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陈颂东/与分税制原则有关的几个认识问题

日期:2016/8/2 15:45:41 来源:地方财政研究2016年7期 阅读次数:550

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内容提要:分税制实施以来,社会各界对与分税制有关的财力、财权、事权、支出责任等概念之间相互关系的认识依然模糊,严重制约了分税制的有效实施。因而,有必要对这几个概念之间的关系予以澄清,以此来推动分税制的运行。本文重点围绕事权与支出责任相适应;事权与财权、财力相匹配;支出责任划分是收入划分基本依据等基本命题,进行分析和探讨。

关键词:分税制  事权与财权财力  支出责任

 

我国的分税制已经运行了20多年,实践证明是成功的。它有效扭转了中央财政的被动局面,实现了中央财政收入和地方财政收入的快速增长,但也出现了地方财政支出严重依赖中央转移支付的矛盾。而这又与人们对财力、财权、财政支出责任、事权等相关概念之间关系的模糊认识有关。必须对这几个概念之间的关系重新解释,达到统一思想、形成共识之目的。

一、 是事权与支出责任相适应吗?

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确指出:“建立事权与支出责任相适应的制度。众所周知,与分税制有关的概念有财权、财力、事权或财政支出责任。在西方的分税制理论中,没有事权这一术语,而是以支出责任范畴来代替我们所说的事权概念。这意味着,在西方的财政实践中,某级政府的事权就是本级财政的支出责任,两者合二为一。然而,在我国的财政理论中,却同时存在事权和支出责任两个概念。言外之意,我国的财政实践中出现了某级政府的事权与其财政支出责任脱节的现象。也就是说,即使某项事权属于某级政府,但该级政府并未完全履行其支出责任。比如,口岸建设、部队营房建设等本是中央的事权,但地方却承担了部分支出责任。相反,因农村税费改革造成的地方财政减收,中央财政却承担了中西部地区公务员工资发放的部分支出责任,而公务员的工资本应由地方财政承担全部的支出责任。因而,有必要强调事权与支出责任的统一关系,即某级政府的事权就是该级财政的支出责任。那么,应如何表述事权与支出责任的统一关系?是事权与支出责任相适应,还是支出责任与事权相适应,抑或是其他?

政府的事权是为社会提供公共产品。在多级政府的架构下,根据公共产品的外部性、信息复杂性和激励相容原则,可把政府的事权划分为中央独有事权、地方独有事权和中央、地方共有事权。国防、外交、国家安全等属于中央政府的事权,区域性公共服务属于地方政府的事权,养老保险等社保项目、跨区域重大建设项目的建设与维修等属于中央地方的共有事权。“财政乃庶政之母”,政府事权的实现是通过财政支出安排的。中央独有事权是中央财政的支出责任,地方独有事权是地方财政的支出责任,中央、地方共有事权是中央财政和地方财政共同的支出责任。既然政府的事权与财政支出责任是统一的,政府间事权的划分就是各级财政之间支出责任的划分,并且各级政府的事权是借助财政支出来实现的,显而易见,事权与财政支出责任的关系应该表达为“财政支出责任与事权相统一”,而不应是“支出责任与事权相适应”,更不应是“事权与支出责任相适应”。[]“统一”意指某级政府的事权就是该级财政的支出责任,某级政府的专属事权是该级财政应履行全部的支出责任,共有事权是中央、地方财政共同履行支出责任。“适应”意指支出责任随事权而变化或事权随支出责任而变化。[1]“统一”表现为事权与支出责任是并列、平行关系,“适应”表现为事权与支出责任是从属关系、服从与服务关系,彼此有主次之分。“与”有“和”、“跟”之意。“财政支出责任与事权相统一”中的“与”就是“和”的意思,表明财政支出责任和事权是一个统一体。形象地说,事权与支出责任的关系犹如一枚硬币的两面,对政府来说,提供某项公共服务是事权;对财政而言,该项公共服务的提供就是该级财政的支出责任。不存在脱离政府事权的财政支出责任,也不存在脱离财政支出责任而实现的政府事权。

《决定》中还有一句话,“对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务,中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任”。这句话的意思是,跨区域且对其他地区影响较大的公共服务本应是地方的事权,而中央政府却以转移支付形式越权承担了一部分地方的支出责任。这种说法割裂了事权与支出责任的统一关系,好像跨区域且对其他地区影响较大的公共服务的提供不是中央的事权和支出责任。其实,这种事权恰好是中央、地方的共同事权,双方都应该履行相应的支出责任。比如,农村义务教育的外部性就是覆盖全社会的,不仅是当地政府的事权和支出责任,而且也是上级政府以至于中央政府的事权和支出责任。这也正是我国实行“以县为主的农村义务教育管理体制的原因。

“某一级政府承担的事权由各级政府共同出资保证履行事权” 的观点,也是割裂了一级政府的事权和其财政支出责任的统一关系。[2]这句话的意思是,一项事权是某级政府的事权,而不属于其他层级政府的事权,但其他层级政府却承担了支出责任。试想,如果一项事权不属于某级政府,该级政府会承担支出责任吗?假如该级政府真的承担了一部分支出责任,那实属权责分离,并非权责统一。

二、 是事权与财权、财力相匹配吗?

一种观点认为,“事权与财权、财力相匹配的原则应是处理政府间财政关系时更合理的选择”。[3]在这里,我们暂且不论处理我国政府间财政关系的原则应该是什么,仅就“事权与财权、财力相匹配”的这一表述展开讨论。

1994年《国务院关于实行分税制财政管理管理体制的决定》把“事权与财权相结合” 作为按税种划分中央和地方收入的原则。然而,仔细分析后就可知道,这一原则是与财政包干体制相适应的。这是因为,在我国的财政包干体制下,政府间事权的划分是以隶属关系为依据的,财力的分配基本上是以地方财政收支挂钩优先配置后,中央再集中部分资金。这表明,政府间财政关系的处理坚持的是财权和事权相结合原则[4]

1994年,财政部长项怀诚把分税制的基本内容概括为两点:一是合理划分中央和地方两级政府的事权;二是按照财权服务事权的原则,合理划分税种,分设中央和地方税务机构,建立中央和地方税收体系。[5]这表明,1994年项怀诚部长所认为的分税制原则是财权服务于事权。

2006314日十届全国人大四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》指出:“调整和规范中央与地方、地方各级政府的收支关系,建立健全与事权相匹配的财税体制”。这一表述并没有指出什么与事权相匹配。

20061011日中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》对分税制原则表达得更加清楚了一些,“进一步明确中央和地方的事权,健全财力与事权相匹配的财税体制”。

20113月通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》也提出,“按照财力与事权相匹配的要求,在合理界定事权基础上,进一步理顺各级政府间财政分配关系,完善分税制。”

2007年的中共十七大报告、2012年中共十八大报告也强调“健全中央与地方财力与事权相匹配的体制”。

从分税制原则的历史演变可以看出,截至2012年中共十八大,就财力、财权和事权三者的关系而言,官方文件有三种表述:一是事权与财权相结合,二是财权服务事权,三是财力与事权相匹配。

事权与财权相结合,表明事权和财权是平行关系,二者有交集。而财政理论与实践均表明,在实行分税制的国家,通常是先划分各级政府的事权,然后在政府间划分财权或财力。因而,分税制下的财权、财力和事权之间的关系并非是平行关系。

财力与事权相匹配或财权服务事权,均强调了事权是三者关系的核心,财力、财权要围绕事权转。这是因为,政府的事权是提供公共服务,而要提供公共服务需要有相应的财力。这个财力可以是一级政府凭借财权获得的自有财力,也可是一级政府接受转移支付后的财力,据此形成了财权服务于事权或财力与事权相匹配的分税制原则。

与财权服务于事权或财力、财权与事权相匹配的原则相反,事权与财权、财力相匹配的原则强调的是财权、财力是三者关系的核心,事权必须围绕财权、财力转。岂不知,事权是核心,财力、财权只能服务、匹配事权。否则,政府事权就无法实现,政府也就失去了存在的必要。因此,要准确表达分税制下财权、财力与事权的关系,事权与财权、财力相匹配的提法并不恰当,财力、财权与事权相匹配的表述比较合适。

三、支出责任划分是收入划分的基本依据吗?

一些学者认为,“支出责任划分是收入划分的基本依据”。言外之意,为了实现一级政府的财力与支出责任的匹配,政府间收入的划分应以各级政府的支出责任的大小为依据。一级政府财政支出责任越大,就应划分给该级政府更多的收入;一级政府财政支出责任越小,就应划分给该级政府较少的收入。如果这里的“收入”是指一级政府接受转移支付后的总财力,这一说法无可厚非。但需要看到,一级政府的自有财力是其总财力的重要组成部分,而构成其自有财力的税收划分并不是以支出责任的大小为基本依据的,[]而是以税种属性为依据的。

美国著名财政学家马斯格雷夫提出了依据税收属性划分税收的原则:以收入再分配为目标的累进税应划归中央,如所得税;以稳定经济为手段的税种应归中央,具有周期性稳定特征、收入起伏不大的税收归地方;地区间分布不均的税源归中央;课征于流动性生产要素的税种最好划归中央,如增值税,而课征于非流动性生产要素的税种最好划归地方,如财产税;依附于居住地的税收适合划归地方,如消费税、销售税;收益性税收和收费对各级政府都适用。[6]

收费的政府间划分遵循的是受益原则。哪一级政府提供了公共产品,哪一级政府就应该收费,以收费来弥补公共产品的提供成本。

政府间事权和支出责任的划分依据外部性、信息复杂性和激励相容性原则。如果外部性主要发生在地方,其事权应属于当地政府。如果信息分散程度越大、越不容易对称,越适合地方基层处理;信息分散程度相对小一些,相对容易对称,且外部性属于全局的,适合中央政府处理。如果中央和地方各级政府都按照划定的职能尽力做好自己的事情,可以使得全局利益最大化,这种制度安排就是激励相容。[7]

既然事权和支出责任的划分与税收、收费的划分遵循不同的原则,一级政府获得税收、费和为履行其事权和支出责任对财力的需求肯定不相等,怎么能说支出责任的划分是收入划分的基本依据?当然,政府间收入的划分要考虑税种属性、事权与支出责任的划分状况、地区间财力差异程度等因素,但这里的“收入”应把一级政府除自有财力以外的转移支付收入也包括在内。如果一级政府的自有财力无法满足履行其事权的财政支出责任对财力的需要,上级政府可以通过转移支付来安排,以实现财政的纵向平衡。而这也正是转移支付制度存在的原因之一。

与上述观点相似的说法也有商榷的必要,即“支出责任的划分是税种划分的基础”。[8] 这一说法的理由是,各级政府的财源应基本与所需承担的支出责任相符。如果地方某级政府的财源大部分由中央政府提供,它就不会象花自己的钱那样关心支出的成本与效益。如果中央对地方的转移支付设计得不合理,很可能会鼓励地方故意减少税收和增加财政支出。

这一说法有一定的道理,因为根据财政分权理论,支出责任的划分优先于税种划分。不过,这里的“优先”是指先划分各级政府的事权和支出责任,再按税种划分各级政府收入的这样一个先后次序,而不是根据支出责任的划分状况来决定税种的划分。当然,正如上文所述,税种的划分要考虑支出责任的划分状况,但不能作为税种划分的基础。

是否是一级政府用自有收入比用转移支付收入来安排支出,该级政府更关心支出的成本和效益?我认为并非如此。因为一级政府获得的转移支付收入也是自己的收入,只是与自有收入相比,它的来源渠道不同。不能说政府对用自有收入安排的支出就更关心,而不关心用转移支付收入安排的支出的成本、效益。其实,一项支出的效益与收入的来源无关,关键是看对财政支出的监督、约束是否到位,预算的安排是否合理,项目的可行性论证是否充分等。

如果说地方用中央转移支付安排的支出效率相对于自有收入真的比较低的话,那也是我国分税制的不足所致。目前,我国地方财政支出的大约40%来自中央的转移支付,西部地区更高,并且转移支付资金下达不及时,专项转移支付比重又太大,制约了地方预算的安排和资金的统筹使用。这既有政府间事权和支出责任以及税收划分不合理的原因,也有转移支付制度设计的缺陷。

 

参考文献:

1〕柯华庆.财税分级制原则的体系构建[J].理论视野,2014(12).

2〕白景明.统筹考虑事权、支出责任和收入划分[N].中国社会科学报,2015-3-30.

3〕杨志勇.分税制改革中的中央和地方事权划分研究[J].经济社会体制比较,2015(2).

4〕陈颂东.我国分税制原则的争议与启示[J].地方财政研究,20155.

5〕项怀诚.财政分税制[M].//中央财经领导小组办公室.当前几项重大经济体制改革.北京:人民出版社,1994.89.

6〕李齐云.建立健全与事权相匹配的财税体制研究[M].北京:中国财政经济出版社,2013:98.

7〕田国强.中国改革历史、逻辑和未来[M].北京:中信出版社,2014354.

8〕马骏.论转移支付[M].北京:中国财政经济出版社,1998:134.

 

 



[] 《决定》中指出:“中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任”。这就意味着各级财政之间支出责任的划分是以中央与地方政府间事权的划分为依据的,“承担”针对的是独有事权,“分担”针对的是共有事权。因而,政府事权与财政支出责任的关系应为“支出责任与事权相统一”。

[] 自有财力包括一级政府的专享税、共享税收入和收费等非税收入。


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