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秦绍峰/近现代中国国库制度的变迁与历史经验

日期:2015/12/21 8:13:54 来源:地方财政研究2015年12期 阅读次数:1799

财政部财政科学研究所

 

内容提要:1905年清政府设立户部银行,办理国库业务,拉开了建立现代国库制度的帷幕,开始了八十多年代理制国库的发展,历经北洋政府时期复式国库制度的尝试,国民政府时期国库分工制衡思想的萌芽,革命根据地时期国库制度的探索,新中国计划经济时期国库工作的发展,二十世纪八十年代我国国库制度过渡到了经理制的发展阶段。近现代我国国库制度的发展历程,为当前及未来一段时期国库制度改革和发展提供了诸多有益的历史经验与借鉴。

关键字:代理国库  复式国库  分工制衡   经理国库

 

国家金库,简称国库,本义是存放国家具体实物、货币和黄金的库房。现代意义的国库是指负责办理国家预算资金收纳、退付和支拨,代理政府债券的发行和兑付,承办国库现金管理操作,确保国库资金安全,反映国家预算执行情况等业务的机构,是国家预算执行的重要组成部分之一。长期以来,我国国库都是附设在财政部门采取实物库的形式,清末以户部银行设立、《大清银行则例》颁布为标志,进入了银行办理国库业务的新时期,开启了我国现代国库的发展历程。

一、清末国库制度的初建

1905年,清政府设立“大清户部银行”为国家银行,1908年,户部银行改名大清银行,颁布《大清银行则例》,进一步明确大清银行的国家银行的性质,赋予其“经理国库事务和一切公家的款项收付以及代国家经理公债券和各种证券等特权”。大清银行作为我国历史上第一家国家银行,实行的是股份有限公司制,股本由官商各500万足银构成,由度支部[①]特派监理官监督大清银行一切事务。这是中国国库历史上第一次以法律形式确定国家银行办理国库业务。大清银行在履行中央银行职责中还办理商业银行业务,实行的是复合制的中央银行制度。

1910年,清政府颁布了《统一国库章程》,规定国库分为总库、分库、支库,总库设在北京,分库、支库设在地方,国库由度支部管理,国库资金保管和收纳业务由大清银行办理,由此明确了财政部门与中央银行在国库工作中的分工和权责。1911年,大清银行设置国库部门,主要职责是“国库出纳事务”、“国库金之存放事务”、“国库金之分配事务”,从而进一步细化了国库业务办理的机构设置。至此,中央银行办理国库业务的初步构架建立起来。

这一阶段是我国现代国库制度的萌芽时期,呈现出来的典型特征是:国库管理由财政部门负责,国库资金的保管、出纳由中央银行负责,财政部门掌握国库工作的主导权,中央银行只是辅助财政部门开展国库工作。可以说,这一阶段实行的是中央银行代理国库制度。

二、北洋政府国库制度的发展

北洋政府时期,财政部下设库藏司,具体负责国库管理,其主要职责是“主管国家资金运用及出纳事项;负责对支付命令的稽核;负责对国库出纳的全面管理;经管国库各种账簿并记录;负责组织国库出纳报告的定期编制;负责对金库及出纳官员的监督;负责掌管政府的各种基本金;负责处理其他有关出纳的事项”。1912年,大清银行改组为中国银行履行中央银行职能,国库业务由中国银行办理。同年5月,北洋政府颁布了《金库条例草案》以及《委托交通银行代理金库暂行章程》,交通银行也取得了办理国库业务的资格,国库从由一家银行办理的单一国库制,转变为两家银行共同办理的复式国库制。

1913年,交通银行取得了与中国银行同等地位的货币发行权。1914年,交通银行修改章程,具备了中央银行的很多职能。1915,通过大总统申令,正式确定交通银行为中央银行。国库虽然不再只由一家银行办理,但这时是二元中央银行结构,采取的依然是中央银行代理国库制度。

这一时期实行的复式国库制度,是中国现代国库发展史上很有意义的一次尝试,由两家银行办理国库业务,形成了一种竞争关系,有助于提升国库服务质量,有利于提高国库工作效率。到1928年国民政府设立中央银行,两家银行改组成为专业银行,不再承担中央银行职能,至此复式国库制度结束。

三、国民政府国库制度的改革

1928年,国民政府设立中央银行,国库职责由中央银行行使,中央银行内设国库局,办理总库业务,分支行办理分支库业务。1933年国民政府颁布的《中央各机关经管收支款项由国库统一处理办法》中规定,政府财政收支都必须通过国库进行。这一时期,中央银行在国库管理中的作用得到加强。1939年公布的《公库法》中规定,财政作为国库的主管机关办理国库的行政事务,中央银行为代理国库机关办理国库出纳业务,审计部门办理国库审核事务,国库主管机关主办会计人员办理国库会计事务。这一时期,出现了“分工制衡”国库管理思想的萌芽。

由于受到分支机构设置的限制,中央银行先与财政部门签订代理国库协议,然后中央银行再分别与中国银行、交通银行、中国农民银行签订协议,委托其在全国各地的机构代行国库职责,形成了以中央银行和商业银行分支机构为节点的全国性的完整的国库网络体系。

国民政府时期的国库制度依然采取代理制的形式,财政部门在国库工作中虽处于支配地位,但此时中央银行在国库工作中的重要程度大幅提升,成为整个国库管理链条中不可或缺的重要一环。“四位一体”的国库管理体系向国库分权制衡的方向迈出了重要一步,是中国现代经理国库制度的思想开端。同时,这一时期出现了由商业银行代行国库分支机构职责的情形,是国库工作一次有益的尝试,为将来国库的改革发展提供了良好的借鉴。

四、革命根据地时期国库制度的探索

1931年,中华苏维埃共和国临时中央政府成立,设立财政人民委员部行使财政部职能。1933年,临时中央政府宣布设立国库,由人民委员会总国库管理局管理,由中华苏维埃共和国国家银行办理国库出纳业务,规定“国库掌管国家所有现金项目之收入、保管及支出等项业务”[②]。中央和地方分别设立国库,但地方国库由上级国库垂直领导,不受当地财政部门支配。各机关编制的预算先送交各级财政人民委员部会计检查处,经其审查后再申请财政人民委员部批准,然后由国库管理局开出支票。为加强中央权威和维护财政统一,军队中不单设国库,而是由总政治部代理国库职能进行筹款的现金征收保管和资金支配。

193410月中央苏区失守,陕甘宁边区政府建立后,国库工作才重新恢复。《陕甘宁边区政府组织条例》规定,边区财政厅负责“关于税务公款及公债事项; 关于预算决算编制事项; 关于金库收支事项”,为边区财政职能部门。边区国库分总金库、分金库、支金库三级,边区各级国库负责边区财政的现金出纳和保管,对财政厅负全责。“一切岁入岁出之款,概由金库收纳或支付; 一切支出非有财政厅长盖章之支付命令,总金库不得付款,下级金库非有上级金库之支票,不得拨款给任何机关”[③]。中华苏维埃共和国国家银行几经辗转,于1937年改组成立陕甘宁边区银行,履行边区政府“中央银行”的职能,办理国库出纳业务。

这一时期的国库制度只是简单勾勒出了现代国库的线条,采取按照行政级别建立分支库的国库运行方式,财政部门在国库工作中起主导作用,中央银行只是办理国库出纳业务。这一时期国库工作的探索,为新中国国库制度的建立和完善积累了宝贵的经验。

五、新中国国库制度的创新

(一)代理国库制度阶段

新中国建立前后,多家银行合并成立中国人民银行,作为新中国的国家银行,行使中央银行职能。19503月,政务院先后颁布了《中央金库条例》和《中央金库实施细则(草案)》,规定中国人民银行代理中央总金库,省级分行代理分金库,省级以下设立国库经收处。《中央金库条例》颁布后,先后出台了8个实施细则,分别针对国民经济恢复时期、大跃进时期、文革时期、改革开放初期等时期出现的不同问题,调整国库工作规定。其中,前三个实施细则是为了调整国库工作,使其能更好的适应国民经济恢复时期我国高度集中、统收统支的财政管理体制,确保国家资金及时、准确、安全的缴入国库。第四到第七个实施细则的出台,是因为我国经济受到了大跃进和文革的冲击,需要财政下放一定的权力促进经济恢复发展,财政管理体制逐步从集权型向集权和分权相结合的方向发展,国库工作要适应财政体制转变的需要。十一届三中全会后,经济体制改革拉开序幕,财政管理体制从集权分权相结合型,逐步过渡到放权包干型,1980年开始实行“划分收支,分级包干”的财政管理体制,第八个实施细则的出台是为了让国库工作能更好的适应经济体制改革,契合财政管理体制转变。

在这一段历史时期,我国实行的是计划经济,国库在整个国民经济中的作用不明显,在人民银行内部国库只是设在会计部门下的办事机构,没有独立的国库部门。这一时期采取的是代理国库制度,国库工作中没有形成有效的分工制衡、监督制约的机制,财政部门是国库工作的主导者,人民银行国库工作的职责是为财政保管资金,根据财政部门的指令收划资金。1969年到1978年,人民银行总行与财政部合署办公,虽然法律上仍然规定人民银行代理国库,但在实际工作中国库实质上成为财政的附属机构,这一阶段的代理国库制度只能算作是名义上的代理国库制。这一时期,国家先后出台了八个中央金库条例实施细则,不断根据经济形势发展调整国库工作,体现了这一时期国库工作在整个经济工作中的重要性不断提升。

(二)经理国库制度阶段

1985年颁布的《中华人民共和国国家金库条例》规定:作为中央银行的中国人民银行经理国库,组织管理国库工作是人民银行的一项重要职责,开启了我国国库发展的经理国库制度新阶段,中央银行在国库工作中有了新的职能定位,不再只是财政的出纳,拥有了监督财政资金使用的权力。人民银行在经理国库过程中体现的是“事中”监督,与人大、审计部门的“事前”、“事后”的监督共同构筑了国库资金的安全网,形成了有效的国库工作分工制衡、监督制约机制。

1986年和1989年分别出台了《国家金库条例》的两个“实施细则”,进一步明确和完善了人民银行经理国库制度的工作细则。1994年颁布的《中华人民共和国预算法》和其后的《预算法实施条例》,以及1995年颁布的《中国人民银行法》都对人民银行经理国库做出明确规定。

1990年,财政部和中国人民银行联合制定了《关于乡(镇)级国库工作试点的意见》,要求在已经建立乡镇财政且有条件的地区开办乡镇国库业务,国库工作开始延伸到乡镇级,实现了“一级财政一级国库”的职能对应。

20065月,财政部和人民银行共同发布了《中央国库现金管理暂行办法》,规定财政部负责国库现金流预测并根据预测结果制定操作规划,人民银行负责监测货币市场情况,财政部与人民银行协商后签发操作指令,人民银行负责具体操作,拉开了我国国库现金管理的帷幕,使国库在整个国民经济中的职能作用进一步加强。

20148月底,历时10年之久的《预算法》修正案最终在十二届人大常委会第十次会议上通过,新的《预算法》规定国库仍然由人民银行经理。但在《预算法》修订过程中对人民银行经理国库制度出现了不同的声音,反映在当前国库制度之中仍然存在诸多问题需要不断改革与完善。

六、历史的经验与启示

从理论上讲,所谓代理国库制度,是指在国库工作中,财政部门是国库的管理者,中央银行作为国库资金的保管人和出纳,按照财政部门的指令开展国库业务。中央银行对国库资金的运用没有监督制约的权力,只是作为听令者的角色出现。在经理国库制度中,财政部门和中央银行相当于会计和出纳的关系,一个管账一个管钱,中央银行拥有监督国库资金运用的权利,财政部门每花一笔钱,中央银行都有权审查其是否符合预算规定,存在分工制衡机制。简单地说,中央银行经理国库与否,主要体现在中央银行开展国库业务中能否对财政部门的国库资金运用进行监督,也可以形象地概括为:经理=代理+监督。未来我国国库制度改革,需要汲取有益的历史经验,在结合当前国情的基础上加以调整与完善。

(一)变革经理国库制度

近代中国国库发展的一百多年里,大部分时间采取的是代理国库制度,财政部门负责国库工作的管理,中央银行辅助财政部门开展国库工作,形成了良好的国库工作发展态势。经理国库制度从建立至今,走过了三十年的发展历程,对促进市场经济改革和现代财政体制建立起到了积极而重要的作用,但随着市场经济改革的深入发展,经理国库制度的弊端逐步暴露出来,国库制度改革的呼声不断升高。在最近的《预算法》修订过程中,第二审议稿和第三审议稿删除了人民银行经理国库的规定,第四审议稿又恢复了人民银行经理国库的说法,反应出了学术界、法律界对经理国库制度的纠结。下一步国库制度改革应该借鉴历史经验,向着代理国库制度的方向迈进。

(二)建立多元化的国库工作体制

北洋政府时期,我国出现过由两家中央银行共同办理国库业务的复式国库制度,国民政府时期,我国采取的是中央银行和商业银行合作代理国库的制度,在很长的历史时期,我国办理国库业务的中央银行同时又办理商业银行业务。现阶段,虽然法律规定国库由人民银行经理,但在实际工作中,国库工作是由人民银行和商业银行共同完成的:日常工作中,商业银行通过营业网点收纳税款,汇总后划到人民银行国库部门,国库资金划拨或退付时,人民银行国库部门通过商业银行将资金划拨到指定收款账户。由于诸多历史和现实原因,目前还不能实现财政的全部资金都存放在人民银行国库账户之中,各级政府在商业银行开设了财政专户,很多财政资金存放在商业银行专户之中。由于现阶段无法完全实现税款实时入库,商业银行收纳的不能当天划入人民银行国库的税款也需要临时存放在商业银行专门的账户中。所有这些开设在商业银行存放财政资金的账户实际上发挥着“国库”的作用。

根据我国国库工作的历史经验和现阶段国库工作的实际情况,下一步国库改革中,应该提升商业银行在国库工作中的作用,丰富商业银行国库工作职能,建立以人民银行为主导,商业银行为重要补充的多元化国库机制,既能利用人民银行在宏观调控和金融监管方面的特长,又可以充分发挥商业银行丰富的专业人员,众多的营业网点,灵活的营业时间等优势,共同履行好国库工作职责,促进国库工作发展,使国库更好地适应“经济新常态”的要求。

(三)完善国库工作的分工制衡机制

在国民政府时期,出现了国库工作分工制衡机制的萌芽,20世纪80年代开始的经理国库制度所体现的就是分工制衡的国库工作思想。在国库工作中,分工制衡是十分必要的:“分工”意味着专业化,国库工作的全部或大部分职能由一个部门完成,会失去专业优势,进而出现低效率,不利于国库工作的开展和现代国库的建立。“制衡”意味着监督,有利于防止“一家独大”影响国库工作开展,危及国库资金安全。如果财政部门在国库工作中权力过大,容易因为失去有效监督而出现违规执行预算的情况;如果人民银行在国库工作中权力过大,容易出现滥用权力、权力寻租的情况,不利于国库工作的开展和财政资金顺畅的划转;如果商业银行在国库工作中权力过大,由于商业银行是经营性机构,出于盈利性考虑,容易产生挪用国库资金的冲动,不利于财政资金安全。所以,建立和完善国库工作中的分工制衡机制是十分必要的。

在下一阶段,应以分工制衡为思路进行国库改革,加快国库单一账户体系建设,充分实现财政账钱分管;规范人民银行国库的监管权力,强化必要的国库监管,切实维护预算权威和国库资金安全,清理不必要的国库监管权力,消除国库监管的寻租空间,提高国库资金运转效率;赋予商业银行更多的国库工作职能,充分利用商业银行在金融工作中的优势,提高国库工作效率;进一步强化人大和审计部门在国库工作中的职责,切实维护国库工作规范运行。通过多方努力,形成各部门相互促进,相互制约的国库分工制衡机制,共同维护国库资金安全,提高国库工作效率,推动国库工作再上新台阶。

 

参考文献:

1〕戴相龙,黄达.中华金融辞库.中国金融出版社,1998年版.

2〕苑书义.中国历史大事典.河北教育出版社,1988.

3〕黄挹卿,王传纶.中国国库业务全书.中国财政经济出版社,1994年版.

4〕贺光明.经理国库制度的演进及中国模式选择.中国金融出版社,2008年版.

5〕孙文学.中国财政史.东北财经大学出版社,2008年版.

6〕马洪范.国库现金管理:理论与政策.经济科学出版社,2014年版.

7〕马洪范.国库制度历史演进及其现代化.地方财政研究,2014年第2.

 



[]度支部相当于今天的财政部。

[] 《中华苏维埃共和国财政史料选编》, 赣州市财政局,2001,第160-161页。

[]《陕甘宁革命根据地史料选辑: 第二辑》,甘肃人民出版社,1981,第156-157页。


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