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孔卫拿/功能与过程视野下的转移支付分配——基于省际面板数据的分析

日期:2016/7/1 13:03:59 来源:地方财政研究2016年6期 阅读次数:1705

安徽师范大学

 

    内容提要:财政制度运转实践中,中央对地方的财政转移支付究竟遵循怎样的分配逻辑与规则,这一经验问题在既有研究中并未取得共识。基于功能与过程的综合分析框架,通过1997-2009年省际面板数据的计量研究可以发现,在功能层面,中央对地方财政转移支付只在部分层面遵循了公平功能,在弥补横向财政差距、补偿地方福利外溢性方面并未显示公平性。公平功能之外,财政转移支付分析明显还遵从了效益功能和稳定功能。在过程层面,地方政府党政领导人的关系资本,会对转移支付的分配产生显著影响,那些有中央任职背景的省委书记和有异地交流经历的省长,在争取转移支付方面具有更多的比较优势。

    关键词:转移支付  分配  功能  过程

 

    由于中央财政转移支付在刺激地方再分配投入、纠正地方福利“竞逐底部”效应等方面的重大作用[1],一套公平合理的转移支付制度,无疑将有助于减轻一个国家多级财政体制运转过程中的代价。1994年的分税制改革,使中国的政府间财政关系进入了中央占有大量税收收入、地方必须依靠中央的财政转移支付方能运作的时代[2]。历经20余年的发展,我国目前已逐步形成了一套“以一般性转移支付为主,专项转移支付为辅,税收返还渐趋淡化”的转移支付体系,转移支付制度演进取得了诸多成效[3],但是,转移支付的分配规则和效果也遭到一些诟病。戴维.伊斯顿指出,“政治就是对于社会价值进行权威性分配的决策活动”[4],转移支付分配正是这样一个关系全局的重要政治问题,尤其对治理像中国这样有着较多次国家政府subnational governments、人口众多、幅员辽阔的大国来说,厘清中央转移支付的分配规律与逻辑,有针对地构建与完善现行转移支付制度,具有特别重要的理论与实际社会政治意义。

    一、文献述评

    奥茨指出[5],一个国家的财政联邦主义制度设计应当实现马斯格雷夫所界定的三大财政功能:宏观经济稳定、公平分配和资源有效配置[6]。由于宏观经济稳定通常是由中央负责,所以转移支付的功能探讨一般集中于效率与公平两大目标,以期实现纠正公共产品外部性和促进公共服务均等化的目标。但是,转移支付分配在真实世界里不可能完全按照这种规范标准进行,例如,中间选民定理就意味着民选政治家会通过取悦中间选民而实现连任目的[7]。当然,过于强调选票力量可能将问题简单化了,转移支付实还是一个充满政治角力的过程[8]。一些实证研究发现,次国家政府若在国家议会中有议员或代表性更强,它们会更容易获得更多对本地有利的转移支付[9]。此外,利益集团或反向压力集团的因素也被研究者反复强调[10]

在这些理论视角影响下,学界对中国转移支付的分配逻辑展开了大量研究。省级层面,Raiser指出,虽然穷省都获得了一定的转移支付,但最穷的省并未得到最高水平补助,作者进而认为转移支付分配并非遵循公正性考虑[11]。王绍光为这一猜想提供了证据,他的研究发现,决定财政转移支付最重要的因素是决策者的政治考虑,导致非汉族人口多的地区获得了相对更多的人均转移支付[12]。稳定因素之外,一些学者探讨地方议价能力对转移支付分配的影响[13]。另一些研究从经济效益因素进行分析,如詹晶发现,对于经济发达和有效使用财政资金的地区,中央倾向转移更多的财政资源[14]。此外,还有一些综合研究,如王广庆等人对转移支付省际分配的量化分析,侧重探讨转移支付的整体分配逻辑[15]。地级市层面,卢洪友等人分析了官员关系资本对纵向转移支付的影响[16]。县级层面,江依妮、张光的研究发现,转移支付更多地被用于填补政府运转的财政缺口和促进“速度经济”[17]

    既有文献为研究转移支付的分配提供了诸多启发,但也存在一些不足。首先,一些研究缺乏明确的理论支撑和分析框架,使得进入模型的有关变量显得非常突兀。其次,由于方法和数据的差异,既有研究未能在一些关键问题上达成共识,如地方议价能力,有的研究发现它具有显著作用,有的却认为它毫无作用。再次,一些研究存在操作化失当,还以地方议价能力为例,有的研究仅以预算外收入、人口这样的变量来测量,根本未能深入到我国干部管理体制及其实践。这些不足要求后续研究至少在两个方面做出完善:一是考量转移分配必须有一个明确的理论研究框架。二是在衡量我国干部管理体制的作用时不能停留于间接测量。

    二、功能与过程:转移支付分配的综合性解释框架

    解析转移支付的分配逻辑,可从功能与过程两方面进行阐释。这一研判在很大程度上受到保罗·.彼得森的启发,彼得森针对美国联邦政府对州和地方政府的转移支付问题,建构了一套相对完整的研究框架:功能理论和立法理论功能理论认为,联邦向州和地方政府转移支付的分配,主要根据客观功能需要,如地方财政不均衡、贫困率、人口密度等。立法理论突出议员在拨款政治中的作用,国会议员倾向于为所代表选区谋取最大利益,从而导致财政援助的分配实际由选举政策和国会权力格局决定[1]。总之,功能理论对应功能维度,立法理论对应过程维度。

    彼得森的这一见解无疑是深刻的,在当今世界范围内,任何一个多层级财政体系都会包含三个相互关联的基本要素:支出责任划分、收入划分和转移支付[18],分权治理浪潮下,地方政府相对于中央政府逐步具备一定的财政自主性,但由于支出责任分权和收入集权在实践中往往会导致纵向财政不平衡,客观上需要一套公平有效的转移支付制度给予弥补。此外,转移支付还承担着其他多重功能,如果国家财政转移支付体系的设计缺乏特定的目标,就会带来负面效果[19]。因此,从功能视角来分析转移支付的分配,就可以观察到转移支付应实现的功能与现实的差距,进而能对特定财政转移支付在何种程度上遵循何种功能,做出相对合理的评估。

    由于政治体制与法治环境的差异,彼得森强调的立法理论,不能直接拿来分析中国财政转移支付分配过程。马骏、候一麟所说的“非正式政治”为这一转换提供了启发,他们认为,中国政治过程充满了非正式制度,在正式的权力结构发展不成熟而且缺乏法治的政治体系中,非正式政治将会渗透进正式的政治结构、程序和规则之中[20]。就中国而言,把视野投向穿梭在政治集权体制中的地方官员可能是一个最合适的选择,因为,中国自改革开放以来虽进行了多轮向地方分权的财政与行政体制改革,但却始终保持着政治上的垂直集权管理,所谓中国式分权的核心是一种经济分权与政治集权的结合[21]。政治集权体制下的各级主要党政官员,实际掌控着公共预算的过程和财政资金的支配权。有关这一判断,已有相当多的经验研究支撑。

    三、研究设计与假设

按功能与过程两个维度的研究逻辑结构,功能维度从公平功能、效益功能、稳定功能三方面进行考察,过程维度从地方在中央的代表性、地方官员的关系资本两方面进行衡量。

    (一)功能维度分析

    1.公平功能

    公平功能包含四项内容:一是弥补纵向财政缺口,由于现代市场经济国家的主要税种具有高度流动性,这些税通常由中央统一征收更符合效率和公平原则,又由于财政分权一般使得地方承担的支出责任更多,收入能力与支出责任不平衡造成的财政缺口需要转移支付进行弥补。二是缩小横向财政差距,不同地区同级地方政府间由于在收入能力、支出水平以及公共服务水平都存在差异,需要上级政府的均等化转移支付进行弥补。三是补偿福利的外溢性,地方政府没有足够动力去提供那些会对其他辖区产生福利外溢效应的服务[19],此类公共服务供给需要上级政府,按溢出率的高低提供相应的配套拨款。四是确保基本公共服务的国家最低标准,根据公平的观点,任何人无论处在一个国家的什么地方、支付能力如何,其都有权利享有最基本的公共服务。由于地方政府承担的一些公共服务支出如教育、医疗和福利项目,都是实现公平目标的重要政策工具,中央政府对此一般会制定最低公共服务水平国家标准[22]。基于这些分析,可得到如下研究假设:

    假设1:在其他条件相同的情况下,如果一个省区财政自给能力越强,该省区获得的转移支付应当会更少,反之则会更多。

    假设2:在其他条件相同的情况下,如果一个省区的经济发展程度越高,该省区获得的转移支付应当会更少,反之则会更多。

    假设3:在其他条件相同的情况下,如果一个省区公共服务供给的效率损失越严重,该省区获得的转移支付应当会更多,反之则会更少。

    假设4:在其他条件相同的情况下,如果一个省区基本公共服务供给规模或需求规模越大,该省区应当获得更多的转移支付,反之则会更少。

    2.效益功能

   公共经济学的规范理论关于转移支付的功能存在着一定的内部紧张,过分追求均等化可能会影响经济效率[7]。中央政府作为客观存在的官僚机构,也有可能难以逃脱预算最大化的动力[23],因此就必须要推动国家经济与财政的持续增长,那么财政转移支付实际上此时是被当作中央促进财政增长的工具之一,中央政府会考虑到财政资金在地方所能产生的效益并以此作为分配资金的一个依据。因此,可得到如下研究假设:

    假设5:在其他条件相同的情况下,如果一个省区的经济发展程度越高,该省区获得的转移支付应当会更多,反之则会更少。

    3.稳定功能

    转移支付过程有对政治稳定的考虑,既有研究注意到了民族因素的作用,但影响稳定的不仅是民族因素,社会治理秩序的稳定也非常重要。樊鹏、易君健的研究就表明,社会犯罪率及其诱导的社会不稳定因素,会导致政府公共安全财政的增长[24]。基于这些分析,可得到以下研究假设:

    假设6:在其他条件相同的情况下,如果一个省区的稳定形势更加严峻,该省区获得的转移支付应当会更多,反之则会更少。

    (二)过程维度分析

    1.地方在中央的代表性

    地方在中央的代表性越强,其争取转移支付的议价能力势必也会越强。例如,王绍光、胡鞍钢就认为,各省区在中央的权力比重是严重不对称的,各省的权重之和等于1,谁能获得更多的资源取决于该省区在中央及中央各部门的政治影响力以及人事关系[25]。因此,可得到如下研究假设:

    假设7:在其他条件相同的情况下,如果一个省区在中央层面的代表性权重更大,该省区获得的转移支付应当会更多,反之则会更少。

    2.地方官员的关系资本

    地方政府的议价能力,还在很大程度上会受制于地方官员自身拥有的关系资本,关系资本能够为地方争取中央转移支付提供“润滑剂”的作用。这种效应在专项转移支付层面或许更加明显,专项转移资金在复杂的申请与批复过程中充满了各种利益博弈,地方政府大量存在的“驻京办事处”可以说是各级地方政府利用各种关系向中央部委游说、争取资金和项目的联络点[26]。基于这些分析,可得到如下研究假设:

    假设8:在其他条件相同的情况下,如果一个省区在中央层面有更多的关系资本,该省区获得转移支付应当会更多,反之则会更少。

    四、方法与数据

    (一)模型设定与数据来源

    面板数据对于探究该问题具有较好的作用,这里运用1997-2009年中国大陆31个省区的面板数据验证以上假设,面板模型如下:

    Yit = α0 + βXit + λi + μt + εit                                          1

    公式左边Yit是因变量,代表第i个省份第t年所获得的人均中央财政转移支付,公式右边α0是常数项,Xit是一组影响中央财政转移支付分配的自变量,β是各变量对应的系数,λi是省份固定效应,μt是年度固定效应,εit是残差项。面板数据模型究竟适用固定效应模型还是随机效应模型,将Hausman验进行识别。为剔除通货膨胀因素,所有金融和财政数据均进行了指数化处理。考虑到变量的面板数据格式可能存在非线性关系、非平稳序列等问题,为消除和减少异方差的影响,模型分析过程对所有变量采用了自然对数形式。

    模型中的财政数据来自《中国统计年鉴》(1998-2010)、《中国财政年鉴》(1998-2010)以及《地方财政统计资料》(1997-2009),其他经济与人口数据来自《中国统计年鉴》(1998-2010)、《新中国60年统计资料汇编》。官员特征的变量数据,先通过新华网、人民网、政坛网等官方网站和相关地区年鉴找到官员名单,然后再通过网络搜索官员的相关简历,确定官员的年龄、籍贯、教育程度、任期、任职经历。

    (二)因变量说明

    因变量是人均中央财政转移支付。在我国当前转移支付体系中,税收返还是中央从它获得的增值税、消费税、企业所得税和个人所得税的收入中,按照一定的公式,对税源地进行的返还。对于地方政府来说,它与自有收入无异,因此,计算纯粹的转移支付时,税收返还应被减掉。从历年《中国财政年鉴》中可得到各省每年获得的“中央补助收入”数据,拿“中央补助收入”减去税收返还,可得到扣除税收返还之外的纯粹转移支付。

    (三)自变量说明

    1.财政自给能力

    以财政自给率衡量财政自给能力,即各省预算财政收入占预算财政支出的比重。如中央转移支付在弥补财政纵向缺口方面能发挥公平功能的话,可预期这一变量在模型中的影响应当显著为负。

    2.经济发展水平

    现有分析常用人均GDP来反映经济发展水平。人均GDP越高代表一个地区的经济发展水平越高,如果是基于公平功能的话,理应获得的转移支付更少,但若基于效益功能目标的话,则反而获得的转移支付会更多。

    3.公共服务“外溢”

    Tiebout的“以脚投票”机制为这一变量的操作提供了启示,即地区间竞争及其公共产品的提供效率会使一个地方的居民或企业迁移到那些提供公共服务更有效率的地方[27],但这种迁移对于人口流入地会带来效率的损失,因此,可用劳动力流动率来衡量这一影响。如果劳动力流动率越大,表明该地区提供的基本公共服务对劳动力的吸引力越强,但其福利损失也会越严重。劳动力流动率以各省劳动从业人口占全国劳动从业人口比重进行测量。此外,人口密度也是一个重要测量指标,因为人口密度越低的地区,地方政府传递公共服务的成本也会更高[12],如果中央政策是为了补偿成本上的差异,那么在模型中其回归系数应该显著为负。

    4.公共服务供需规模

    基本公共服务供给或需求规模,主要关注养老、医疗和教育三类最基本的公共服务,并分别以老年抚养比、万人医生数和在校生比重进行测量。老年抚养比代表一个省区的社会养老负担,需要中央财政转移支付的支持。万人医生数代表一个省区医疗公共服务的供给规模,如果缺乏上级政府的转移支付,这一供给规模很有可能会下降,因此同样会对转移支付产生影响。在校生比重体现的是教育规模,与万人医生数的影响逻辑一致。

    5.社会政治稳定

    对于社会政治稳定,用两个指标进行测量,一是衡量民族因素的少数民族人口比重,即以少数民族自治地方少数民族人口占该省行政区域总人口比重进行衡量,对于北京、上海等其他11个不设有民族自治地方的省级区域,则在计算时将其少数民族人口比重近似地计为0。二是衡量地区社会秩序潜在威胁的城乡收入比,有研究指出,收入不平等是影响地方社会治安稳定、居民政府信任的重要因素[28]。这里以各省城镇居民人均可支配收入与农民居民人均纯收入之比进行衡量。

    6.地方代表性

    对于省区在中央的代表性,以两个变量进行测量,一是人大系统的代表性权重,测量指标为各省在全国人大的代表比例与各省人口占全国总人口的比例之比。但中国政治制度体系中,中国共产党中央委员会是中共核心权力机构,各省党政主要领导在中央委员会中占据委员席位,更有可能增强该省区争取转移支付的力量,针对第二个变量,以省委书记和省长当年是否中央委员进行测量,是记为1,否记为0

    7.官员关系资本

    有研究指出,官员任职经历的不同会带来政治能力上的差异[29]。不同的任职经历实质上会产生地方官员不同的关系资本,而最终累积起来的关系资本,势必会对地方官员争取中央财政转移支付的议价能力产生影响。这里根据官员上任前的任职经历划分为三类,分别是是否来自中央、是否来自本省和是否来自他省,划分的依据是官员在某一省区担任该职位之前的任职背景,如果该任职背景的时间长度不足1年,则将其忽略,顺溯向上,并且全面考虑该官员之前所有的任职背景,三种任职经历均为虚拟变量,是记为1,否记为0

    五、计量结果与讨论

省委书记模型与省长模型分析结果基本一致,限于篇幅,这里仅展示省委书记模型分析结果(见表1)。4个模型的解释力均较好,选定的自变量大体能解释因变量78.6%-79.1%的变化。功能维度方面,公平功能仅部分得到了验证,具体而言,中央转移支付分配对地方纵向财政缺口、基本公共服务供需规模进行了反应,所以假设1和假设4得到了验证。但是,转移支付分配并未反应地方福利“外溢”效应,假设3未得到验证。效益功能得到了验证,人均GDP在各模型中均通过了1%水平的显著性检验,因此,假设2不成立而与之相反的假设5成立。稳定功能得到了验证,民族团结因素与城乡社会稳定因素均通过了检验,所以假设6也成立。

过程维度方面,地方在中央的代表性对转移支付分配没有影响,假设7未通过检验。对因变量有作用是省委书记的中央任职经历,它模型2中它通过了1%水平的显著性检验,假设8成立。省委书记模型与省长模型唯一的差别是省长的任职经历,有正向促进作用的是省长的外省任职经历[]

1  1997-2009年分省人均中央转移支付决定因素:省委书记模型

自变量

1

2

3

4

人均GDP

1.927***

(6.66)

1.941***

(6.78)

1.924***

(6.61)

1.979***

(6.86)

财政自给率

-2.080***

(-8.97)

-2.123***

(-9.22)

-2.081***

(-8.93)

-2.074***

(-8.99)

劳动力流动率

0.013

(0.03)

0.100

(0.22)

-0.010

(-0.02)

0.074

(0.16)

人口密度

3.714***

(4.61)

3.436***

(4.27)

3.787***

(4.72)

3.537***

(4.39)

老年抚养比

1.588***

(5.54)

1.526***

(5.36)

1.610***

(5.62)

1.539***

(5.38)

万人医生数

0.564**

(2.29)

0.599**

(2.46)

0.556**

(2.26)

0.596**

(2.43)

在校生比重

0.613

(1.64)

0.568

(1.53)

0.602

(1.61)

0.586

(1.57)

少数民族人口比重

0.057***

(3.71)

0.051***

(3.37)

0.057***

(3.73)

0.052***

(3.40)

城乡收入比

2.517***

(7.98)

2.565***

(8.22)

2.487***

(7.89)

2.573***

(8.17)

全国人大代表地方权重

0.163

(0.43)

0.152

(0.41)

0.182

(0.48)

0.192

(0.51)

省委书记是否中央委员

0.067

(0.88)

 

 

 

省委书记来自中央

 

0.232***

(2.81)

 

 

省委书记来自他省

 

 

-0.022

(-0.23)

 

省委书记来自本省

 

 

 

-0.143**

(-2.11)

N

403

403

403

403

R²within

0.787

0.791

0.786

0.789

Hausman test

414.22***

204.45***

201.02***

206.31***

面板数据模型

FE

FE

FE

FE

注:表中系数为标准化回归系数,括号内为t值,* p<0.1, ** p<0.05, *** p<0.01

 

    六、结论

    基于功能和过程这一分析框架,通过1997-2009年中国大陆31个省区面板数据的计量研究发现,中央对地方转移支付受到多重因素的影响,功能理论视角与过程理论涵盖的影响变量,对这一复杂的分配过程具有较好的解释力。总体来看,在功能维度层面,首先,转移支付分配遵循了部分公平功能,表现为对纵向财政缺口进行了弥补,以及对地方提供的具有再分配性质的基本公共服务进行了投入。但中央转移支付在弥补横向财政差距上的公平功能未能得到较好发挥,同时也未能较好地补偿地方福利外溢。其次,转移支付分配还明显遵从了效益功能,即经济效益越高的地方获得了相对更高的转移支付。再次,转移支付还承担了社会政治稳定的功能,民族团结和社会治理秩序都因为受到中央关注而导致相应转移支付的分配和下拨。在过程维度层面,转移支付分配主要受到地方政府官员的关系资本的影响,那些有中央任职背景的省委书记和有异地交流经历的省长,在争取转移支付方面具有更多的比较优势和议价能力。

    以上实证结论表明,在财政制度运转实践中,转移支付的分配要尽量规避效益功能的放大,更加突出在某种程度上遭到侵蚀的公平功能,加大对于地方之间横向财政差距以及地方再分配支出外溢性的弥补。在继续发挥转移支付对于巩固民族团结和社会稳定的效益的同时,要特别警惕和消解地方“跑部钱进”的干扰,借助党的十八大以来中央强势反腐的良好形势,进一步强化转移支付分配制度的规范性、公正性和透明性。

 

参考文献:

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[①] 省长的外省任职经历在模型中的弹性系数为0.202,通过了10%的显著性水平检验。


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