浙江省人民政府办公厅,2012[13]。绍兴、温州等多地均已实施并获取初步成效。

    二、浙江各级政府债务防控实施路径的完善

    根据上述国家和地区的经验,我们认为浙江省应该将纳入预算管理、严格预算审议制度、实行动态监督、完善债务风险预警机制、强化审计监督、全面实施考核问责机制这六种防控手段纳入地方债务防控实施路径。

    (一)浙江乡镇政府债务防控实施路径的完善

    浙江乡镇政府可实施的债务防控实施路径,具体可分为七步:第一步,根据浙江省财政体制“乡财县管”原则,乡镇政府根据自身项目需求直接向县政府提出举债申请。再由县财政部门审核资金额度是否适当,县审计部门进行偿债信用风险评估。第二步,县财政将审核结果上报县人大审批。随后,根据浙江“省直管县”财政管理体制,县人大将审批结果上报财政厅,由财政厅将全省的债务进行汇总,锁定一般债务和专项债务规模,并将结果上报中央审批。第三步,财政部会同审计署认定各省债务规模,国务院、全国人大确定发债规模,并下达给各级政府。第四步,各省财政厅根据中央下达的发债限额,考虑存量债务需要消耗的比率与新增建设项目的债务增量,编制全省预算。第五步,省人大及常委会审议全省预算,下达省政府发债。由省政府在辖区内分配债务额度。第六步,县政府将分配到的一般债务和专项债务额度交给县财政局编制预算,且预算需经过县人大审批后才能发乡镇执行。最后,乡镇政府按预算执行项目。第七步,乡镇政府举债的全过程均需要全面监督。按照部门举债,同级监督的原则。由县财政局、县审计局、县政府共同组成监督体系。具体而言,①县财政局主要实施动态监督,即一方面通过风险预警指标进行监测;另一方面进行乡镇政府债务发行、偿还等统计工作,并向省财政厅定期报告。②县审计局在发债前就要对乡镇政府进行偿债信用风险评估(第一步);在发债过程中还要对乡镇债务的预算编制和预算执行过程进行预算执行审计,即监督债务资金的使用情况;在发债后还要进行经济责任审计,以帮助县政府考核官员。③县政府结合经济责任审计结果,对乡镇干部进行考核问责(如舟山市、青田县、义乌市均将债务管理情况纳入乡镇干部责任制考核)。

    (二)浙江市(县)政府债务防控实施路径的建议

    浙江市(县)政府可实施的债务防控实施路径,具体可分为七步:第一步,市(县)政府及其部门根据自身项目需求向本级政府提出举债申请。再由本级财政部门审核资金额度是否适当,本级审计部门进行偿债信用风险评估。第二步,市(县)财政将审核结果上报本级人大审批。随后,本级人大将审批结果上报财政厅,由财政厅将全省的债务进行汇总,锁定一般债务和专项债务规模,并将结果上报中央审批。第三步,财政部会同审计署认定各省债务规模,国务院、全国人大确定发债规模,并下达给各级政府。第四步,各省财政厅根据中央下达的发债限额,考虑存量债务需要消耗的比率与新增建设项目的债务增量,编制全省预算。第五步,省人大及常委会审议全省预算,下达省政府发债。由省政府在辖区内分配债务额度。第六步,市(县)政府将分配到的一般债务和专项债务额度交给本级财政部门编制预算(如舟山市对债务收支计划的编制),且预算需经过市(县)人大审批后各机关才能执行。最后,各级政府部门按预算执行项目。第七步,市(县)政府举债的全过程均需要全面监督。按照部门举债,同级监督的原则。由本级财政局、本级审计局、本级政府共同组成监督体系。具体而言,①本级财政局主要实施动态监督,即风险预警指标监测及定期向省财政厅报告债务统计情况(如西湖区在统计汇总负债数据基础上,建立月报表制度)。②市(县)审计局在发债前进行偿债信用风险评估、在发债过程中进行预算执行审计、在发债后进行经济责任审计以帮助本级政府考核官员。③市(县)政府结合经济责任审计结果,对领导干部进行考核问责

    (三)浙江省级政府债务防控实施路径的建议

    浙江省级政府可实施的债务防控实施路径,具体可分为七步:第一步,省政府及其部门根据自身项目需求向本级政府提出举债申请。再由财政厅审核资金额度是否适当,审计厅进行偿债信用风险评估。第二步,省财政将审核结果上报省人大审批。随后,省人大通知财政厅审批结果,由财政厅将全省的债务进行汇总,锁定一般债务和专项债务规模,并将结果上报中央审批。第三步,财政部会同审计署认定各省债务规模,国务院、全国人大确定发债规模,并下达给各级政府。第四步,各省财政厅根据中央下达的发债限额,考虑存量债务需要消耗的比率与新增建设项目的债务增量,编制全省预算。第五步,省人大及常委会审议全省预算,下达省政府发债。由省政府在辖区内分配债务额度(部分用于省级支出,部分通过转贷市县的方式在辖区内分配)。第六步,省财政根据省政府分配的一般债务和专项债务编制预算,且预算需经过省人大审批后各机关才能执行。最后,各政府部门按预算执行项目。第七步,省政府举债的全过程均需要全面监督。按照部门举债,同级监督的原则。由省财政厅、省审计厅、省政府共同组成监督体系。具体而言,省财政厅主要实施动态监督,即进行债务风险预警且及时向国务院报告浙江省政府债务情况。省审计厅在发债前进行偿债信用风险评估、在发债过程中对发债项目进行预算执行审计、在发债后进行经济责任审计以帮助本级政府考核官员。省政府结合经济责任审计结果,对领导干部进行考核问责。

    三、我国地方政府债务风险防控的建议

    (一)加强预算管理,严格预算审议制度

    1.加强预算管理。我国的新《预算法》已于201511日启动实施,15日地方政府性存量债务甄别截止,今后无论是债务的存量部分还是增量均纳入预算管理(全国人大常委会,2014[2]。把地方债纳入到预算管理,可以使发债过程更加透明、公开,这样政府才能对债务规模、风险有一个明确的认识。可见将债务纳入预算管理对地方债务的风险防控和化解十分重要。加强预算管理的最主要方面是,首先推进将地方债务纳入全口径预算管理,完善政府预算体系。分门别类将一般债务收支纳入一般公共预算管理,将专项债务收支纳入政府性基金预算管理,将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。其次,加大债务预算公开力度,着力打造透明预算。将所有的举债信息向社会公开,全面公开专项资金信息。在预算执行中,通过调整预算或上级安排的各类资金使用情况全部予以公开。要进一步细化公开内容,公开部门职能、机构设置情况等说明性内容,切实增强可读性,不断提高地方债务透明度。

    2.严格预算审议制度。国务院《意见》提出赋予地方政府依法适度举债权限,即今后地方政府不再通过融资平台举债,可按照国务院、全国人大批准的举债额度自行发债,这表明债务预算审议尤为重要(国务院,2014[10]。严格预算审议制度一方面预算审议部门要权威、独力;另一方面应重点审查预算安排举借的债务是否合法、合理,是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源。因此,浙江编制的举债预算(一般公共预算、政府性基金预算),最好由省人大或其常委会负责审议。审议时先考察地方政府的债务风险预警指标(财政部门提供)、偿债信用风险评估结果(审计部门提供),再调查地方政府拟举债项目的公益性与可行性,最后分析省政府可能分配给本地区的债务额度,将这些综合起来考虑预算编制的科学性。

    (二)实施动态监督管理措施,完善债务风险预警体系

    1.实施动态监督管理措施。采取哪级政府举债,哪级财政部门动态监督管理的措施。在管理中,首先应提高债务公开透明度。一方面,将预算计划与报告作为提高地方政府债务透明度的载体,从预算出发控制债务规模,及时发现违背预算的借债问题以防止腐败滋生。另一方面,加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度,编制浙江地方政府资产负债表。此外,对省里的重大专项政策措施,如“五水共治”、“三改一拆”等形成的政府性债务应当单独预算、单独核算、单独检查、单独考核,并定期向社会公开政府发债情况及项目建设情况,从而接受社会监督。

    2.完善债务风险预警体系。当前的风险预警指标仅考虑了债务率、偿债率、逾期债务率等债务规模指标,没有考虑地方政府的经济发展与偿债能力,因此应完善债务风险预警指标体系。如可增加人均GDP、增量资本产出率、实际经济增长率等衡量地区经济发展的指标;在今后浙江编制地方政府资产负债表的前提下,增加短期偿债比率:流动比率、速动比率,长期偿债比率:产权比率、或有负债比率、已获利息倍数、带息负债比率等偿债能力指标。在这些指标的基础上建立的债务风险预警指标体系更科学,能更好的进行债务综合评价。

    (三)强化审计监督,全面实施考核问责机制

    1.强化审计监督。审计部门的职能是从发债前的债务合理性分析、发债过程的债务资金使用、发债后的债务偿还角度出发进行全过程监督。浙江应加强对政府性债务“借、管、用、还”全过程的审计监督。具体而言,在发债前,各级审计部门对本级政府进行偿债信用风险评估,确保发债项目的经济效益合理,债务风险预警指标体系适当;在发债过程中,审计部门进行预算执行审计,即对预算执行过程中筹集、分配和使用财政资金的情况以及组织政府预算收支任务完成情况所进行的审计监督。将不按照规定编制预算和执行预算的项目及时汇报给同级政府,由同级政府进行整改或追究责任人责任;在发债后,审计部门进行经济责任审计,以帮助各级政府考核官员。内容包括,被审计领导干部任职期间地方政府性债务管理监督制度的建立和执行、政府性债务的举借、管理、使用,及其偿债能力、债务风险控制等情况。

    2.全面实施考核问责机制。新《预算法》提出财政部门与审计部门将根据不同债务指标,进行风险评估和预警,并将其作为一个硬指标纳入政绩考核(全国人大,2014[2]。因此,各级政府监督债务的最主要职能是建立考核问责机制,即利用审计部门的经济责任审计了解政府债务的预算编制与实施、债务资金使用情况、偿还来源及时间等内容,并将其作为一个硬指标纳入领导政绩考核。事实上,浙江已制定了《浙江省地方政府性债务管理工作考核评比办法》(2012),需要加强对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为的监督,要追究相关责任人责任(浙江省人民政府办公厅,2012[13]

    (四)建立乡镇、市(县)、省三级地方债务风险防控路径

    1.建立乡镇政府债务风险防控路径。乡镇政府的债务防控主要根据乡财县管的原则展开。乡镇政府的举债申请需要分别经过县财政部门审核、县财政部门评估和县人大审批,才能上报省财政厅汇总并上报中央。乡镇政府获得发债配额后,债务发行及使用过程都会受到县财政局、县审计局、县政府全面监督。县财政局编制县财政预算并按预算执行动态监督。县审计局通过预算执行审计和经济责任执行对政府债务资金及其管理责任人进行监督。县政府结合经济责任审计结果,对乡镇干部进行考核问责。

    2.建立市(县)政府债务风险防控路径。市(县)政府的债务防控主要由本级展开。市(县)政府的举债申请需要分别经过本级财政部门审核、政部门评估和人大审批,才能上报省财政厅汇总并上报中央。市(县)政府获得发债配额后,债务发行及使用过程都会受到本级财政局、审计局、政府全面监督。其各自监督内容与上述县级相应部门对乡镇政府债务的监督相一致。

    3.建立省政府债务风险防控路径。省政府的债务防控主要由本级展开。省政府的举债申请需要分别经过本级财政部门审核、政部门评估和人大审批,才能上报省财政厅汇总并上报中央。省政府获得发债配额后,债务发行及使用过程都会受到本级财政局、审计局、政府全面监督。其各自监督内容与上述县级相应部门对乡镇政府债务的监督相一致。

 

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