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董再平/我国PPP模式政府性债务类型及特征分析

日期:2016/10/10 13:27:12 来源:地方财政研究2016年9期 阅读次数:686

广东技术师范学院

 

    内容提要:我国当前推进PPP具有强烈现实需求和深层改革意义,但PPP模式并不必然保证政府财政压力的自动剥离和政府债务风险的自动释放,运用失当反而会增加政府性债务风险。本文根据政府债务矩阵理论和我国当前PPP模式的实施背景与推进举措,阐释了我国PPP模式政府性直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务和或有隐性债务的主要内涵和产生原因,并在此基础上,归纳了我国PPP模式政府性债务具有广泛性、复杂性、隐蔽性和权责时空分离等四个重要特征。

    关键词:PPP模式  政府性债务  类型  特征

 

    一、引言

    我国当前推进PPPPublic-Private-Partnership,政府和社会资本合作模式)具有强烈现实需求和深层改革意义。在我国经济进入新常态背景下,财政运行也进入以收支缺口持续扩大为特征的新常态。长期以来地方政府投融资管控失当,预算约束松弛,导致以政府为主体的投融资体制的运行难以为继。PPP模式不仅能缓解当前财政对基础设施和公共服务的支出压力,控制政府债务增量和化解债务存量,创新公共产品供给方式和财政管理方式,而且能解决社会资本多年来遭遇的玻璃门尴尬,推进市场化改革。因此2014年《预算法(修订案)》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔201443号)出台后,PPP作为地方政府公共项目融资机制被正式确立。之后,国务院和相关部委出台了数十份文件,强力推进PPP模式在基础设施和公共服务领域的应用。

    然而,PPP模式并不必然保证国家财政风险和债务风险的自动释放,运用不当反而会增加政府新的债务。英国截止200710月,因PPP产生的未来债务达到2670亿英镑,占当年GDP19.4%[1]近两年来,我国少数学者开始关注PPP模式的政府性债务,吉富星(2015)指出PPP模式滥用可能导致财政幻觉和风险隐匿。温来成等(2015)认为PPP是财政风险较高的公共服务供给方式。但我国尚缺乏对PPP模式政府性债务的分类和特征研究,本文将对这一问题进行初步探讨。

    二、PPP模式政府性债务的类型

    政府未来的支出责任即政府性债务。按Hana Polackova Brixi风险矩阵,政府性债务可以分为直接债务和或有债务两大类。前者是指政府任何条件下都必须承担的支出责任,后者是指政府基于特定事件的发生而带来的支出责任。这些支出责任全部内含于政府职能之中,但表现形式上有的是显性负债,即基于法律规定、合同约定或政府公开承诺,当债务到期时,政府具有清偿债务的法定义务;有的是隐性负债,即虽然没有法定义务,但却基于道义责任、公众期望或社会压力,而不得不去承担的支出责任。[2]对上述两个不同角度的分类进行交叉组合,便得到四种不同类型的政府性债务,即直接显性、直接隐性、或有显性和或有隐性债务。根据政府债务矩阵理论,PPP模式政府性债务风险分类如表1

 

 

1  PPP模式的债务风险矩阵分析

 

直接债务

或有债务

显性债务

政府长期购买合同;

股权投资支出;

合同约定的运营补贴;

政府配套投入;

收益担保合同;

隐性债务

基于道义责任、公众期望或社会压力,政府对PPP项目的长期补贴。

项目失败后,对项目的必要救助。

 

    (一)直接显性债务

    PPP直接显性债务来源于政府对公共项目的长期购买合同、股权投资、运营补贴和政府配套投入。PPP主要有政府购买和特许经营两种形式。政府购买是指社会资本受政府委托代为设计、建设、管理、维护基础设施,政府每年定期支付费用给社会资本以保证其收回投资并获取收益,主要有DB(设计-建设)、DBMM(设计-建设-主要维护)O&M(经营与维护)DBO (设计-建设-经营)等类型。因此,政府购买可以视为一种特殊的融资租赁,采用该模式的主要目的不是减轻财政支出压力,而是为了引进私人部门的先进技术和管理经验,发挥私人部门比较优势,提高项目运营效率和服务质量。显然,由于私人部门的风险分散能力弱、信用水平低,PPP模式下私人部门通过银行信贷或发行公司债的融资成本必然比传统模式政府通过发行公债或征税的融资成本高,如果不能提高公共服务供给效率,政府购买反而会增加财政成本。

    特许经营是指政府采用竞争方式授权给社会资本,通过协议明确双方权利义务和风险分配,社会资本在其特许经营期内建设、运营基础实施和公用事业并获得收益,主要有BOT(建设-运营-移交)、ROT(改建-运营-移交)和TOT(转让-运营-移交)等形式。由于特许经营项目建设运营周期长(15-30年),而且多为长期微利项目(收益率大约为6%-8%),有的甚至还未形成稳定的盈利模式,因此政府为了鼓励和吸引社会资本投入,可能承担股权投资、配套投入和运营补贴等支出责任。股权投资是在政府与社会资本共同组建项目公司(SPV)的情况下,政府承担的股权投资支出责任。[3]我国许多高速公路、民用机场等BOT项目,大都是由政府与社会资本共同出资建设的。即使由社会资本独资成立SPV,各国为帮助社会资本解决融资难题,一般也设立了PPP专项基金提供支持,如英国2009年设立了基础设施融资中心,为社会资本提供临时、可退出的贷款。我国2015年发改委、财政部等部委发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(发改委令25号),也明确鼓励通过设立产业基金等形式入股提供特许经营项目资本金县级以上人民政府有关部门可以探索与金融机构设立基础设施和公用事业特许经营引导基金2015年财政部和中国建设银行等10家机构共同发起设立了规模为1800亿的中国政府和社会资本合作(PPP)融资支持基金,江苏、山东、河南、河北、贵州、安徽等十多个省也设立了PPP项目基金,规模在几十亿到几百亿之间。配套投入是指为了提高PPP项目商业性以吸引社会资本,政府承担PPP项目配套工程投入责任,如土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等等。[3]运营补贴是指对于经营收费不足以覆盖投资成本的特许经营项目,政府在特许运营期间还要承担全部或部分补贴支出责任。这些都构成政府未来的直接支出责任,形成直接显性债务。

    (二)或有显性债务

    PPP或有显性债务来源于PPP协议约定的风险补偿支出。PPP项目持续时间长、投资额大、合同复杂,在项目全生命周期内面临着各种风险,这些风险按照风险收益对等、风险分配和控制能力对称、风险总成本最低原则,在政府和社会资本间进行分配。一般来说,应将特定风险分配给最有能力管理和控制的一方,即双方都能控制和管理的风险应分配给能够以最低成本管理风险的一方,双方都无法控制和管理的风险则应分配给风险承担能力最强的一方,因此,社会资本一般承担项目设计、建设、运营和融资风险,政府部门承担政府违约、法律变更、土地获取、税收调整和公众反对等政治风险;而需求风险、利率风险、市场竞争(唯一性)风险则视情况由双方共同承担。政府承担双方共担风险的方式往往是提供各种收益担保合同(表2),确保社会资本获得最低收益。

2  PPP项目政府主要担保风险

PPP风险

风险补偿

需求风险

限制竞争保证,产品购买保证,最低收益保证,价格调整保证,特许权期限保证,税收与惠政策保证

汇率波动风险

汇率担保合同

项目公司流动性风险

再融资担保

地方政府失信风险

上级政府提供的地方政府信用担保

自然灾害等引起的施工风险

给予投资方免责条款

PPP项目破产风险

贷款合同担保;政府给予私人的终止赔偿金条款

    显然,PPP模式的优势正是通过对项目风险的转移和合理分配提高了项目价值,但风险转移不等于不承担风险补偿支出。一方面,应由政府承担的风险事故发生时,就可能导致PPP项目开工延误、成本增加、再谈判、项目停工、项目终止甚至失败,在这种情况下,政府必然承担因风险爆发而导致的项目损失,甚至被要求给予社会资本的终止赔偿金,从而产生政府债务。另一方面,收益担保风险发生时,政府也必然按照合同约定对社会资本进行补贴。以市场需求变化风险为例,政府一般通过限制竞争保证、最小需求保证、价格调整保证和产品购买保证等形式,确保社会资本面临市场风险时获得最低收益,一旦PPP项目效率低下,不能带来足够的“使用者付费”而触发了风险条件时,政府就必然承担补偿支出责任;再如项目融资的利率风险、外汇风险、通货膨胀风险,政府也一般通过担保合同提供担保,承担超过约定利率水平、通货膨胀率水平和汇率浮动幅度之外的融资成本。另外,对于双方事先没有约定的风险,也可能形成政府的或有显性债务,以深圳沙角B电厂为例,投资商是按照特许经营期限设计项目、建造公共设施的,因而很多设施移交给政府后需要重新建设,由此形成政府支出责任。[4]

    政府PPP项目风险补偿支出是政府的一种或有责任,只有当未来特定事件发生时,才需要政府财政进行支付。在马来西亚的南北高速公路项目中,政府因提供项目收入担保而在1996年和1997年给项目经营者补偿了1.61亿林吉特,1998年补偿了1.45亿林吉特。[5]广西来宾B电厂也由于广西区政府提供最低购电量和购电价保证,特许经营期内在同类火电厂价格基础上,政府另外要多支付80亿元给投资商。[6] 2015年国家发改委发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(发改委令25号)后,许多省市都成立了产业投资基金,承诺保证固定收益,在这种情况下,一旦PPP项目经营环境发生重大变化而事使社会资本收益低于政府保证收益,就可能产生政府或有债务。

    (三)或有隐性债务

    PPP或有隐性债务来源于项目失败后政府对项目的必要救助。PPP成功项目很多,但失败案例也不少,招标制度不合理、风险分配失当、政府能力不足、私营方选择错误、融资方案不合理等等都可能导致PPP项目失败。然而PPP提供的是公共服务,关乎的是社会公共利益,虽然PPP项目的融资、建设、运营风险由社会资本承担,但一旦风险爆发而社会资本又无力承担、出现债务危机和重大社会风险时,即使合同约定不应由政府承担责任,政府也会出于公众期望和社会压力恢复公共服务的供给,因而对项目的必要救助甚至回购项目必然成为政府的推定责任,由此产生政府债务。伦敦一个地铁项目2007年项目公司破产时,地方政府承担了95%的责任和大约38亿英镑的遗留债务,而社会资本却承担极少部分责任。[7]墨西哥为弥补政府交通设施投资的不足,在1989—1994实行“收费公路工程”,但以“最短特许经营期”方案获胜的招标方案导致特许经营期过短,加上建设成本增加、交通流量估计偏大,使得PPP项目公司经营困难、纷纷破产,墨西哥政府被迫接收破产公司,并向银行和道路建设公司清付未偿债务76亿美元,占当时GDP1%以上。[8]

    我国由于种种原因,当前参与PPP目的“社会资本”基本是中央国企和地方国企,甚至包括本级政府独资和控股的国有企业包以及符合条件的本级政府融资平台,而外资和民营资本寥寥无几,“公私合作”变为“公公合作”、“父子合作”,甚至是“左手与右手”的合作,社会资本的独立地位难以保证,国有企业可能重蹈政企不分、管理不善、效率低下甚至亏损的局面。在这种情况下,地方政府债务只不过是从地方政府资产负债表转移到国有企业资产负债表上而已,地方政府仍然需要为国有企业或融资平台的风险进行“兜底”。

    (四)直接隐性债务

    PPP模式的直接隐性债务源于政府基于道义责任、公众期望或社会压力而对PPP项目的长期补贴。PPP项目在运营进程中,可能由于各种原因导致公众利益受损,政府出于政治考虑(法律规定和合同条款之外)对这些PPP项目进行长期补贴,从而形成政府债务。以北京4号地铁线为例,由于长期实行低票价,运营收入不足以弥补投资成本,但政府为舒缓交通拥堵,鼓励市民乘坐地铁,也不希望项目公司提高票价,因而北京市每年给予公司票价财政补贴超过30亿元,加上利息补贴超过了50亿元。

    社会资本可能通过破产罢工消极怠工等恶意重协商手段,威胁、要挟政府再谈判以获取资金援助或优惠条件,而政府在公众期望和社会压力之下,可能也不得不接受社会资本的敲竹杠行为,如英国PPP实践表明,私人部门往往向政府额外收取了合同变更成本的5%-10%作为他们的管理和补偿支出。[9]在拉丁美洲和加勒比海地区五个主要国家智利、阿根廷、巴西、哥伦比亚和墨西哥,PPP项目的再谈判比率(PPP再谈判数量占PPP项目数量的百分比)高达54.5%[10]

    PPP的主要优势是节省财政成本、提高服务质量和更好回应社会需求,然而这些优势的发挥需要满足一定的前期条件,如社会资本的竞争机制和政府的合同管理能力。一旦因各种原因PPP难以达到预期效果,PPP仅能起到延迟甚至加大政府支出的作用,政府必然回购PPP项目。从欧美国家情况来看,本世纪初开始出现了政府回购服务,2008年金融危机后这一趋势加剧,由此形成或有隐性的政府支出责任。我国长春汇津污水处理厂项目因政府缺乏信用最终由长春市政府回购。

    三、我国PPP模式政府性债务的特征

    (一)从风险分布的范围看具有广泛性特征

    PPP项目全生命周期中,政府性债务表现为直接和或有、显性和隐性等各种形式,并贯穿项目识别、准备、采购、执行到移交所有环节。从PPP项目识别来看,并非所有的公共服务都适宜通过PPP模式供给,那些需要提供者更高判断力和公正心(Donahue1989)、质量难以度量(Oliver Hart1997)、交易成本高昂(Brown2005)、公众对质量变化敏感(LevinTadelis2007)的公共服务,或理论上适宜、而现实原因却不适宜由PPP模式提供的公共服务,如果采取了PPP供给模式,则不仅不能缓解财政压力、提高服务质量,反而会增加政府债务风险。我国20世纪初推行的“公共医疗卫生、基础教育领域的市场化改革被认为是一种失败”。 [11]尤其严重的是,在政绩需求至上、地方政府主要领导权力缺乏监督的情况下,地方领导对项目选择几乎享有决定权,形象工程、政绩工程甚至假PPP项目也就无法避免。在公私双方博弈的准备和采购环节,PPP项目全生命周期内的责权利安排对政府性债务影响很大,政府或为转移财政压力,或为吸引社会资本,或因公私合谋、官员腐败,往往在协议中提供各种配套、担保、补贴、救助等各方面的承诺。在PPP执行环节,政府不仅要承担政治风险和共担项目风险,即使协议约定由社会资本承担的项目风险,在一定条件下也会转由政府承担。并且,频繁的PPP再谈判也会增加政府支出责任。在移交环节,项目后期社会资本可能选择一些管理策略来维持低成本,致使移交给政府的公共设施质量下降,甚至难以正常提供公共服务,为恢复公共服务供给,政府也将发生支出责任。

    (二)从风险影响因素看具有复杂性特征

    我国PPP政府性债务的形成原因是多方面的,但根本原因是中国PPP发展的初级阶段和PPP协议的不完全性和关系性。首先,尽管中国PPP模式自1984年以来已有30多年的发展历史,但目前仍处定义基本概念和制定政策框架的初级阶段。早期的PPP项目在“摸着石头过河”的理念下主要由地方政府自主进行,2013年后中央层面的PPP政策密集出台,建立了初步的PPP制度体系,然而不难发现,我国仍然存在缺乏发展PPP的正确理念,PPP法律法规不健全,民营资本参与比重过低,PPP人才供给严重不足,政商关系复杂,信用环境恶劣等诸多弊端。即使中央不同部委发布的部门规章,也因缺乏协同而互不衔接甚至自相矛盾。比如对本级政府独资和控股的国有企业特别是政府融资平台能否作为社会资本参与到本级政府PPP项目,相关政策并未明确甚至相互冲突。财金[2014]76号规定本级政府独资和控股的国有企业包括融资平台公司不能作为社会资本参与到本地的PPP项目;发改投资[2014]2724定“符合条件的国有企业、民营企业和其他各类企业”可作为社会资本参与本地PPP项目,但却并未对“符合条件”做出解释;国办[2015]42号规定本级政府独资和控股的国有企业(包括符合条件的地方融资平台公司)可作为社会资本参与当地PPP项目,不同规定使得地方政府无所适从。

    其次,PPP协议的不完全性和关系性也是引致政府性债务的直接因素。PPP持续跨度时间长,长期内PPP所处政治、经济、法律、技术和社会环境具有复杂性和多变性,基于人类的有限理性,公私双方都无法精确预见未来可能发生的所有事项,也就不可能将未来所有变化都纳入到合同当中。即使能够成功预见,也难以准确地以一种双方毫无争议的语言进行缔约。因此,契约的执行仅在有限程度上受到法律保护,更多依赖公私双方的诚实、信任、责任、透明等原则自我履行。同时,公共服务的效益不仅仅包括经济利益,还包括对社会产生的各种外部性,难以甚至无法精确计量,因此其质量和标准难以界定,更难以通过契约清晰描述,这就为政府的具体执行和实际监管带来了极大困难。这些都将影响我国PPP的顺利实施和有效性,间接将导致我国PPP模式的政府性债务风险。

    (三)从表现形式上看具有极强的隐蔽性特征

    PPP模式在平滑财政支出压力的同时,也隐匿了债务风险,出现财政幻觉。MaskinTirole2008)认为,债务压力是政府采取PPP模式最主要的推动力,对于城市大型基础设施建设来说, PPP模式可以使政府避免投入高额的首期资金,而代之以后多年的分期返还。[12] IMF2006)也指出,政府通过PPP模式可以避免或延迟财政支出而预先享用其收益,但也规避了财政限制和预算约束。[13]实践中,不仅PPP模式的或有、隐性债务如各种担保、承诺游离于政府资产负债表外,没有纳入财政预算和负债管理,即使分期支出的运营补贴也未纳入负债管理,更有甚者,许多国家或地方政府有意利用PPP将政府债务移出资产负债表,突破预算约束和立法机构审查。“在英国,有关报告显示,直到2010年仍有一半以上的私人融资项目没有体现在政府的任何报表之中,马来西亚、泰国、印尼等国由于PPP产生了大量的政府或有负债,加剧了1997年亚洲金融风暴。2011年葡萄牙政府发生的财政危机的重要诱因就是PPP滥用以及负债管理不当。”[7]

    对于我国来说,社会资本范畴的复杂性,进一步加剧了政府债务风险的隐匿。由于国企包括本级政府独资和控股的国有企业特别是政府融资平台作为社会资本参与到本级政府PPP项目,这为政府转嫁政府性债务风险提供了便利,加剧了PPP模式政府债务风险的隐蔽性。在当前PPP实践中,有些地方政府偷梁换柱,利用PPP模式从事商业地产、园区开发等园区开发等纯竞争性业务开发;有些地方政府通过回购安排、保底承诺、明股实债等方式变相融资,导致假PPP项目泛滥;有些地方政府将原BT项目回购时间变长(通常为3-5年),直接包装成PPP项目,社会资本几乎不涉及项目的运营、维护和绩效等关键环节,实质是“拉长时间版的BT”;有些地方政府PPP模式引入社会资本,但约定建成后由政府或融资平台按一定溢价回购或受让其股份;也有一些地方政府利用财政可行性缺口补贴方式,承诺给私人资本一个固定回报或相对稳定的回报;有些地方政府通过“暗股协议”或“代持股协议”等方式实现政府对项目的实际控制和管理,社会资本表面上控股、参股,实则仅仅只承担融资职能。无疑PPP机制的不健全和运作的不规范加大了政府性债务风险。

    (四)从时空上看具有权责时空分离特征

    由于PPP契约的长期性,PPP模式政府性债务具有突出的权责时空分离的特征。时间上的权责分离,体现在本届政府和以后多届政府之间,即本届政府推行PPP模式所产生的政府性直接债务和或有债务由下届政府偿还;空间上的权责分离,体现在本级政府和上级政府间,即本级政府产生的PPP政府性债务,最终承担“兜底”责任的却可能是上级政府。

    我国当前PPP的爆发式发展,使得PPP模式政府性债务的权责时空分离现象更为突出。从经济发展阶段看,中国正处于高速新型城镇化阶段,未来10年新型城镇化预计带来40-50万亿的投资,但自2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔201443号)发布后,地方融资平台公司的融资功能被剥离,PPP作为地方政府公共项目融资机制被正式确立,为筹集新型城镇化建设资金,PPP模式在我国即将进入高速发展阶段。从现行财政体制看,不对称的分税制以及现行转移支付制度,以及地方政府土地财政难以为继的背景下,地方政府的预算财力无法满足其支出需求。虽然新的《预算法》允许地方政府在“国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”建设资金,但地方政府性债务近年来已经超常增长,累计债务风险不断加大,继续大规模举债不仅难以为继,也受到了中央政府的严格约束。从地方政府行为看,一方面,分税制使得地方政府拥有一定程度的财政自主权,但政治集权又使得中央对地方的财政风险充当最后的“兜底人”,因而作为“经济人”的地方政府往往通过“财政上的不负责任”追求自身利益最大化,并要求中央政府通过增加转移支付或提供特别救助方式承担政府债务。另一方面,由于我国地方政府官员主要由上级政府直接任命,在信息不对称的情况下,上级政府一般通过观测性良好的GDP增长率和财政收入增长率作为考核地方政府官员政绩的指标,因此作为“经济人”的地方政府官员为了凸显政绩获得政治升迁而不得不投入到“政治升迁锦标赛”中,在这种情况下,通过贯彻中央大力推行的PPP,既与中央保持高度一致,也有利于本辖区的经济增长。这些因素都将使我国PPP发展面临一个井喷状态,考虑到我国政府PPP治理水平及PPP模式政府性债务的权责分离特征,我国未来将面临较大的PPP模式政府性债务风险。

    四、结论

    PPP模式对政府性债务的影响是两面的。PPP模式虽被视为缓解财政压力、治理政府债务的“利器”,但运用失当反而会增加财政负担,导致政府性债务风险。中国PPP模式的政府性债务贯穿了PPP项目从识别、准备、采购、执行到移交所有环节,并表现为直接和或有、显性和隐性等形式,而且具有权责时空分离、难以自我发现、转化率高等特征。中国PPP模式政府性债务的形成原因是多方面的,而根本原因是中国PPP发展的初级阶段和PPP协议的不完备性和关系性,由之产生的风险补偿是引致政府性债务的直接因素。中国PPP模式政府性债务的治理和防范需要多管齐下,既要构建保证PPP持续发展的制度体系和PPP项目全生命周期内的债务风险管理体系,又要对PPP模式政府性债务进行分类预算和分类管理。

 

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