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范建鏋/近代以来我国中央与地方关系的历史演进及其财政逻辑

日期:2015/10/27 10:05:27 来源:地方财政研究2015年10期 阅读次数:1824

中国社会科学院

 

内容提要:近代以来,我国经济社会发展历经波折,中央与地方关系变动频繁,其中尤以财政权力的配置和财政管理体制的构造为核心线索。本文在国家治理现代化背景下,以历史的视角,以晚清迄今我国中央与地方关系的演变为分析对象,力图做出一个较为全面的勾勒,并对隐含其中的财政逻辑做初步的评析。本文认为,中国是一个具有“大一统”传统的国家,在历史的演进过程中,中央与地方关系在集权的趋势中有着走向分权的倾向,当政府权力格局发生根本性的变化时,如果能建立起一种良性应对机制可以较好地化解突发危机,尤其是突发的财政危机,那么,中央与地方关系则更有可能走上一条稳态均衡的道路。

关键词:中央与地方关系  财政管理体制  财政权力  财政危机

 

一、引言

中央与地方关系是一个具有长久研讨价值的论题。它涉及多个层面的利益格局,其中尤以财政权力的配置和财政管理体制的构造为核心线索。近代以来,我国经济社会发展历经波折,中央与地方关系变动频繁,财政体制更可以说是五花八门,有必要以历史的视角对其做出较为清晰的梳理,以加深对它的认知和理解。这一梳理,自十八届三中全会以来,在国家治理现代化背景下,在“财政是国家治理的基础和重要支柱”这一论断成为共识之后,更显现出其必要性和重要性。本文即从历史的视角,以晚清迄今我国中央与地方关系的演变为分析对象,力图做出一个较为全面的勾勒,并对其做初步的评析。

清代我国中央与地方关系的历史,大致可以划分为清前、中期(16441840年)和晚期(18401911年)两个阶段。在前一阶段,中央与地方关系的格局基本上是稳定的,中央政府保持着高度集权和对地方的绝对控制权;在后一阶段,随着西方列强入侵中国,加上太平天国运动的爆发,迫于形势,原属中央政府的权力开始下移,国家权力配置体系发生重大逆转,中央与地方关系开始呈现出前所未有的一些特征。

自清朝覆亡至1949年中华人民共和国成立,短短数十年间,中央与地方关系数度变化。从民国成立之初的“群雄逐鹿”,到国民政府早期的全国短暂安定局面,诸多变革因素也引致中央与地方关系不同程度的紧张与和缓。而自中华人民共和国成立以来,国家的统一局面重新奠定了中央集权的初步格局,此后30年间,这一格局基本未有大的改变。改革开放以来,在中央集权的总体格局下,由于经济领域的逐步开放,地方权限有所扩大,逐步形成了政治-经济“二元”格局,即政治领域的中央集权与经济领域的逐步开放并存的局面。随着经济领域改革的深入推进,在新的历史时期,妥善处理中央与地方关系,有着诸多前所未有的新机遇,但无疑也面临着诸多新挑战。

二、晚清70年间的中央与地方关系(18401911

(一)政府控制权弱化与中央地方权力结构的变化

晚清中央与地方关系格局出现重大转折,史家一般均公认系太平天国运动所致。太平军起事前,清王朝高度中央集权的体制仍然有效运行;但历经太平天国运动沉重打击,政府迫于形势之变不得不实行放权督抚的政策,给地方一定的自救空间。其结果,一是造成皇权流失、国家权力重心下移;二是以督抚为核心的地方分权体制呈逐步取代中央集权体制之势。由此,高度中央集权体制转变为中央与地方二元权力结构体制,越到晚清后期,督抚专权问题越难以处理。这种局面最终导致了清王朝覆亡的命运。

在清朝的政治体制中,兵权、财权、人事权是最重要的三项权力。与清前期截然不同的是,晚清咸丰、同治两朝,这三项权力变动最为激烈。

财政权统一,历来是中央集权统治的一个重要条件,清代亦不例外。清代的体制是,各省布政使直属户部,地方无权插手。各省财政,历来由各省布政使掌握,每年收入上报户部听候调拨,地方督抚无法擅自调用。太平天国运动爆发后,局势迅速蔓延,形势所迫,清政府几经斟酌,最终默允地方自行招募军队、自筹军饷,带兵大员亦由地方推荐、中央任命。由此,中央权威遭受严重削弱,原属中央政府的人事大员任免之权、统兵大权与财政权开始下移地方,这一变化给地方督抚权力的扩张提供了契机。

(二)中央与地方财政的“分道扬镳”

1.中央从财政上剥夺地方的利源

清代初、中期,中央与地方关于财政权力的分配主要体现于州县赋税收入的分配,中央对地方财政高度剥夺是清初、中期中央与地方在财政权力分配上的主要特征。

经历太平天国运动之后,奏销制度松弛,各地财政收支状况已很难准确及时反映到中央政府层面,这极大影响了中央政府的财政收入。与此形成对照的是,地方实际财政收入则不断增长。为扭转这一局面,洋务运动时期,对于地方专项经费和税收,清政府开始采取中央与地方分成的办法,试图藉此遏制地方财政权力过大的势头。

在税收分成上,各口洋税成为中央与地方争夺的主要对象。太平天国运动时期,各口洋税多为地方截留,中央难以过问。战争结束后,清廷通过对外赔款,间接取得了四成洋税的支配权。同治五年(1866年)赔款偿清后,四成洋税成为清政府直接控制的重要税源。在子口税与厘金问题上,清政府也不满足于“厘金征收,利归督抚,而子口税收入,利归中央”的状况。根据咸丰八年(1858年)中英签订的《天津条约》的规定,洋货进入内地交纳子口税后,无须再交纳厘金。通过这种措施,清政府实际上也就把原来属于地方财政收入的那部分资源(厘金)重新转移到中央政府手中。

2.地方与中央的争夺和冲突

中央向地方财政逐步“蚕食”夺权,地方督抚则极力设法抗争。

如海关四成洋税问题,同治五年(1866年)战争赔款刚刚偿清,淮军领袖李鸿章就要求从次年起四成洋税应酌留二成给地方,其中一成更指定应作为江南制造总局的造船经费。同治八年(1869年),海关二成洋税则全数拨作该局经费。

在子口税攘夺地方厘金的问题上,地方政府也采取种种手段与中央政府争夺财权、财源。子口税制度把原来由地方督抚掌握的部分财权、财源转移到了中央政府手中,因而一开始就引起了利害冲突。在与中央争夺财权、财源的问题上,地方督抚往往无视中央与列强所签之协定,照样向进出口货物征收厘金,同时降低比率,与子口税争夺税源。子口税单适用范围扩大后,地方督抚还采取隐匿厘金实收数的办法,与中央政府争夺财政权益。对此,光绪六年(1880年)正月的户部奏议曾有生动的描述:“近年以来,核计抽收数目递形短绌,虽子口税单不无侵占,而此项款目本无定额,承办各员恃无考成,隐匿挪移,在所不免。”由于地方政府抵制,清政府试图通过剥夺地方财权以切断地方财源的目的并未完全达到。

随着洋务运动的开展,地方权力增长超过了中央权力增长。洋务运动壮大了地方的经济与军事实力,使地方督抚在军事、财政、工业等领域拥有了更大的自主权。洋务运动不仅没有使清中央政府收回散落在地方的权力,反而使地方对中央政府集权形成了更大的冲击。洋务运动之后,省一级财政实际上已经形成。这一时期,各省自立收支科目、自定收支标准,经理大量地方收支款项,并纷纷自设财政、税收、金融机构,从而形成了中央与地方两级财政体系。官办新式企业的盈利,往往成为省级财政机构所独占的特殊财源。在此基础上,最终形成了清亡前各省客观存在的、大体独立的地方财政。它们独立于国家财政之外,并不向户部负责,不听从中央下达的财政指令,就本省所出以谋本省所入。地方占有独立财源,自行征收、管理和支用税款,以供地方各项经费开支。这一变化结束了秦代以来我国国家财政高度集权于中央的格局。

3.地方督抚权力的增长

太平天国运动以后,形势所迫,清政府不得不允许地方自行筹饷,地方财权于是逐步扩大,致使相对独立的地方财政机构逐渐形成。这种局面直接导致解款协拨制度运转失灵,京饷、协饷难以正常解拨。中央支配、协调财政资源的能力下降。

而在洋务运动过程中,财权则进一步落入地方督抚手中。户部、度支部经理的财政规模,远不及各省,以致出现了这样的说法:晚清户部的直接收入,“只有北京崇文门税关及各省所运之粮米,其余则全恃各省每年所解之京饷”。这样,在太平天国运动中开始逐步瓦解的中央集权财政体制,经过洋务运动时期的一番加速“摧枯拉朽”,终于无法恢复至其本来面目。

总体看来,列强因素、地方权力因素和清中央政府三方相互争夺财政支配权及各自力量的消长是形成晚清财政最终格局的一个重要推动力。地方分权化趋势加剧,与当时受外力冲击,中央的财政自主权逐渐丧失也有关系。中央财政自主权不断丧失的同时,地方财权又不断扩大,客观上必然进一步加剧地方督抚对中央的“离心力”。

(三)中央人事任免权的旁落

清代对于文武大员的任命,最初大致有如下规定:三品以上,由军机处在记名人员中初选出数名候任者,差额呈给皇帝最后圈定;三品以下,缺额则一分为三,文官由皇帝、吏部、提督任命,武官由皇帝、兵部、总督、提督任命,二者均各有定额,不得侵占混用。受此制约,可以看出,地方督抚用人权是有限的。太平天国运动以后,情形发生了前所未有的变化。不仅司道以下的官员任命改由督抚奏定,有时就连邻省督抚的任命,也要征求有实力的督抚的意见。这样,太平天国时期的战时地方分权体制,就逐步演变为中央与地方二元权力分配的正常行政运作机制。此后,地方督抚置清廷于不顾,一脉相承,遂牢牢垄断了各省军政、财政、人事大权。清初、中期的专制中央集权制度,经过太平天国运动这一转折点,到了晚清时期,已在很大程度上为督抚把持的地方分权所破坏。

三、“群雄逐鹿”时期的悖论(19111928

191110月,武昌起义爆发,各省纷纷响应。“在一个半月内,15个省或者说三分之二的中国均已脱离清廷而独立。”191211日,独立各省在南京成立中华民国临时中央政府。其时,临时中央政府面临的最大问题是如何推翻清室,实现国家的真正统一。临时政府所辖地区的中央与地方关系曲折复杂,构成了清亡前夕一道新的政治风景线。

革命的基本问题是政权问题。资产阶级革命派长期企求的就是推翻清室专制政权,建立一个资产阶级民主共和国。武昌起义和全国各省的响应为共和国的建立奠定了基础。但是,诞生于1912年的中华民国临时中央政府由于多种因素制约,实际仅存在3个多月,并且在这3个多月中,这个政府也没有成为一个强固统一的中央政府,对独立的17个省政权也未能实施真正的号令权力。

(一)中央与地方政治关系的更迭与变异

1.共和初期(1912-1915

辛亥革命胜利后,我国中央与地方关系开始进入了一个错综复杂的时期。理论思想交锋不断,权力博弈在动荡局势中进行。同时,民主与独裁的斗争也一刻未曾停止过。

在理论思想交锋方面,康有为认为,一个强有力的中央政权可以使民众意志得以有效推行,因而主张中央集权。而孙中山认为,集权过多会导致专制主义,分权过多又容易导致政治割据,惟均权主义是消除两种弊端的良策。孙中山将他的均权主义思想推广到中央与地方关系的制度设计上来,创立立法、司法、行政、监察、考试的五权宪法,建立起民国的基本政治制度框架。与此相应,孙中山主张实行联邦制,同时联邦制要以地方分权、地方自治为基础。

在权力博弈方面,袁世凯当选临时大总统后,开始扭曲共和制度,他谋划以北方官僚集团体制为基础,重建一个新的中央集权体制,并分三个阶段逐步实现了自己的独裁统治目标。在首届内阁中,袁世凯委派亲信担任四个实权部长(外交、内政、陆军、海军),而把四个权力较弱的部长职位(教育、司法、农业、林业)分配给同盟会员。继19121913年在军事上占领中国广大地区,19131914年铲除辛亥革命以来盛行的省自治之后,袁世凯逐步达到削弱各省军权,加强各省巡抚使权力的目的。19151231日,袁最终称帝,改国号为中华帝国。

2.军阀割据的无序(1916-1928

袁世凯称帝至少引发了三股反对力量的抗争:南方主张民主共和的革命党人;因袁施行皇权政治致使直接利益受损的地方势力;以段祺瑞、冯国璋为代表的部分北洋势力。

袁世凯复辟失败后,“一个强权人物的消失产生了离心力,令国家陷入杂乱无序的状态。军阀为了权力和自我扩张而互相攻战”,“造成民国历史上最黑暗的一段时期”(徐中约,2001485页)。这个时期的特点是军事斗争频频发生,政治权力从北京分散到了各个地方。军阀割据的形成,一是民初以来各种政治力量斗争的必然结果,二与列强采取分裂政策,各自支持一派军阀与别派军阀进行战争有极大关系。

伴随着军阀割据战争,20世纪20年代的中国兴起了一股地方自治的浪潮。地方自治包括省自治和联省自治两方面,希望划清中央与地方政府的界限。但是,联省自治不仅未能消除军阀割据、实现统一,反而为军阀割据蒙上了一层“合法”的面纱。

一直到19241月国民党在广州召开第一次全国代表大会,宣告改组,中国政治新局面可谓开始。不过,改组后最初的一两年间,国民党的真实力量尚未完全显现出来,旧军阀因此仍睥睨一切。从1924年春到1926年夏,可以说是国民党养精蓄锐的时期,也是北洋军阀末路渐近的时期。

(二)财权配置的无序化与多元化

这一时期,由于军阀割据,各军阀各自称雄一方,整个国家陷入巨大灾难之中。中央与地方关系完全处于一种非制度化的无序状态中,中央政府的财权控制与财力基本上处于无法掌控的松散状态。

1.国地税划分未能解决财政困境

北洋政府时期,朝野各方曾一度热衷于划分国地两税的研究,其中一大动因就是改变中央财政基础的脆弱性。这种脆弱性导源于北洋政府所基本继承了的清代财政体制的脆弱性。清代中央政府并不直接征税,其财政经费主要靠各省解款,这使中央财政隐伏着固有的脆弱性:中央政权衰弱时,中央财政随之出现危机。清末如此,北洋政府时期也是如此。袁世凯主政时期,1913年底,北洋政府财政部颁布“国家税地方税法草案”,并于次年对原案稍做修正。该法案最大的特点是,其税种划分完全偏重中央一方,地方税徒有其表,从侧面反映出当时中央财政的困窘局面。但即便如此,这一划分法案作为袁世凯专制独裁的产物,也没有根本解决中央与地方关系的平衡问题。袁世凯死后,地方军阀势力膨胀,各省肆意截留中央税收,中央财政陷入了依赖借款度日的境地。

2.中央集权削弱,财政状况恶化

财政紊乱,清末已埋下根由。传统保障中央财政收入的体制被破坏,中央对地方财政(包括税收)失去了控制能力。北洋政府在财政上承接的是清朝遗留的烂摊子,而又比清廷更缺乏权威,内政不统一,导致了财政权难以在北洋政府手中实现统一。帝国主义则掌控了关税、盐税收入。而地方军阀不但任意截留中央税收,且乱立名目,随意课征。总之,三方势力“三足鼎立”,财政权不统一,直接导致了当时财税形势的极度紊乱。

北洋政府时期,其财政困难形势和清末相比,可谓有过之而无不及。袁世凯当政时代,因以武力集权于中央,各省解款尚较有保障,同时,关税和盐税虽已充抵偿还外债,但仍有部分剩余可供中央支配(所谓“关余”、“盐余”),加以大举借债,财政收入勉强可以维持政府运转。但自1916年起,军阀割据,中央权力日益削弱,各省解款没有着落。在实行解款制度的同时,北洋政府又有所谓“中央专款”制度,即指定若干税款专属中央,但由各省代收。由于这一制度与解款制度均以中央集权为基础,在地方割据日趋严重的情形下,其命运最终也与解款相同。为了维持政府运转,北洋政府不得不求助于举借内外债一途。有学者因此将北洋政府的财政总结为“专靠内外债和银行借款为弥补手段的财政”(杨荫溥,198514页)。

四、国民政府建设时期的蓝图与构想(19281937

(一)国民政府统治时期中央集权表象下的地方割据

192871日,在东北的张学良通电宣布与南京政府停止军事行动,1229日,张学良通电全国,宣布服从国民政府,改易旗帜。至此,中国在形式上实现了统一,在政治上建立起南京政府的集权统治,至少在表面上建立起了比较正常的中央与地方关系。

随着1928年北伐成功,国民政府发表宣言称,将进入训政阶段。训政之初,国民党内部军事派系林立,给中央与地方关系打上了浓厚的军事和派系色彩。除国民党中央军外,大大小小的军事集团都是割据一方的地方实力派。这一时期的中央与地方关系实际上呈现出“诸侯(军阀)割据”局面,其本质是一种军事、派系关系。不仅“诸侯(军阀)割据”,还存在“红色割据”。红色新型苏维埃政权的区域长期存在,“这是世界各国从来没有的事”。这些根据地作为一个个独立的区域,与国民党中央政府直接对立,它们与中央可说是一种极为特殊的对立关系。

(二)财权划分与中央地方关系的整肃

1.各种权力的迅速集中

192810月,国民政府颁布《训政纲领》,从政权、治权、指导权方面迅速集中权力,同时颁布《中华民国国民政府自治法》,规定国民政府总揽中华民国治权。随后,蒋介石任国民政府主席并兼任海陆空军大元帅。

蒋介石上任后,从财政、组织、军事方面推行加强中央集权的诸多举措。在财政方面,分别划定中央与地方政府的财政收支权限。经由全国财政会议所通过的《划分国家收入地方收入标准》和《划分国家支出地方支出标准》两个文件的颁布实施,中央财政实力得到巩固和加强。在组织方面,通过取消各地政治分会、调“诸侯”到中央任官等措施,强化中央集权体制。在军事方面,整编全国军队,遣散各实力派赖以生存、活动的资本。

在一系列权力分配方案遭到地方实力派强烈不满和抵制后,蒋介石于19291930年间,先后发动一系列战争从军事上打击地方实力派。不仅如此,国民政府也在政治上,通过推行地方自治的方式,介入县一级政务,从而削弱军阀的政治根基。此后,蒋介石开始确立了自己的集权制,一直到1949年间,他都推行中央与地方关系的极权化和个人化。但这并不意味着中央与地方关系的矛盾消除。事实上,在这“挑战重重的十年”里,外来压力是日本侵占了东北三省,内部压力则是地方割据外加红色割据,国民党政府从来没有实现过牢固的控制。

2.财政状况的恶化与补救措施

国民政府前期,其财政的一大特点是,财政支出总额不断膨胀,财政赤字规模日趋庞大。支出膨胀的重要原因是内战军费开支不断增长。由于收入无法与支出同步增长,实际的财政收支缺口越来越大。巨大的差额主要靠发行公债和借款来弥补,同时也驱使国民政府不遗余力地扩大其他收入来源,包括推行税制改革。

19286月和7月,全国经济会议和第一次全国财政会议相继召开,旨在为制定财政经济的总方针作准备。19293月,国民党召开“三大”,宣布“军政时期”结束,“训政时期”开始。会议通过的《对于政治报告之决议案》对中国财政问题作了检讨,认为“从前行政久不统一,国家财政与地方财政之分配素不确定”,“全国税制杂乱,而系统破坏无余”等都是“中国财政积病之源”,并确立了整理财政的十大根本原则,其中涉及税制改革的有两条:(1)划分国税与地方税,“凡应归国家征收之税,各省不得截留”;(2)“整理国税与地方税制,并杜绝收税机关之一切积弊”。这些原则成为其后国民政府整理财政、税收的“根本政略”(杨荫溥,19854345页)。

国民政府对税制的改革和整理措施很多,涉及整顿和统一税收征管机构、划分国家税与地方税等方面,也涉及裁撤厘金、改征统税,整顿田赋,收回关税自主权并进行关税税制改革等领域,此外还包括整顿盐政、盐税,废除苛捐杂税等措施。其中主要者有:

1)裁撤厘金改征统税

裁撤厘金是在国民政府积极整理全国财政的背景下推行的,也与推进税制改革互为依托。其税制改革原则是:简化税制、统一税政、力争在货物来源地对产品征税,一物一税,改进税务机构,明确征收责任减少漏出。1930年底,财政部经多方筹划,终于决定自193111日起,“将所有全国厘金及由厘金变名之统税、统捐、货物税、铁路货捐、邮包税、落地税、正杂各税捐中之含有厘金性质者,又海关五十里外常关税及内地常关税、子口税、复进口税等,一律廓清”(夏国祥,2006122页)。厘金裁撤后,为弥补损失,国民政府开征货物统税。统税最早的课征对象为卷烟,以后逐步扩充课征范围,麦粉、棉纱、水泥、火柴、火酒、洋酒等均纳入。经过多次改制及提高税率,统税成为国民政府三大税源之一,仅次于关税和盐税。“裁厘改统”可以说是国民政府对当时税制所进行的局部成功的改革。

21935年颁布《财政收支系统法》

  1928年,国民政府曾提出国地分税法案,但并未得到真正推行,并且,法案本身还受到多方质疑,理由主要有两点:一是省以下地方财政收支并未作进一步划分;二是税种划分仍然未能实现中央与地方的平衡。针对上述批评,1934年召开了全国第二次财政会议,对1928年的分税法案作出修正,制定了《财政收支系统法》,由国民政府于次年颁布。《财政收支系统法》对中央、省、县三级政府的收入关系、支出项目以及补助金制度等作出了详细规定,它的一个最大特点是从地方财政中分出县级财政,同时对县级财政的税源也加以明确,从而确立起了中央、省、县三级财政体制。

(三)中央与地方权责的划分及地方行政官吏任命

193412月,国民党通过划分中央与地方权责议案,提出建立中央与地方互信共信的基础原则并拟定权责划分纲要。次年,行政院据此制定了《划分中央与地方权责纲要原则》(以下简称《原则》),这是一份值得关注的规范性文件,较为系统地阐述了中央与地方的权责划分问题。

1.地方行政官吏保荐与任命

《原则》明确提出了地方行政官吏保荐与任命的问题,并拟定四个原则:(1)保荐人以省政府主席及行政院直辖市市长为限;(2)被保荐人以各该省、市政府所属简任、荐任人员为限;(3)每一简任缺出,保荐人得开荐被保荐人三名,呈中央决定;如为厅长及局长时,则先与主管部会商开送;(4)被保荐人除政务官外,其任命资格及程序,仍分别依法办理;至特保超升者,并须依考绩法之规定(参见熊文钊,20055960页)。

2.税权与事权划分

此外,《原则》还明确提出了11项针对地方行政及经济问题的原则。对于中央与地方的财政问题,也定出了四项主要原则,明确规定:国家与地方税应依中央颁布的法令明确划分,国家税由中央直接征收;地方收支预算,须呈经中央核定,地方所需经费如有不足,由中央依补助办法统筹办理;中央与地方财政必须明确划分,地方财政应由中央制定法则,在立法院的收支系统法之外,再由中央编订地方财政之各项通则。

五、战时体制的另一个面相(19371949

(一)抗日战争时期

1.中央与地方关系的裂变

1937年抗日战争全面爆发,此后,国民政府的中央与地方关系发生了一系列的变化。

1)中央控制区域大幅缩小,地方四分五裂

  8年抗战时期,中国大片国土沦入侵略者手中。这些沦陷区纷纷成立伪政府,从国民政府中“独立”出去,不受国民政府的控制,而接受日本占领军的控制。8年之中,至少出现了5个伪政府:“满洲帝国”(19344月在长春成立);“中华民国临时政府”(193712月在北平成立);“中华民国维新政府”(19383月在南京成立);“蒙疆联合自治政府”(19399月改组成立);汪精卫“国民政府”(19403月在南京成立),管辖除东北四省以外的所有日本侵华占领区及其伪政权。

2)陕甘宁边区政府对国民政府中央与地方关系的影响

19372月,为实现国共合作,共同抗日,陕甘宁革命根据地改称陕甘宁特区,后又改称陕甘宁边区。9月,边区政府正式成立。边区政府虽是一个地方政权,却具有中央政权的特质。对国民政府而言,它是地方政府,但其隶属关系是特殊的。在边区辖区范围内,边区政府又相当于一个中央政府,有独立的民选机构(参议会)和民选原则(三三制),它的政府组织、领导原则、组织体系和领导体制(党的一元化领导)也都是独立的。

2.战时财权与事权运作体制的变化

1)战时财政形势趋于恶化

国民政府后期,中国基本上都处于“非常时期”,先是8年抗战时期,随之而来的是全面内战时期。战争期间,筹集战费成为政府财政活动的中心内容之一。

抗战爆发后,随着东部发达地区逐步沦陷,国家财政收入大幅减少,国民政府陷入严重的财政困难,财政赤字令人触目惊心:19371940年度,平均占比约为74%19411945年度,更达81%左右。战前占税收收入90%以上的关、盐、统三税,急剧减少。据统计,1937年,关、盐、统三税实收仅4.1亿元,1939年也只有4.3亿元,比战前的193610.14亿元减少了约五分之三左右。如果考虑了通货膨胀因素,1940年度的税收实值尚不到战前1936年的五分之一(杨荫溥,1985105106页)。

2)中央对地方政府的财政控制加强

抗战开始后,蒋介石采取一系列措施,集党政军最高权力于一身,形成了不受约束的个人独裁,并利用这种独裁加强了国民政府对所属各省的控制。其一,加强财政方面的控制。首先是预算控制。战前,省预算与中央预算分立,尽管中央政府对省预算有审查、批准权,但省预算仍由省制定。1942年后,省预算不复单独存在,国家预算中包含了对省一级的支出项目。省财政自主权被削减。其次是于1941年将土地税由省划归中央,各省土地税收机构则并入财政部,此举进一步削减了省一级的财权。第三是加强对省级财政账目的审计。其二,建立巡查制度,加强对地方的控制。1941年设立“党与政治工作调查委员会”,每半年巡查各省,并就省政府执行中央政府政策、命令的忠诚程度和他们的工作情况作出报告。不断的巡查加强了中央对地方的控制。其三,考试院委派驻省人事官员,省政府的人事任免权受到限制。其四,进一步规范中央与地方的权责,约束省级政府的权限。1944年通过了关于中央与地方行政关系的决议,强化中央对地方的控制。

(二)解放战争时期

1.中央与“地方”的权力对垒

  1945年抗日战争取得胜利。伴随着我国政治制度的博弈,中央集权与地方分权之争再度引起关注。中共领袖人物曾提出建立联合政府的主张,还提到建立联邦制度的设想。国内一些政治党派也提出了建国方案。19451010日,国共两党谈判,签订《双十协定》,其中涉及中央与地方关系的有两条:一是关于地方自治问题,双方同意应积极推行地方自治,实行由下而上的普选;二是关于解放区政府问题,中共方面提出国民政府应承认解放区各级政府的合法地位(这直接涉及中央与地方关系),但国民党不承认解放区政府,也拒不接受中共提出的各种方案,强调全国政令必须统一。19466月,《双十协定》和《和平建国纲领》等几个重要协议被撕毁,全面内战爆发。三年内战,在中央与地方关系上出现了三种理论与政策主张:1946年国民党在军事上占优势,要求集权;1947年,共产党军队进入战略反攻,军事局面相对均衡时,联邦思潮再一次出现,资产阶级中间派试图建立一种“缓冲政治”;1947年下半年起,解放战争转入战略反攻,在解放战争中,解放区确立了人民代表会议制、城市军事管制委员会、大行政区人民政府等新型的政治制度。至1949年中华人民共和国建立,新型的中央与地方关系逐渐取代原有的体制结构。

2.国民政府与边区政府不同的权力财力来源模式

战争时期,国民政府的重要财力来源之一是接受美国援助。共产党领导下的边区政府则没有这样的待遇。

另外,处于战争“非常状态”的国民政府一直延缓了必要的社会和经济改革,从而导致它在权力、组织力量方面的相对枯竭。并且,国民政府本身也缺乏发起社会和经济改革的必要动机。南京国民政府以远离内地的沿海地区为根本,主要依靠海关关税和城市商业税来维持生计,因此对农村、农民问题甚少关注。

所有这些,与边区政府“发动群众,依靠群众”的策略形成了极大的反差。“恰恰就在这个被忽视的区域,毛泽东的天才得到了最高度、最成功的发挥。一块造屋者抛弃的石头变成了另一个人的房屋之柱石。”(徐中约,2002650页)

六、共和国前30年的擘划(19491979

(一)新政权下的中央与地方关系格局

中华人民共和国成立后,中央政府十分重视调整和改善中央与地方的关系,强调中央集中调控应与发挥地方主动性、积极性有效结合起来,强调在坚持民主集中制原则的基础上,处理好中央与地方的关系。

1.单一制国家下的民族区域自治

19499月颁行的《共同纲领》等一系列法律文件对民族区域自治做了明确具体的规定。19528月,中央人民政府委员会批准了《民族区域自治实施纲要》,民族区域自治走上法律化、制度化的轨道。1954年宪法则将民族区域自治地方确定为自治区、自治州、自治县,并沿袭了《共同纲领》对民族区域自治的规定。民族区域自治作为在单一制的国家结构形式下解决民族问题和处理民族关系的基本政治制度得以确立。

  从1949年至1979年间,民族区域自治经历了一段曲折的发展历程。尤其是19581962年和十年文革期间,民族区域自治受到严重干扰和破坏。

2.大区制的创设

  大行政区源于解放战争后期建成的大行政区人民政府。它是共和国建国初期对行政管理体制和中央与地方关系进行的一种探索。

1949年起,在中央与省区之间,先后设立了东北、华北、西北、华东、中南、西南六个行政区,简称大区。作为省以上的一级区域建制,同时还设有中共中央大区局。大区设人民政府或军政委员会,作为地方一级政权组织,有权代表中央政府处理所辖省(市、自治区)民主政权建设和国民经济恢复等工作。1954年,大区建制撤消,加强了中央对省、市的直接领导。到1954年一届人大《中华人民共和国宪法》颁布,中央集中了绝大部分的财政经济及行政管理权力。

3.中央集权与地方分权的探索

早在共和国新政权刚刚建立之时,毛泽东就曾提出过向地方政府放权的思路,其后的1956年,毛泽东在其名篇《论十大关系》一文中更提出“要注意发挥省市的积极性”的思路,主张“扩大一点地方的权力,给地方更多的自主性,让地方去办更多的事情”。但是,在计划经济体制下,情形并未有较大改观。

20世纪60年代初,经历此前一段时期的起伏波折,国民经济形势趋向好转,中央政府开始把一些经济管理权限和中央直属企业下放各省,但不久又把一些下放的权力和企业回收。一直到20世纪80年代初开始实行改革开放,在扩大地方自主权和企业自主权方面才取得了较为明显的进展。在经济管理体制上,主要实行下放权力;在中央和地方财政关系上,实行了一系列财政包干措施,同时针对不同省份设计了总额分成、超收分成等制度。1994年,中央政府采行此前从未实施过的分税制财政体制,意图增强中央政府的经济调控能力,财政分配制度的重心开始向中央倾斜(周天勇、王长江等,2007)。这一趋势一直延续到今天。

(二)统一财经统一收支——中央集权的经济基础

19503月,政务院颁布《关于统一国家财政工作的决定》,规定所有经济物资、税收及利润等,统统上交中央,再由中央根据需要调配划拨。这个决定是新政权建立以后第一次明确划分中央与地方经济管理权限的规范性文件。到1950年底,统一财经工作基本完成,中央财政经济权力高度集中。仅从财政收支体制来看,集中统一的程度是相当高的。地方财政基本上是中央财政的延伸,地方政府基本上只是单纯执行型的。通过这一方式,全国的财政、经济、金融、行业管理权等全部集中到了中央政府手中。

统一财经,促进了国民经济的恢复和发展。在这一前提下,为大规模的有计划的经济建设做准备,加强集中统一领导成为中央政府的重要使命。195211月,设立了与政务院平行的国家计划委员会,全面主持经济计划的编制和实施,从组织上保障推动计划经济体制的建立和经济权力的高度集中。

(三)人事任免权的高度集中

共和国成立后,权力下放与上收的数次来回反复,既可看成是中央与地方关系的不断调整与完善,更可看成是中央和地方权力的博弈。60余年来,虽然地方政府在改革进程中逐步获得了相对较大的发展自主权,但从目前看,地方仍然只是获得部分财政分配权,而与自主的人事权无缘。在地方首脑任命和官员轮调方面,中央政府仍然具有高度集中的权力。从共和国成立伊始一直到现今,情况仍基本如此。

七、改革开放以来的博弈与调整(19792015

(一)权力下放:中央与地方关系调整的基本内容

    在过去高度集权的中央政府管理体制下,中央权力过分集中,地方政府实际上的运作空间有限。因此,改革开放以来,下放中央权力成为调整中央与地方关系的一个重要内容。

1.中央经济特许权力对若干地区切块下放

    中央经济特许权力对若干地区切块下放,大约涉及如下五个方面:(11982年起对粤闽两省实行特殊政策,建立四个经济特区(深圳、珠海、厦门、汕头,后增加海南)。(21984年开放上海、天津、大连等14个沿海沿江城市和长江三角洲地区,实行特区某些政策。(3)在内地各省建立高新技术开发区,实行特许政策。(4)对16个中心城市实行计划单列,赋予相当于省一级的经济管理权限。(5)对有条件的150多个城市实行市管县体制,扩大政府职权和地域管辖。

2.政府若干人事管理权下放

    改革开放以前,中央直接介入地方的地厅级行政官员的选拔、任命和日常管理。1984年,中央决定将这一级领导的管理权下放到省(市、自治区)管理。省一级政府也将县一级领导的管理权下放到市(地、厅)管理。

(二)地方财权事权的扩张

1.事权扩张

改革开放后,地方事权的扩张主要表现在两个方面:其一,扩大了地方的固定资产投资项目审批权、对外贸易和外汇管理权、物价管理权、物资分配权、旅游事务的外联和签证通知权、工资调整权等。其二,下放一大批大中型国有企业由地方政府管理,这些企业的下放不但给地方政府带来收益,也带来高质量的管理人才和大量的经济信息。但同时,也加重其管理地方事务的职责。

2.财权扩张

    1980年开始,中央改变统收统支政策,区别不同情形的财政形势,实行“划分收支、分级包干”的改革措施。19861988年又实行以划分税种为基础的总额分成包干,即“划分税种、核定收支、分级包干”。19891993年分别根据实际情况实行“定额补贴”、“定额上交”或“总额分成”等办法,中央对地方财政实行“包死基数,逐年递增,多收自留,定额补助”的政策,调动地方政府积极性,扩大其财政管理权限。1994年起,在划分中央与地方事权的基础上,正式实行分税制,规范中央与地方的财政和税收关系。

3.分税制改革

1994年分税制财政管理体制改革是在当时中央与地方事务划分的基础上进行的,基本维持了原来的支出范围。

从分税制改革20年来的实际运行情况看,地方政府财政支出占整个财政支出的比重没有明显变化,一直保持在70%左右的水平,但地方政府财政收入占整个财政收入的比重却从1993年(78%)起逐年下降。换言之,地方政府支出责任已远远超出其自身的收入能力。这在诸多全国性的公共产品领域诸如教育、医疗、养老等领域表现得尤为突出。对于这些领域,中央和省级政府以及县、乡政府在职责承担上明显失衡,有待进一步协调完善。

(三)职责同构:中央与地方机构设立的潜在问题

所谓职责同构,一般是指在政府间关系中,不同层级的政府在纵向职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。我国政府职能和机构在纵向配置上的特点,基本上可以概括为职责同构。

  在计划经济时期,职责同构模式有助于在一定程度上调动地方积极性,减少计划体制的效率损失,但实行市场经济体制之后,职责同构与条块矛盾二者间如何协调,是潜藏着的影响政府职能调整和机构改革的主要因素之一,应予以必要的重视。

  当前,一些部门的所谓垂直管理,其实质并不是中央派出机构垂直管理,而是实行省以下垂直管理。从中央与地方关系的角度看,影响中央权威的,其实主要并不是市、县级政权,而是省一级政权。如果对一些本来应下放市、县管理的事务上收由省级政府管理,而应由中央统筹的社保等事务又下放由省级政府代管,则省级政府的权力将形成“橄榄中端”,越来越大。从历史经验看,这极易导致权力过大的“诸藩势力”,对加强中央权威十分不利。

八、小结:百余年历史得失的反思与启示

近代以来,我国中央与地方关系其实一直在走着一条“疏离与异化”之路:为实现中央集权,结果却导致分权加剧;为加强皇权,结果却走向了共和;军阀割据影响统一,同时却又在不自觉中培育走向统一的土壤;军阀主义实行严酷专制,同时却又到处播撒民主的星星之火。这可谓百余年来我国中央与地方关系所呈现出来的一条主线索。

(一)中央与地方关系紧张与和缓背后的财政利益均衡

从中央与地方关系的变迁轨迹中,可以看到,不管中央与地方关系趋于紧张还是和缓,财政利益在其中所起的重要性都不容忽视。基本上可以认为,几乎所有重大的中央与地方关系的调整,都有着极为深刻的财政压力背景。从晚清至民国初期,无不如此。至于其表现形式,则包括财政困难、财政政策危机或财政收入危机等各种具体形态。

(二)一条隐含的线索:财政收入作为稳定“均衡器”

对一个政府而言,一般说来,要实现对某一地方或某一领域的管理与控制,能够运用的手段无非是政治手段(如人事制约、权力制约)或经济手段(如财政税收政策、金融措施)。因此,不管是何种性质的政府,也不论它代表何种利益集团,对财权的掌控都被其视为改变形势的一个非常重要的手段。而且,越到关键时刻,越重视发挥财政收入作为稳定“均衡器”的调控功能,以影响经济或政治形势。国民政府建立初期,共和国政权成立初期,基本上都收紧财权,加紧改革财政管理体制,以和相应的事权相匹配。通过这种方式保证政府行动“自如”,已成为一种基本规律。

(三)两个值得关注的引伸点

1.地方分权大趋势中的中央权威

中国是一个具有“大一统”传统的国家,在历史的演进过程中,中央与地方关系在集权的趋势中有着走向分权的倾向,那么,中央权威如何在分权趋势中不被虚化?一个可以借鉴参考的路径是:与实施分税制以有效保障中央财政收入类似,那么,在政治领域,在强调中央对地方的有效控制(而并非一定是绝对控制)的前提下,如何探索出一种类似分税制那样的机制,可以有效平衡中央与地方政府间的利益冲突?未来,这一点应引起更多关注和深入探讨。

2.新时代的新问题:危机化解与稳态均衡

  可以认为,晚清中央集权与地方分权问题处理不当是导致清王朝灭亡的重要原因之一。太平天国运动的冲击加快了清王朝走向灭亡的步伐。但也应当看到,清政府对太平天国运动突如其来的冲击无力应付,迫使自己不得不将长期以来一直把持不放的军政大权抽出一部分下放到地方,结果导致晚清政府的权力格局发生了根本性的变化,地方势力兴起并展开了与中央争权夺利的斗争。这提示我们,如果能建立起一种良性应对机制可以较好地化解突发危机,尤其是突发的财政危机,那么,中央与地方关系则更有可能走上一条稳态均衡的道路。唯有如此,“可持续的治理之路”才真正具有可持续的厚实根基。

    “中国社会已变得越来越富裕,尤其是在大城市、沿海地区和南方。领导层将会越来越多地感受到来自日趋文明的社会里那些新生中产阶级的压力。新的富裕阶层——企业家、金融家、投资人、电脑大亨、公司经理和商业巨头——会要求更大的政治参与和法治,同时也会要求立法和预算上的发言权。政府将被迫在一定程度上给予言论、集会、出版的自由和宗教信仰、创作、艺术表达及地方选举的自由。……一种中国式的、有节制的民主政体将应运而生。如果它是某种类似1919年五四运动以来学者和政治家们所追求的那种政体——中西文化精华的结合,完全现代化同时又具有鲜明的中国特色——它一定会为大多数中国人所接受。”(徐中约,20021055页)

 

参考文献:

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